Perustelut

Esityksessä ehdotetaan muun ohella muutettaviksi työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain (jäljempänä rahoituslaki) 3 ja 18 §:n säännöksiä suhdannepuskurista ja työttömyysvakuutusmaksujen määristä. Suhdannepuskurin koon suurentamisella ja eräillä muilla ehdotetuilla muutoksilla lisätään asetuksenantajan, ja välillisesti myös työttömyysvakuutusrahaston, harkintavaltaa määrittää vuosittain työttömyysvakuutusmaksujen suuruus. Sääntelyn tarkoituksena on vahvistaa työttömyysvakuutusrahaston talouden kestävyyttä, parantaa suhdannepuskurin toimivuutta sekä turvata työttömyysvakuutusmaksujen vakaus ja kohtuullinen taso kansantalouden suhdannevaihteluista huolimatta.

Työttömyysvakuutusmaksua on vakiintuneesti pidetty valtiosääntöoikeudelliselta luonteeltaan verona (PeVL 17/2007 vp, s. 2/I, PeVL 18/1998 vp, s. 2—3). Valtion verosta säädetään perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaan lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Lain säännösten tulee olla sillä tavoin tarkkoja, että lakia soveltavien viranomaisten harkinta veroa määrättäessä on sidottua (ks. esim. PeVL 17/2007 vp, s. 2/I ja PeVL 46/2004 vp, s. 2/II). Ehdotuksen arvioinnin kannalta on merkityksellistä, täyttääkö se vaatimuksen työttömyysvakuutusmaksujen suuruuden perusteiden säätämisestä lailla.

Rahoituslakia vuonna 1998 arvioidessaan (PeVL 18/1998 vp) perustuslakivaliokunta piti ehdotettua sääntelyä perustuslain 81 §:ää vastaavan hallitusmuodon 61 §:n kannalta säätämisjärjestykseen vaikuttavalla tavalla ongelmallisena etenkin sen vuoksi, että lakiehdotuksen asetuksenantajan harkintavaltaa rajaavat kriteerit eivät viitteellisyydessään ja avoimuudessaan tehneet ministeriön ja välillisesti myös työttömyysvakuutusrahaston harkintavaltaa valiokunnan käytännössä edellytetyllä tavalla sidotuksi päätettäessä suhdannepuskurin keräämisestä ja purkamisesta. Keskeisenä vaatimuksena valiokunta piti tuolloin, että laissa ilmaistaan yksiselitteisesti lähtötaso, jonka pohjalta myöhempien vuosien työttömyysvakuutusmaksujen suuruus määräytyy. Sen lisäksi työttömyysvakuutusmaksujen muutossäännön tuli sisältää yksiselitteiset perusteet sille, miten maksun suuruutta ministeriön päätöksellä muutetaan edellisvuodesta ja kuinka paljon. Muutossääntö voitiin sinänsä kytkeä työttömyysasteen muutoksesta aiheutuvaan rahoitustarpeen muutokseen ja rahoitustarpeen muutosta arvioitaessa säännössä oli mahdollista ottaa huomioon työttömyysvakuutusrahastossa todellisuudessa olevan suhdannepuskurin/alijäämän suhde sen laissa täsmällisesti säädettävään enimmäismäärään. Valiokunta päätyi lausunnossaan muokkaamaan lakiehdotuksen 1, 2, 3, 14 ja 18 §:ää sellaisiksi, että asetuksenantajalle jäävä harkintavalta muodostui luonteeltaan tekniseksi ja vähäiseksi.

Nyt ehdotettu sääntelytapa eroaa jossain määrin valiokunnan vuonna 1998 arvioimasta, joten lausunnossa esitettyjä vaatimuksia ei kaikin osin voida soveltaa sellaisenaan ehdotuksen arvioinnissa. Olennaista kuitenkin on, että maksujen muuttamista koskevat säännöt ovat yksiselitteisiä ja sitovat riittävästi asetuksenantajan harkintavaltaa.

Edellä mainituista valiokunnan muokkaamista säännöksistä 1, 2 ja 14 § ovat edelleen voimassa valiokunnan tuolloin esittämän sisältöisinä, eikä niitä tässä yhteydessäkään esitetä muutettaviksi. Merkityksellistä arvioinnin kannalta sen sijaan on, että suhdannepuskurin enimmäismäärää ehdotetaan nyt merkittävästi korotettavaksi 3,6 prosenttiyksikön työttömyysastetta vastaavia menoja vastaavasta määrästä 5,0 prosenttiyksikön työttömyysastetta vastaavien menojen suuruiseksi (3 §:n 1 momentti). Samalla mahdollistetaan se, että työttömyysvakuutusmaksut määrätään tasaisen maksukehityksen turvaamiseksi kerran kolmen vuoden aikana siten, että puskurin varojen enimmäismäärä ennusteen mukaan ylittyy (3 §:n 2 momentti). Lisäksi ehdotetaan kumottavaksi voimassa olevan lain 18 §:n 2 momentti, jolla työttömyysmaksujen määräämisen liikkumavaraa on olennaisesti rajoitettu. Näiden muutosten seurauksena asetuksenantajan harkintavalta laajenee huomattavasti.Valiokunta ei tässä yhteydessä katso voivansa ottaa huomioon sitä, että tosiasiallisesti asetuksenantaja näyttäisi esityksen sivulla 4 olevan taulukon perusteella käyttäneen huomattavaa harkintavaltaa nykyisenkin lain perusteella. Tämä liittynee kysymykseen nykyisen lain tulkinnan ongelmista ja siitä, että "lakia on tulkittu tavoitteensa mukaisesti ja puskurin varojen enimmäismäärä on ylitetty" (ks. esityksen s. 4—5).

Eräänlaisena vastapainona harkintavallan laajentamiselle lakiehdotus sisältää säännöksen, jonka perusteella työttömyysvakuutusmaksujen määrästä on säädettävä lailla, jos palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun ja työnantajan keskimääräisen työttömyysvakuutusmaksun yhteismäärä alittaa 1,50 prosenttia tai ylittää 3,30 prosenttia. Vaihteluvälin sisällä maksusta säädetään asetuksella (18 §:n 3 momentti).

Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 6, 10 ja 11) ehdotetun uuden sääntelytavan todetaan vastaavan sairausvakuutuslain 18 luvun 23 §:ssä säädettyä sairaanhoitomaksun tarkistamismenettelyä. Mainittua sääntelyä arvioidessaan (PeVL 20/2008 vp) perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota siihen, että asetuksenantajan harkintavaltaa rajoitettiin merkittävästi sairausvakuutuslain muilla säännöksillä. Ehdotetulla tavalla sidottu harkintavalta ei valiokunnan mielestä vaikuttanut lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Valiokunta huomautti kuitenkin pitävänsä valtiosääntöoikeudelliselta kannalta merkittävästi parempana vaihtoehtona sitä, että lakiin otetaan perussäännös lukuarvoin osoitetusta suhteellisen suppeasta vaihteluvälistä, jonka puitteissa lain muiden säännösten perusteella määräytyvän sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun suuruutta voidaan asetuksella muuttaa. Tämän seurauksena sosiaali- ja terveysvaliokunta päätyi ehdottamaan, että maksuprosentista on säädettävä asetuksen sijaan lailla, jos maksu alittaisi 1,18 prosenttia tai ylittäisi 1,48 prosenttia säädetystä maksuperusteesta.

Ehdotettua sääntelyä ei perustuslakivaliokunnan mielestä voida kuitenkaan suoraan verrata sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun määräytymismenettelyä koskeneeseen sääntelyyn. Mainitussa lausunnossa olennainen peruste sääntelyn hyväksyttävyydelle oli se, että lain muut täsmälliset säännökset rajoittivat merkittävästi asetuksenantajan harkintavaltaa. Suppean vaihteluvälin tarkoituksena oli entisestään rajata tätä harkintaa. Nyt käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen 3 §:n uudet säännökset ja 18 §:n 2 momentin kumoaminen sen sijaan lisäävät harkintavaltaa merkittävästi, vaikka rahoituslakiinkin sinänsä sisältyy sen tyyppisiä harkintavaltaa sitovia säännöksiä (esim. 2 §:n 2 momentti sekä 2 luvun säännökset, jotka vahvistavat työttömyysvakuutusrahaston osuuden eri työttömyysetuuksien rahoituksesta), joita valiokunnan käytännössä yleensä on pidetty riittävinä (ks. PeVL 20/2008 vp, s. 2, PeVL 36/2005 vp, s. 3). Rahoituslaissa ehdotettu vaihteluväli on lisäksi merkittävästi suurempi kuin sairausvakuutuslaissa.

Ehdotus jättää kaiken kaikkiaan asetuksenantajalle sellaista harkintavaltaa, että sääntely ei täytä perustuslain 81 §:n 1 momentin vaatimusta veron suuruuden perusteiden säätämisestä lailla. Vaatimusta ei voida valiokunnan mielestä tulkita joustavasti erityisesti tällaisessa tapauksessa, jossa kysymys on työttömyysvakuutusmaksun kaltaisesta yhteiskunnallisesti ja taloudellisesti merkittävästä veron luonteisesta maksusta. Ehdotuksen valossa vaikuttaa valiokunnan mielestä epätodennäköiseltä, että sääntelyä voitaisiin muokata sellaiseksi, että valtioneuvostolle jäävä harkintavalta olisi luonteeltaan teknistä ja vähäistä. Tämän vuoksi lakiehdotuksen 18 §:stä on poistettava työttömyysvakuutusmaksun vahvistamista koskeva asetuksenantovaltuus, jotta lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Lakiehdotuksen 18 §:n 4 momentin mukaan valtion liikelaitoksen työttömyysvakuutusmaksun suuruudesta säädetään valtioneuvoston asetuksella. Lakiehdotukseen ei sisälly lainkaan säännöksiä veron suuruuden perusteista. Jos tällaisia säännöksiä ei ole muuallakaan laissa, on tavallisen lain säätämisjärjestyksen käyttämisen edellytyksenä se, että lakiehdotus saatetaan tältä osin vastaamaan perustuslain 81 §:n 1 momentin vaatimuksia verolaista.