Yksityiskohtaiset perustelut

Valmiuslaki

Valmiuslaki voi tulla sovellettavaksi lain 2 §:ssä säädetyissä poikkeusoloissa. Pykälän luettelo poikkeusoloista on tyhjentävä, eikä sitä tässä yhteydessä ole esitetty muutettavaksi. Laki ei kuitenkaan tule automaattisesti sovellettavaksi, jos jokin sen 2 §:ssä mainittu tilanne aktualisoituu. Päinvastoin, kulloisessakin tilanteessa joudutaan aina erikseen arvioimaan, edellyttääkö tilanne valmiuslain toimivaltuuksien käyttöönottoa ja täyttääkö se EU:n perustamissopimuksen poikkeusmääräysten edellytykset. Esityksen perusteluissa on nimenomaisesti todettu, että ensisijainen tapa reagoida poikkeusolojen kriiseihin on jo edellä todettu yhteistyö EU:n ja EKPJ:n puitteissa. Jos tällä yhteistyöllä on mahdollista turvata valmiuslaissa tarkoitetut kansallisen olemassaolon ja hyvinvoinnin perusteet, eivät valmiuslaki ja sen mukaiset säännöstelyvaltuudet myöskään tule sovellettaviksi.

Valmiuslain 2 §:ssä tarkoitetaan viranomaisella suomalaista viranomaista. Suomen Pankki kuuluu jo nyt Suomen kansallisena keskuspankkina lain tarkoittamiin viranomaisiin. Ylikansallisten instituutioiden, esimerkiksi EKP:n, sisällyttämistä näihin viranomaisiin ei ole nähty perustelluksi eikä tarpeelliseksi.

Valta todeta poikkeusolojen olemassaolo on tasavallan presidentillä, jonka antamalla asetuksella valtioneuvosto oikeutetaan käyttämään valmiuslain mukaisia toimivaltuuksia. Asetus on lain 3 §:n mukaan annettava määrätyksi, enintään vuoden pituiseksi ajaksi kerrallaan.

Valmiuslain soveltamista rajoittaa lisäksi sen 10 §. Sen mukaan lakia sovellettaessa on noudatettava niitä Suomen lain soveltamisalan rajoituksia, jotka johtuvat Suomea velvoittavista kansainvälisistä sopimuksista tai kansainvälisen oikeuden yleisesti tunnustetuista säännöistä. Valuutan ja rahoitusmarkkinoiden säännöstelyn kannalta merkittäviä Suomea sitovia kansainvälisoikeudellisia velvoitteita sisältyy EY:n perustamissopimuksen lisäksi kansainvälistä valuuttarahastoa (IMF) koskevaan sopimukseen, taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) säännöstöihin, Maailmankauppajärjestön (WTO) perustamissopimukseen sekä sijoitusten vastavuoroista edistämistä ja suojaamista koskeviin sopimuksiin.

Lakiehdotuksen 12, 12 a ja 12 b § merkitsevät merkittäviä, uusia sääntelyvaltuuksia valtioneuvostolle. Nämä ovat olennaisia esityksen tavoitteiden näkökulmasta. Valiokunnalla ei ole huomauttamista näihin sääntelyvaltuuksiin. Valtioneuvostolle on esitetty hyvin laajoja valtuuksia säädellä rahoitusmarkkinoiden lisäksi myös vakuutustoimintaa valmiuslain tarkoittamissa poikkeusoloissa. Valiokunta pitää tätä perusteltuna, koska ennakolta ei voida tietää mahdollisten kriisien syvyyttä ja siten välttämättömien, väestön toimeentulon ja maan talouselämän turvaamiseksi tarvittavien toimenpiteiden laatua ja laajuutta.

40 b—40 d §:ssä on sääntely poikkeusolojen vakuutustoimikunnasta. Toimikunnalla ei ole suoraan lain perusteella julkiseksi vallaksi luonnehdittavaa toimivaltaa. Kuten perustuslakivaliokunta omassa lausunnossaan on huomauttanut, valtioneuvosto voi kuitenkin 12 b §:n 5 momentin nojalla siirtää toimikunnan tehtäväksi vakuutustakuiden myöntämisen ja hallinnoinnin kokonaan tai osaksi. Toimikunnalla on laaja tietojensaantioikeus, jota koskevaa sääntelyä perustuslakivaliokunta on esittänyt täsmennettäväksi. Puolustusvaliokunta on tehnyt tällaisen täsmennyksen 40 d §:n 1 momenttiin.

Valmiuslain käyttöönottokynnys on varsinkin rahoitusmarkkinoiden kannalta varsin korkea. Oikeusministeriö on ilmoittanut käynnistävänsä vuoden 2003 aikana valmiuslain rakennetta koskevan valmistelutyön. Tässä yhteydessä olisi perusteltua tarkastella poikkeusolojen määritelmiä ja viranomaisten toimivaltuuksia myös rahoitusmarkkinoiden osalta. Puolustusvaliokunta pitää myös tältä kannalta valmiuslain kokonaisuudistusta tärkeänä.

Muut lakiehdotukset

Muiden hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten keskeisimpänä sisältönä ovat varautumisvelvollisuuteen liittyvät säännökset. Rahoitusmarkkinoiden osalta varautumisvelvollisuudesta esitetään säädettäväksi uudessa luottolaitostoiminnasta annetun lain 6 a §:ssä, sijoitusrahastolain 4 a §:ssä, arvo-osuusjärjestelmästä annetun lain 13 a §:ssä ja ulkomaisten luotto- ja rahoituslaitosten toiminnasta Suomessa annetun lain 13 a §:ssä. Näissä lainkohdissa tarkoitettujen valvottavien olisi varmistettava tehtäviensä mahdollisimman häiriötön hoitaminen poikkeusoloissa osallistumalla rahoitusmarkkinoiden valmiussuunnitteluun ja valmistelemalla poikkeusoloissa tapahtuvaa toimintaa sekä muin toimenpitein (varautuminen). Ehdotetut laintasoiset säädökset ovat myös valiokunnan mielestä tarpeen, jotta perusvalmiuksien ylläpidosta voidaan jo ennakolta varmistua siten, että varajärjestelmien käyttöönotto kriisitilanteissa voi tapahtua riittävän nopeasti. Varautumisvelvollisuuden tavoitteena on varmistaa, että yhteiskunnan toiminnan ja väestön toimeentulon kannalta keskeisten rahoitusmarkkinoiden ja vakuutusalan toimintojen toimivuus poikkeusolojen aikana voidaan turvata.

Valiokunta katsoo, että poikkeusoloihin varautumisessa olisi mahdollisimman pitkälle pyrittävä ratkaisuihin, jotka perustuvat normaaliolojen varajärjestelmiin. Jatkuvassa tuotantokäytössä olevat varajärjestelmät takaavat järjestelmän ylläpidon ja ajantasaisuuden. Normaalin tuotantokäytön ulkopuolella olevissa varajärjestelmissä tämä on laajojen järjestelmien kohdalla mahdotonta. Toisaalta tämä tarkoittaa valiokunnan mielestä sitä, että normaaliolojen varajärjestelmiä suuniteltaessa olisi aikaisempaa enemmän otettava huomioon niiden toimivuus myös poikkeusoloissa.

Varautumisvelvollisuutta koskevat säännökset vastaavat jo muualla lainsäädännössä olevia, elinkeinonharjoittajia velvoittavia varautumissäännöksiä. Valiokunta pitää tätä tarkoituksenmukaisena; pankkitoiminnassa tai rahoitusmarkkinoiden ja vakuutusalan varautumisvelvollisuutta koskevissa säännöksissä ei ole aihetta poiketa yleisesti lainsäädännössä omaksutusta kirjoitustavasta.

Hallituksen esityksessä lähdetään siitä, että pankeilla olisi lakisääteinen varautumisvelvollisuus myös käyttämiensä palveluyritysten osalta. Pankit ovat turvautuneet näihin ennen muuta atk-toimintojen ja rahahuollon osalta, jolloin ulkoistaminen perustuu yksityisoikeudellisiin sopimuksiin. Kuten jo hallituksen esityksessä todetaan, ei ole perusteltua, että pankki voisi yksityisoikeudelliseen sopimukseen vedoten vapautua sille laissa säädetystä varautumisvelvollisuudesta tai siirtää sen toiselle yrittäjälle. Ulkoistetuissakin toiminnoissa ja tehtävissä on aina kuitenkin kyse pankin toiminnasta.

Eduskunta on 3.12.2002 hyväksynyt lain luottolaitostoiminnasta annetun lain muuttamisesta. Osakeyhtiö tai osuuskunta saa vastaanottaa yleisöltä vaadittaessa takaisinmaksettavia varoja enintään 3 000 euroa sellaiselle asiakastilille, jolla olevia varoja voidaan käyttää ainoastaan osakeyhtiön tai osuuskunnan myymien tavaroiden tai palveluiden maksamiseen tai nostaa käteisenä. Valiokunnalle antamassaan asiantuntijalausunnossa Suomen Pankkiyhdistys on katsonut, että tällaisia asiakasvaroja vastaanottaville yrityksille tulisi säätää varautumisvelvollisuus. Valiokunta toteaa, että varautumisvelvollisuuden tarkoituksena on turvata yhteiskunnan toiminnan ja väestön toimeentulon kannalta välttämättömien rahoituspalvelujen toimivuus poikkeusoloissa. Asiakastilit eivät ole tällaisia välttämättömiä rahoituspalveluja. Näin ollen ei valiokunnan mielestä ole perusteltua säätää tällaiselle toiminnalle varautumisvelvollisuutta.

Rahoitusmarkkinoilla toimivien tahojen lisäksi ehdotetaan myös vakuutus- ja eläkelaitoksille sekä Eläketurvakeskukselle asetettavaksi velvollisuus varautua vakuutusalan toimivuuden kannalta välttämättömimpien toimintojen ylläpitämiseen poikkeusoloissa. Valiokunta pitää näitä muutoksia asianmukaisina. Varautumisvelvollisuuden voidaan odottaa entisestäänkin tiivistävän varautumisvelvollisten yhteistyötä ja sitä kautta johtavan erillisten valmiussuunnitelmien nykyistä varmempaan yhteensopivuuteen ja toimivuuteen poikkeusoloissa.

Esityksen mukaan Rahoitustarkastus ja Vakuutusvalvontavirasto voisivat antaa valvottaviensa osalta varautumisvelvollisuudesta tarkempia ohjeita. Koska nämä antavat normaaliolojen riskienhallinnasta lainsäädäntöä täydentävät ohjeet, on perusteltua, että ne antavat myös siihen läheisesti liittyvästä poikkeusoloihin varautumisesta tarkemmat ohjeet. Sen sijaan oikeutta antaa sitovia määräyksiä ei Rahoitustarkastukselle eikä Vakuutusvalvontavirastolle voida perustuslain 80 §:ssä olevien rajoitteiden vuoksi antaa.

Säätämisjärjestys

Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaisesti 2.—16. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjesteyksessä. 1. lakiehdotus tulee käsitellä perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä.