Perustelut
Johdanto
Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomuksessa käsitellään
muun ohella valtion velanhoitoa ja talousarvion kattamisvaatimusta.
Kertomuksen mukaan valtionhallinnossa omaksutun perustuslain 84 §:n
2 momentin tulkinnan vuoksi valtio ottaa maksuvalmiuden kannalta tarpeetonta
lainaa, mistä aiheutuu ylimääräisiä riskejä ja
tarpeettomia kustannuksia. Tarkastusvirasto esittää kertomuksessaan,
että perustuslakivaliokunnalta pyydettäisiin valtiosääntöoikeudellinen
tulkinta perustuslaissa säädetyn talousarvion
kattamisvaatimuksen vaikutuksista talousarvion toimeenpanoon. Perustuslakivaliokunta
on rajannut kertomuksen käsittelyn yksinomaan tähän
kysymykseen.
Talousarvion kattamisvaatimus ja sen soveltamiskäytäntö
Valtion talousarvion tasapaino- eli kattamisvaatimuksesta säädetään
perustuslain 84 §:n 2 momentissa. Sen mukaan talousarvioon
otettavien tuloarvioiden on katettava siihen otettavat määrärahat.
Määrärahoja katettaessa voidaan ottaa huomioon
valtion tilinpäätöksen mukainen ylijäämä tai
alijäämä sen mukaan kuin lailla säädetään.
Perustuslain mukaan talousarvio ei voi siten olla muodollisesti
alijäämäinen, koska valtion lainanotto
otetaan talousarviossa tulona huomioon.
Tasapainovaatimus kuuluu valtiontalouden ja talousarvion keskeisiin
periaatteisiin. Se korostaa vastuullista valtiontalouden hoitoa
ja varmistaa edellytykset määrärahapäätösten
toimeenpanolle. Tasapainovaatimus on sisältynyt perustuslakisäännöksiin
vuoden 1919 hallitusmuodosta lähtien. Perustuslakien valtiontaloussäännösten uudistuksen
yhteydessä vuonna 1991 tasapainovaatimuksen asiallista
sisältöä ei muutettu. Nykyiseen perustuslakiin
säännös siirrettiin sellaisenaan.
Perustuslain kattamissäännös kohdistuu
sanamuotonsa mukaisesti vain eduskuntaan, kun se päättää valtion
talousarviosta. On lisäksi selvää, että eduskunnalle
annettava talousarvioesitys on valmisteltava kattamisvaatimusta
noudattaen. Kattamisvaatimusta on kuitenkin noudatettu myös
talousarvion toimeenpanossa. Se on käytännössä merkinnyt
sitä, että talousarvion tuloarviomomentille
merkityn lainatulon määrä on nostettu
kokonaan, viimeistään varainhoitovuoden lopussa,
vaikka lainanotto ei olisi ollut tarpeen valtion maksuvalmiuden
kannalta.
Talousarvion nykyinen soveltamiskäytäntö on
valtion kokonaisetu huomioon ottaen epätarkoituksenmukainen,
koska valtion menoista voitaisiin selviytyä vähäisemmälläkin
lainanotolla ja siten muun muassa säästää lainanotosta
aiheutuvia korkomenoja. Talousarvion soveltamiskäytäntö on
kuitenkin katsottu siinä määrin vakiintuneeksi,
ettei tulkinnan muutosta ole katsottu voitavan jättää pelkästään
hallituksen piirissä omaksuttavan uuden käytännön
varaan. Tämän johdosta hallitus antoi viime vaalikauden
lopulla esityksen perustuslain 84 §:n muuttamisesta (HE
158/2010 vp). Esitys raukesi, koska eduskunta ei käsitellyt
sitä loppuun ennen vaalikauden päättymistä.
Johtopäätökset
Edellä esitetyn perusteella perustuslakivaliokunta
toteaa, että perustuslain 84 §:n 2 momentissa
säädetty valtion talousarvion kattamisvaatimus
kohdistuu nimenomaan eduskuntaan sen päättäessä talousarvion
sisällöstä (HE 1/1998 vp, s.
137/I). Talousarvion tuloarvioilla ei itsessään
ole oikeudellisesti velvoittavaa vaikutusta talousarvion toimeenpanossa.
Talousarvioon otetut lainatuloarviot määräytyvät
talousarvion muodollisen tasapainottamisvaatimuksen perusteella
eivätkä tosiasiallisen lainanottotarpeen perusteella.
Talousarvion kattamisvaatimus ei perustuslakivaliokunnan käsityksen
mukaan edellytä talousarvioon merkityn lainan täysimääräistä nostamista,
jos lainan nostaminen ei ole tarpeen valtion maksuvalmiuden kannalta. Valtion
lainanoton tulee perustuslain 82 §:n 1 momentin
mukaan perustua eduskunnan suostumukseen, josta ilmenee uuden lainanoton
tai valtionvelan enimmäismäärä.
Eduskunnan suostumus lainanotolle annetaan nykyisin toistaiseksi
voimassa olevana valtionvelan enimmäismäärään
perustuvana valtuutena talousarviosta erillisellä päätöksellä.
Valiokunnan tarkoituksena ei tällä tulkinnalla
ole puuttua valtion velan kuoletuksen määrärahaluonteeseen.