Perustelut

Arvioinnin lähtökohtia

Lakiehdotuksessa ehdotetaan säädettäväksi yrittäjäkuljettajien viikoittaisesta enimmäistyöajasta ja siihen sallituista poikkeuksista. Esityksen tarkoituksena on panna täytäntöön Euroopan unionin maantieliikenteen työaikadirektiivi yrittäjäkuljettajien osalta. Lakiehdotus perustuu direktiivin säännöksiin, jotka eivät juuri jätä täytäntöönpanon sisällön suhteen kansallista liikkumavaraa.

Työajan sääntely kaventaa yrittäjäkuljettajien mahdollisuutta päättää vapaasti ajankäytöstään. Tämä merkitsee puuttumista heidän perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvattuun elinkeinovapauteensa. Elinkeinovapaus sisältyy myös EU:n perusoikeuskirjaan, jonka 16 artiklan mukaan elinkeinovapaus tunnustetaan unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti. Perusoikeuskirjan 15 artiklassa on turvattu oikeus harjoittaa vapaasti valitsemaansa tai hyväksymäänsä ammattia.

Esityksen perusteluissa on käyty seikkaperäisesti läpi maantieliikenteen työaikadirektiivin säätämishistoriaa erityisesti siltä osin kuin kysymys on sääntelyn kohdistumisesta yrittäjäkuljettajiin. Perusteluista käy ilmi, että EY-tuomioistuin on arvioinut direktiiviä vuonna 2004 Suomen ja Espanjan nostettua tuomioistuimessa kanteen direktiivin kumoamiseksi (yhteisöjen tuomioistuimen tuomio yhdistetyissä asioissa C-184/02 ja C-223/02, 9.9.2004). Kantajat esittivät kumoamisvaatimustensa tueksi muun muassa väitteitä ammatinharjoittamisen vapauden sekä suhteellisuusperiaatteen loukkaamisesta. EY-tuomioistuin totesi ammatinharjoittamisen vapauden ja yrittäjänvapauden kuuluvan yhteisön oikeuden perusperiaatteisiin. Se katsoi kuitenkin, että itsenäisten kuljettajien työajan sääntelyä ei voitu etenkin sen tavoitteena oleva liikennenturvallisuuden parantaminen huomioon ottaen pitää kohtuuttomana ja sietämättömänä puuttumisena ammatinharjoittamisen vapauteen. Oikeasuhtaisuusarviossaan tuomioistuin kiinnitti huomiota myös siihen, että sääntelyllä puututaan ennemminkin ammatinharjoittamisen yksityiskohtiin kuin itse vapauteen sekä siihen, että rajoitukset eivät koske yleistä hallinnollista työtä. Tuomioistuin hylkäsi kanneperusteet kokonaisuudessaan.

Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että yhteisöjen tuomioistuimen tuomio on annettu ennen kuin EU:n perusoikeuskirja on tullut oikeudellisesti sitovaksi. Tuomiossa ei ole viitattu suoraan perusoikeuskirjassa turvattuihin elinkeinovapauteen tai ammatilliseen vapauteen. Perustuslakivaliokunnalla ei ole kuitenkaan syytä olettaa, että Euroopan unionin tuomioistuin arvioisi direktiiviä elinkeinovapauden näkökulmasta nyt toisin kuin edellä mainitussa tuomiossa.

Perustuslaissa turvattu elinkeinovapaus

Yrittäjäkuljettajan työaika saa lakiehdotuksen 3 §:n mukaan olla keskimäärin enintään 48 tuntia viikossa enintään neljän kuukauden tasoittumisjakson aikana. Yhteenlaskettu työaika ei kuitenkaan saa viikon aikana ylittää 60:tä tuntia. Lakiehdotuksen 4 §:n poikkeussäännöksen nojalla yrittäjä voi ylittää 60 tunnin viikoittaisen enimmäistyöajan teknisestä tai työn järjestelyyn liittyvästä syystä. Samasta syystä myös tasoittumisjakso saa olla kuuden kuukauden mittainen laskettaessa 48 tunnin viikoittaista enimmäistyöaikaa. Lakiehdotuksen 5 §:ssä on säännöksiä yrittäjäkuljettajan työajan rajoituksista yötyön osalta sekä 6 §:ssä mahdollisuudesta ylittää yötyöhön liittyvä enimmäistyöaika teknisestä tai työn järjestelyyn liittyvästä syystä.

Työajalla tarkoitetaan lakiehdotuksen 2 §:n 4 kohdan nojalla yrittäjäkuljettajan työn aloittamisen ja lopettamisen välistä tieliikenteen tehtäviin käytettyä aikaa, jolloin yrittäjäkuljettaja on työpaikallaan asiakkaan käytettävissä ja tekee muita tehtäviä tai toimintoja kuin yleistä hallinnollista työtä, joka ei ole suoranaisessa yhteydessä käsillä olevaan kuljetustehtävään. Esityksen perustelujen mukaan työaikaan kuuluvia tehtäviä olisivat siten ajoneuvon ajamisen, lastauksen ja purkamisen lisäksi esimerkiksi matkustajien auttaminen ajoneuvoon nousemisessa tai siitä poistumisessa, ajoneuvon puhdistustyöt ja huolto sekä muut tehtävät, joilla pyritään varmistamaan ajoneuvon, lastauksen ja matkustajien turvallisuus tai täyttämään kyseiseen kuljetukseen liittyvät oikeudelliset velvoitteet. Sen sijaan kyseiseen kuljetukseen liittymätöntä työtä, kuten kirjanpito- ja markkinointityötä sekä kuljetusten suunnittelua ja laskutusta, ei lasketa viikoittaiseen enimmäistyöaikaan.

Sääntely täyttää perusoikeusrajoituksen täsmällisyydelle ja tarkkarajaisuudelle asetettavat edellytykset. Lakiehdotuksen tavoitteena on tieliikenteessä toimivien yrittäjäkuljettajien turvallisuuden ja terveyden suojeleminen, tieliikenteen turvallisuuden parantaminen sekä kuljetustoiminnan kilpailutilanteen vääristymisen estäminen. Etenkin tieliikenteen turvallisuuden edistäminen on yhteiskunnallisesti hyväksyttävä ja painava peruste myös yrittäjäkuljettajien työajan rajoituksille. Valiokunta huomauttaa, että liikenneturvallisuuden edistämistavoite toteutetaan periaatteessa samalla tavalla kuin voimassa olevassa työntekijöitä koskevassa sääntelyssä. Valtiosääntöoikeudellisesti keskeisimmäksi arviointikohteeksi muodostuu tässä tapauksessa se, täyttääkö sääntely myös rajoitusten välttämättömyydelle ja oikeasuhtaisuudelle asetettavat vaatimukset.

Hallituksen esityksen perustelujen mukaan yrittäjäkuljettajien työaikasääntely rajoittaa erityisesti pienten kuljetusyritysten toimintaa, koska niissä yrittäjän työpanos operatiivisessa toiminnassa on merkittävä. Yrittäjäkuljettajien työajan rajoittaminen johtaa todennäköisesti ainakin joissakin yrityksissä joko toiminnan supistamiseen tai lisätyövoiman palkkaamiseen. Esityksessä on esitetty myös mahdollisia muita vaikutuksia, kuten kalustotarpeen lisääntymistä, yrityskoon muuttumista, alan houkuttelevuuden pienenemistä sekä alihankinnan lisääntymistä. Toisaalta oikeasuhtaisuusarvioinnin kannalta on huomattava, että sääntelyssä on kysymys vain tietyistä tieliikennettä koskevista ajallisista yritystoiminnan rajoituksista. Työajan rajoittaminen ja siitä mahdollisesti seuraavat lisäkustannukset voivat joissain tapauksissa vaikuttaa elinkeinotoiminnan kannattavuuteen, mutta ne eivät johtane nykymuotoisen elinkeinotoiminnan olennaiseen vähenemiseen tai kokonaan tyrehtymiseen (vrt. PeVL 28/2012 vp, s. 3/II).

Ehdotetut työajan rajoitukset koskevat kuljetustehtävään liittyviä toimintoja. Sen sijaan liikenneturvallisuuden edistämistavoitteeseen vähemmän vaikuttavat hallinnolliset ja muut vastaavat työt on asianmukaisesti rajattu viikoittaisen enimmäistyöajan ulkopuolelle. Täytäntöönpanosääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta merkitystä on myös sillä, että työaikarajoitusten osalta lakiehdotuksen 4 ja 6 §:ään on sisällytetty direktiivin 8 artiklan mahdollistamat poikkeukset viikoittaiseen enimmäistyöaikaan ja yötyöhön teknisestä tai työn järjestelyyn liittyvästä syystä. Poikkeusmahdollisuus joustavoittaa ainakin jossain määrin muutoin melko ehdottomaksi muodostuvia työajan rajoituksia. Kaiken kaikkiaan valiokunta katsoo, että ehdotetut direktiiviin perustuvat ja liikenneturvallisuuden edistämiseksi säädettävät yrittäjäkuljettajien työaikarajoitukset eivät muodostu kohtuuttomiksi oikeasuhtaisuusvaatimuksenkaan näkökulmasta.

Muuta

Lain noudattamista valvoo lakiehdotuksen 9 §:n mukaan työsuojeluviranomainen. Pykälässä viitataan työsuojeluviranomaisen toimivallan osalta työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annettuun lakiin (ns. valvontalaki). Viittaus vaikuttaa epätäydelliseltä, koska valvontalaki sisältää viranomaisen toimivallan sääntelyn lisäksi lakiehdotuksessa tarkoitettuun valvontatoimintaan soveltuvia säännöksiä ainakin muutoksenhausta (44 §) ja kirjallisen muistutuksen tekemisestä (45 §). Viittaussäännös on etenkin yrittäjäkuljettajien oikeusturvan takaamiseksi syytä muotoilla laajemmaksi.