Perustelut

Opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuden määräytymisperusteiden uudistuksilla pyritään edistämään palveluiden kestävää rahoitusta sekä selkeyttämään ja yksinkertaistamaan rahoitusjärjestelmää. Valiokunta pitää myönteisenä tavoitetta lisätä järjestelmän läpinäkyvyyttä sekä tarkoitusta parantaa koulutuksen tuloksellisuutta ja ohjausvaikutusta. Valiokunta pitää kuitenkin valtionosuusjärjestelmää kokonaisuutena liian vaikeaselkoisena. Parhaillaan on käynnissä kunta- ja palvelurakenneuudistuksen valmistelu. Sen tavoitteena on saada aikaan rakenteellisia uudistuksia kuntarakenteeseen ja palvelujen järjestämiseen. Tämä voi tarkoittaa hyvinkin merkittäviä uudistuksia myös valtionosuusjärjestelmään. Valtionosuusjärjestelmän muutos vuoden 2006 budjetin yhteydessä jäänee näin ollen lyhytaikaiseksi sekä välivaiheen uudistukseksi. Sivistysvaliokunta huomauttaa, että lyhyellä aikavälillä tehdyt osauudistukset aiheuttavat kunnille ja valtionosuusjärjestelmän piirissä toimiville organisaatioille epävarmuutta ja vaikeuttavat pitkäjänteistä suunnittelutyötä. Siten valiokunta olisi pitänyt parempana vaihtoehtona toteuttaa kokonaisuudistus kerralla. Sivistysvaliokunta ehdottaa, että hallintovaliokunta edellyttää hallitukselta avoimemman ja läpinäkyvämmän valtionosuusjärjestelmän valmistelua.

Perusopetukseen, kirjastoihin, ammatilliseen peruskoulutukseen ja ammattikorkeakouluihin kohdistuvat muutokset esitetään toteutettavaksi pääosin kustannusneutraalisti valtion ja kuntien kesken. Ammatillisen opettajankoulutuksen sekä museoiden, teattereiden ja orkestereiden rahoitukseen kohdistuvat muutokset kuitenkin lisäävät valtionosuuksia ja eräiden valtionavustusten vähentäminen yksikköhintojen laskentapohjista vähentää valtionosuuksia. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kuntakohtaisten valtionosuuksien muutosta tasoitetaan vuosina 2006—2008 toisaalta tasauslisillä ja toisaalta tasausvähennyksillä.

Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena hallituksen ehdotusta siitä, että myös opetustoimessa kustannusten jaon tarkistus tehdään joka neljäs vuosi.

Kuntien yhdistymisellä on pyritty palvelujen laadun ja kustannustehokkuuden lisäämiseen. Yleensä yhdistymisellä on saatu aikaan kokonaisvoimavarojen parempaa hyötykäyttöä. Joissakin tapauksissa kuntien yhdistyminen on kuitenkin merkinnyt valtionosuuksien vähentymistä opetustoimessa, mm. vapaan sivistystyön osalta. Sivistysvaliokunta huomauttaa, että kunta- ja palvelurakenneuudistushankkeessa huomioidaan tämä seikka ja kuntien tai koulutusorganisaatioiden yhdistyessä niiden kokonaisvoimavaroja ei leikata.

Perusopetuksen rahoitus

Valiokunta pitää myönteisenä, että perusopetuksen yksikköhintojen laskentatapaa yksinkertaistetaan. Myös yksikköhinnan eri määräytymistekijöiden painoarvoa ehdotetaan muutettavaksi ja kuntien mahdollisuuksia vaikuttaa saamansa rahoituksen määrään vähennetään. Valiokunta kannattaa hallituksen esittämiä perusteita perusopetuksen oppilaskohtaisen yksikköhinnan porrastamisesta.

Valiokunta on useassa yhteydessä huolestuneena kiinnittänyt huomiota perusopetuksen yksikköhintojen jälkeenjääneisyyteen. Valiokunta pitää välttämättömänä, että perusopetuksen yksikköhintojen jälkeenjääneisyys pikaisesti korjataan.

Valiokunta pitää tarpeellisena uudistuksena sitä, että hallitus ehdottaa perusopetuksen uudeksi porrastusperusteeksi vieraskielisten oppilaiden lukumäärän huomioon ottamista. Kunnille kuitenkin aiheutuu vieraskielisistä oppilaista lisäkustannuksia muun muassa oppilaille annettavista tukitoimenpiteistä. Tavoitteena tulee olla, että määrittelyssä huomioidaan oman äidinkielen opetukseen ja suomi toisena kielenä -opetukseen osallistuvien oppilaiden määrä.

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on sekä tuettu hallituksen esityksessä ehdotettuja muutoksia että esitetty kritiikkiä muutokseen, jossa kouluverkon vaikutusta yksikköhintaan vähennettäisiin. Hallituksen esityksen mukaan kouluverkkotekijä otettaisiin huomioon vain harvimmin asuttujen kuntien ja saaristokuntien osalta, joissa koulutuksen saavutettavuuden takia joudutaan ylläpitämään laajaa kouluverkkoa pienilläkin oppilasmäärillä. Valiokunta pitää tärkeänä huolehtia siitä, etteivät kouluverkkokertoimen poistuminen ja vireillä olevan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen vaikutukset johda epätarkoituksenmukaisiin ratkaisuihin oppilaiden ja opiskelijoiden kannalta.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kouluverkkotunnuksen poistaminen valtionosuutta korottavana tekijänä voi johtaa suurempiin opetusyksiköihin. Se voi tehostaa opetusta, mutta voi myös vaikuttaa negatiivisesti oppilaiden koulunkäyntiin muun muassa koulumatkojen ja niihin käytettävien aikojen pidentymisen vuoksi. Sivistysvaliokunta huomauttaa, että vaikka laki sallii päivittäiseksi kuljetusajaksi 2,5 tuntia, ei siitä saisi tulla pääsääntö, vaan näin pitkän kuljetusajan tulisi olla poikkeus. Peruskoulun alaluokkalaisten kuljetusaikojen tulee olla mahdollisimman lyhyitä ja koulumatkojen turvallisia.

Valiokunta ehdottaa, että hallintovaliokunta edellyttää opetusministeriön seuraavan, miten nyt ehdotetut muutokset valtionosuuksiin vaikuttavat kouluverkon ja oppilaiden kuljetusaikojen kannalta.

Perusopetuslain 4 §:n mukaan kunta on velvollinen järjestämään esi- ja perusopetusta kunnan alueella esi- ja perusopetusikäisille oppilaille. Perusopetuslainsäädäntö ei sisällä rahoitukseen vaikuttavaa kotikuntakäsitettä, kuten sosiaali- ja terveystoimen lainsäädäntö, vaan perusopetuksessa ratkaiseva on lapsen asuinkunta. Kunnalla ei siten ole lakisääteistä mahdollisuutta periä kunnassa asuvien ulkokuntalaisten opetuksesta aiheutuvia kustannuksia perusopetusikäisen lapsen kotikunnalta. Sivistysvaliokunta edellyttää, että ryhdytään pikaisiin toimenpiteisiin, joiden johdosta sijoituskunta saa korvauksen esimerkiksi niin, että sijoitettujen lasten kotikunnat maksaisivat sijoitetussa kunnassa annettavan opetuksen. Ensi vaiheessa toimenpiteenä voisi olla esimerkiksi suositukset maksusitoumuksista tai vastaavista järjestelyistä. Tällä tavoin edistettäisiin sitä, että lastensuojelulliset toimenpiteet olisivat lasten edun mukaisia.

Ammatillisen koulutuksen rahoitus

Valtioneuvoston hyväksymän vuosien 2003—2008 koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelman mukaan ammatillisen koulutuksen keskeisiä kehittämistavoitteita ovat koulutuksen laadun, työelämävastaavuuden ja -vaikuttavuuden parantaminen. Ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmää kehitetään tuloksellisuuteen ja kannustavuuteen perustuvana siten, että koulutuksen tuloksellisuus otetaan huomioon käyttökustannusten rahoituksen osana. Hallituksen esityksessä ehdotetaankin, että ammatillisessa koulutuksessa tuloksellisuus otetaan käyttökustannusten laskennallisen rahoituksen porrastusperusteeksi. Tuloksellisuutta mitattaisiin työllistymisen, jatko-opintoihin siirtymisen, koulutuksen keskeyttämisen alentumisen ja opintojen suoritusajan sekä henkilöstötuloksellisuuden perusteella. Kun tulosrahoitus liitetään osaksi laskennallista rahoitusta, lisätään samalla rahoitusjärjestelmän ohjausvaikutusta ja hyvistä tuloksista palkitsemista. Valiokunta pitää esityksen tavoitteita kannatettavina. Valiokunta pitää hyvänä myös sitä, että tuloksellisuutta ei mitata vain yhden tekijän perusteella, vaan useamman tekijän muodostaman kokonaisuuden perusteella. Valiokunnan mielestä tuloksellisuuden kriteereissä tulee ottaa riittävästi huomioon järjestäjien erilaiset toimintaedellytykset. Esimerkiksi parhaat määrälliset tavoitteet saavutetaan suosittujen alojen koulutuksella, johon saadaan motivoituneet ja hyvät opiskeluvalmiudet omaavat opiskelijat. Tuloksellisuusrahoitus ei saakaan johtaa siihen, että heikommin motivoituneita opiskelijoita kouluttavien oppilaitosten toimintaedellytykset tämän johdosta heikentyvät.

Investointiavustusten siirtyminen osaksi yksikköhintoja aiheuttaa vaikeuksia myös vammaisten opetukseen erikoistuneille oppilaitoksille. Hallituksen esityksessä ehdotettu investointilisäkerroin ei ole riittävä kompensoimaan vammaisuuden perusteella rakentamiselle ja kiinteistöjen ylläpidolle koituvia lisäkustannuksia. Ehdotetut muutokset johtavat myös varsinaisen toiminnan osalta muun muassa vaikeavammaisten korotuksen ja koulunkäyntiavustajakorotuksen yksikköhintojen leikkauksiin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ammatillisten erityisoppilaitosten korotusmuutokset olisivat kaikille opiskelijoille seuraavat: peruskorotus sekä vammaisten valmentava ja kuntouttava sekä maahanmuuttajien valmistava opetus vuonna 2005 on 150 euroa ja 135 euroa vuonna 2006, vaikeasti vammaisten korotus vuonna 2005 on 120 euroa ja 115 euroa vuonna 2006 sekä koulunkäyntiavustajakorotus vuonna 2005 on 350 euroa ja 335 euroa vuonna 2006. Investointilisä vammaisten ammatilliseen opetukseen erikoistuneille oppilaitoksille laskettaisiin ammatillisen koulutuksen keskimääräisen yksikköhinnan mukaan kuitenkin vähennettynä hintaleikkurilla. Oppilaitosten edustajien mukaan paljon erityistä tukea tarvitsevien ja vammaisten henkilöiden opetuksen järjestäminen voitaisiin turvata, jos investointilisäkerroin laskettaisiin suoraan ammatillisen koulutuksen keskihinnasta ilman hintaleikkuria.

Voimassa olevan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain 33 §:n 4 momentin (1389/2001) mukaan valtionapuviranomainen voi myöntää ammatillista erityisopetusta varten toteutettavaan perustamishankkeeseen valtionosuutta enintään 70 prosenttia 32 §:ssä tarkoitetusta euromäärästä. Opetusministeriöstä saadun selvityksen mukaan tämän hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä 4 momentti on jäänyt epähuomiossa kumoamatta, vaikka sen soveltaminen ei ehdotetun ammatillisen koulutuksen perustamishankkeiden valtionosuusjärjestelmän muutoksen jälkeen enää ole mahdollista. Sivistysvaliokunta ehdottaakin, että hallintovaliokunta tekee 33 §:n 4 momentin kumoamista koskevan esityksen 4. lakiehdotuksen johtolauseessa.

Ammattikorkeakoulujen rahoitus

Ammattikorkeakouluja koskeva lainsäädäntö uudistettiin vuonna 2003. Tuolloin ammattikorkeakoulujen rahoitusjärjestelmä säilyi muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta ennallaan. Ammattikorkeakoulujen rahoitusjärjestelmä on kuitenkin ollut tarkoitus muuttaa, ja valiokunta pitääkin hyvänä, että järjestelmän muutos sisältyy tähän hallituksen esitykseen. Eduskunta on kiirehtinyt ammattikorkeakoululain rahoituksen uudistamista useassa yhteydessä (esim. SiVM 19/2002 vp).

Sivistysvaliokunta kannattaa hallituksen esittämiä muutoksia perusteisiin, joiden mukaan valtionosuus jakautuu ammattikorkeakoulujen kesken, investointien rahoitusjärjestelmään sekä ammatillisen opettajankoulutuksen rahoitukseen. Hallituksen esittämässä muodossa rahoituksen määräytymisen perusteena olisi tavoitesopimukseen perustuva koulutusaloittainen laskennallinen opiskelijamäärä sekä kahden edellisen vuoden aikana suoritettujen tutkintojen määrä. Valiokunta pitää ammattikorkeakoulujen valtionosuusperusteissa huomioon otettavaa tuloksellisuutta myönteisenä muutoksena. Tutkintojen vaikutus rahoitukseen luo paineita kehittää läpäisyastetta ja vähentää keskeyttämistä.

Uusi rahoitusmalli poistaa myös jo pitkään tiedossa olleen ongelman, mikä on aiheutunut opiskelijamäärien yllättävistä muutoksista. Muutokset saattavat olla seurausta esimerkiksi työmarkkinatilanteen muutoksista ja opiskelijoiden ennalta arvaamattomasta poissaolo-oikeuden käytöstä.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että opetusministeriö seuraa, toteutuuko läpinäkyvyyden parantaminen ja johtavatko yksikköhinnan määräytymistekijöiden muutokset koulutuksen kannalta oikeudenmukaiseen ja kestävään rahoitusperustaan.

Ammatillisen opettajankoulutuksen rahoitus tapahtuu nykyisin kokonaan valtionavustusten turvin. Hallituksen esityksen mukaan ammatillisen opettajankoulutuksen kustannukset sisällytettäisiin kustannuspohjaan ja valtioneuvoston vahvistamaan keskimääräiseen yksikköhintaan. Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä, että liikenneopettajakoulutus siirretään jatkossa valtionosuusjärjestelmään.

Sivistysvaliokunta ehdottaa, että hallintovaliokunta edellyttää hallituksen seuraavan ammattikorkeakoulujen rahoitusjärjestelmän muutosten vaikutuksia.

Yleiset kirjastot

Kirjastojen yksikköhintojen laskentatapaan ehdotetaan muutoksia, jotka eivät kuitenkaan muuta kirjastojen valtionosuusrahoituksen kokonaismäärää. Kirjastopalvelujen saatavuuden kannalta valiokunta pitää myönteisenä sitä, että yksikköhintaa voidaan porrastaa valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädettävällä tavalla harvaan asutuissa kunnissa ja saaristokunnissa. Myönteistä on myös se, että sellaisen kunnan yksikköhintaa korotetaan, jonka kirjasto on määrätty hoitamaan yleisten kirjastojen keskuskirjaston tai maakuntakirjaston tehtäviä.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kirjastojen perustamishankkeiden määrärahat ovat riittämättömät.

Teattereiden, museoiden ja orkestereiden rahoitus

Sivistysvaliokunta on muun muassa kuluvan vuoden valtion talousarvioehdotuksesta valtiovarainvaliokunnalle antamassaan lausunnossa (SiVL 9/2004 vp) pitänyt välttämättömänä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain muuttamista pikaisesti niin, että myös teattereiden yksikköhintoja tarkistetaan vuosittain kustannustason ja valtion toimenpiteistä johtuvien muutosten mukaisesti.

Valiokunta pitää myönteisenä ehdotettuja muutoksia. Teattereiden alun perin toivoma järjestelmä on vuosien mittaan muodostunut teattereiden talouden kehityksen kannalta vaikeaksi. Indeksitarkistusten liittäminen myös teattereiden valtionosuuksiin parantaa tilannetta huomattavasti. Muutokset parantavat niin suurten laitosteattereiden kuin lain piirissä toimivien ryhmien ja pienteattereiden toimintaedellytyksiä.

Hallituksen esitys parantaa taide- ja kulttuurilaitosten toimintaedellytyksiä. Suomessa on koko valtakunnan kattava taide- ja kulttuurilaitosten verkosto. Siihen kuuluu 57 teatteria, 26 orkesteria ja 136 museota. Tavoitteena on turvata kaikille asuinpaikasta ja varallisuudesta riippumatta mahdollisuus nauttia laadukkaista taide- ja kulttuuripalveluista. Ehdotetut muutokset turvaavat osaltaan laadukkaiden kulttuuripalveluiden saatavuuden eri puolilla maata. Muutos korjaa teattereiden, orkestereiden ja museoiden valtionosuuden perustana olevan yksikköhinnan vastaamaan todellisia kustannuksia ja tuo lakiin myös neljän vuoden väliajoin tapahtuvan yksikköhinnan tarkistamisen. Yksikköhintojen jälkeenjääneisyys, joka vaihtelee orkestereiden noin 30 prosentista museoiden noin 42 prosenttiin, on vaikeuttanut taide- ja kulttuurilaitosten toiminnan pitkäjänteistä suunnittelua ja kehittämistä.

Teattereiden erilaisten olosuhteiden huomioonottaminen ja toiminnan kehittäminen korottamalla teatteri- ja orkesterilain 6 a §:n perusteella myönnettävää harkinnanvaraista määrärahaa ja laajentamalla sen käyttötarkoitusta koskemaan kehittämistoimintaa ovat myös kannatettavia muutoksia. Valiokunta kiinnittää huomiota kuitenkin siihen, että kehittämiseen osoitetun määrärahan on osaltaan tarkoitus kannustaa sekä lain piirissä että sen ulkopuolella olevia teattereita kehittämään myös yhteistyömuotoja. Lisäksi määrärahan tulisi kannustaa teattereita uusimaan toimintatapojaan ja näin lisäämään toimintansa tehokkuutta ja mahdollisuuksiaan tuottaa myös uudenlaisia produktioita.

Sivistysvaliokunta on myös ensi vuoden talousarviosta antamassaan lausunnossa todennut muun muassa, että kuluvana vuonna asukaskohtainen yksikköhinta kulttuuritoimintaan on 4,20 euroa. Talousarvioehdotuksessa vuodelle 2006 yksikköhintaa ehdotetaan pudotettavaksi 3,50 euroon asukasta kohti. Kuntien yleisen kulttuuritoimen valtionosuus kaiken kaikkiaan ei ole määrällisesti koko valtionosuusrahoituksesta suuri, vaan kunnilla itsellään on merkittävä rahoitusosuus. Valiokunta pitää kuitenkin valitettavana, että samalla kun kulttuurin ja taiteen merkitystä yhteiskuntakehityksessä edistetään muun muassa valtioneuvoston taide- ja taiteilijapoliittisen periaatepäätöksen ja sen pohjana olevan TAO-ohjelman avulla, ensi vuoden talousarviossa annetaan kunnille väärän suuntainen signaali. Ehdotetun määrärahan leikkaus merkitsee tuen vähenemistä ennen kaikkea kuntalaisten ruohonjuuritason kulttuuritoiminnasta. Varsinkin pienille kunnille yleiseen kulttuuritoimintaan myönnetty asukaslukupohjainen valtionosuus on ollut tärkeää. Sivistysvaliokunta on ehdottanut valtiovarainvaliokunnalle, että se harkitsee asukaskohtaisen valtionosuuden korottamista nykyiseen eli 4,20 euroon asukasta kohti.

Ammatillisen koulutuksen ja ammattikorkeakoulujen investointien rahoitusjärjestelmä

Valiokunta pitää siirtymistä ammatillisen koulutuksen, vapaan sivistystyön ja kirjastojen osalta perustamishankejärjestelmästä investointilisään sinänsä perusteltuna. Siirtymävaiheessa muutos aiheuttaa hankalan tilanteen kuitenkin niille oppilaitoksille, joiden hankkeet on jo ehditty hyväksyä rahoitussuunnitelmaan suunnitelmakaudelle 2005—2008. Sivistysvaliokunta on valtionvarainvaliokunnalle antamassaan lausunnossa vuoden 2006 talousarvioehdotuksesta (SiVL 9/2005 vp) käsitellyt siirtymävaiheen ongelmia.

Investointien tukemista koskevat lainsäädäntömuutokset vaikuttavat negatiivisesti eräiden oppilaitosmuotojen rakennushankkeiden toteuttamiseen. Perustamishankkeiden valtionosuuksia ei vuonna 2006 enää myönnettäisi ammatillisen koulutuksen ja ammattikorkeakoulujen hankkeisiin eikä valtionavustuksia ammatillisen aikuiskoulutuksen hankkeisiin. Vuoden 2006 alusta ei siten myönnettäisi valtionosuuksia tai -avustuksia edes sellaisille perustamishankkeille, jotka ovat jo vahvistetussa perustamishankkeiden rahoitussuunnitelmassa. Opetusministeriö on peruuttanut hankkeiden erillisrahoituksen ja ilmoittanut toimijoille rahoituksen siirtymisestä yksikköhintoihin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan muutostilanteen rakennushankkeita on tarkoitus avustaa harkinnanvaraisilla avustuksilla. Valiokunta pitää välttämättömänä, että yksikköhinnan harkinnanvaraista korotusta käytetään myös perustamishankkeiden rahoitussuunnitelmaan sisältyvien hankkeiden osalta niissä tapauksissa, kun hankkeen toteuttaminen tulisi koulutuksen järjestäjälle muuten taloudellisesti vaikeaksi. Sen vuoksi sivistysvaliokunta on ehdottanut valtiovarainvaliokunnalle, että se lisää oppilaitosten harkinnanvaraisia investointiavustuksia niin, että hyväksyttyyn rahoitussuunnitelmaan sisältyvät hankkeet voidaan toteuttaa suunnitelman mukaisesti. Sivistysvaliokunta katsoo, että valtionosuusjärjestelmässä perustamishankerahoitusta vuosina 2005—2008 saavien investointilisä voitaisiin vastaavasti leikata näiltä vuosilta yksikköhinnasta.

Nykyisin opetusministeriö voi vahvistaa ammatillisen koulutuksen ja ammattikorkeakoulujen osalta vuosivuokran valtionosuuden laskentaperusteeksi, jos koulutusta järjestetään merkittävässä määrin vuokratiloissa. Muutoksen yhteydessä on tarkoitus luopua myös tästä erikseen valtionosuusperusteissa huomioon otettavasta erästä. Valiokunta pitää välttämättömänä, että muutoksen eräille koulutuksen järjestäjille aiheuttamaa valtionosuuden menetystä kompensoidaan tarvittaessa yksikköhintaan tehtävällä riittävällä harkinnanvaraisella korotuksella.

Edellä olevan perusteella sivistysvaliokunta ehdottaa, että pääasiassa vuokratiloissa toimiville koulutuksen järjestäjille kompensoidaan valtionosuusmuutoksista aiheutuvia menetyksiä siten, että oppilaitokset eivät joudu kohtuuttomiin vaikeuksiin.