Yleistä

Kotoutumista edistäviä palveluita järjestetään esityksen mukaan osana maakunnan järjestämisvastuulla olevia kasvupalveluita ja sosiaali- ja terveyspalveluita, kunnallisia peruspalveluita ja kansallista koulutusjärjestelmää sekä muina kotoutumista edistävinä palveluina. Kunta säilyy jatkossakin keskeisenä kotouttamisen toimijana. Kunta vastaa sen maahanmuuttaja-asukkaiden kotoutumista edistävien palveluiden suunnittelusta, kehittämisestä ja järjestämisestä kuntatasolla. 

Sivistysvaliokunta korostaa maakunnan laajaa palvelujen yhteensovittamisvelvoitetta ja sen omavalvontaohjelman merkitystä palvelujen tuottamisen, saatavuuden ja laadun sekä asiakkaiden yhdenvertaisuuden varmistajana. Järjestöjen, elinkeinoelämän ja muun kansalaisyhteiskunnan rooli kotoutumisen edistämisessä on merkittävä, ja hallituksen esityksen voidaan tulkita tavoittelevan kotouttamisen kumppanuuksien lisäämistä ja vahvistamista. Uudistus tuo mukanaan selkeän tarpeen nostaa kaikilla organisaatiotasoilla ao. virkamiesten ja toimijoiden osaamista kotoutumisen edistämisestä ja siihen liittyvistä ohjaus-, toimeenpano- ja informointivelvoitteista. Tämä osaamistason nostotarve koskee myös laissa tarkoitettuja yksityisiä palvelujentuottajia. 

Sivistysvaliokunta pitää oikeana sitä, että hallituksen esityksessä nähdään kotoutumisen edistäminen laaja-alaisena toimintana, ja että keskeiset ministeriöt määrittelevät kukin omaa hallinnonalaansa varten kotouttamisen kehittämisen tavoitteet ja toimenpiteet osana hallinnonalansa toiminnan ja talouden suunnittelua. Palveluiden kehittäminen integroituu näin keskeiseksi osaksi kunkin hallinnonalan toiminnan ja talouden suunnittelua. Opetus- ja kulttuuriministeriö vastaa maahanmuuttajien perusopetuksesta, ammatillisesta koulutuksesta, korkeakoulutuksesta ja vapaasta sivistystyöstä. Ministeriö huolehtii maahanmuuttajien kulttuurin tukemisesta ja kulttuuripalvelujen saavutettavuudesta myös maahanmuuttajien näkökulmasta, maahanmuuttajia koskevista liikunta-asioista sekä maahanmuuttajanuoria koskevasta nuorisotyöstä.  

Sivistysvaliokunta painottaa maahanmuuton merkitystä maamme väestön ikääntymisen ja syntyvyyden vähentymisen vuoksi tarvittavan työvoimareservin saamiseksi ja talouden kasvun ja toimivuuden takaamiseksi. On siis tarpeen panostaa Suomessa asuvien maahanmuuttajien, kuten tutkinto-opiskelijoiden ja muista syistä maahan muuttaneiden, osaamisen nykyistä parempaan hyödyntämiseen työmarkkinoilla, taloudellisen toimeliaisuuden kasvussa, kansainvälistymisessä ja innovaatiotoiminnassa. Suomen tai ruotsin kielen taito on tässä ensiarvoisen tärkeää. Nykyään Suomessa asuvien ulkomaan kansalaisten työttömyysaste on 27 % (v. 2015). Tutkimusten mukaan joka viides korkea-asteen suorittanut ulkomaalaistaustainen työllinen toimii työntekijäammatissa, kun suomalaistaustaisilla vastaava osuus on alle 5 %. Suomessa asuvat kansainväliset osaajat ovatkin vielä pitkälti hyödyntämätön resurssi innovaatioiden ja kasvun vauhdittamisessa.  

Sivistysvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena osana laajempaa maakunta- ym. uudistusta. Uudistus olisi kuitenkin antanut mahdollisuuden pohtia syvällisemmin esimerkiksi kotoutumisen onnistumisen kannalta keskeisen kotoutumiskoulutuksen uudistamista. Esitys ei merkittävästi muuta voimassa olevassa laissa määriteltyä kotoutumiskoulutusta tai sen järjestämistapaa. Tältä kannalta katsottuna esitys näyttäytyy enemmän teknisluonteisena toimijakentässä toteutettavana muutoksena. 

Sivistysvaliokunta esittää seuraavassa eräitä asiantuntijakuulemisessa esiin tulleita tärkeitä havaintoja ja kehittämistarpeita. 

Kotoutumissuunnitelma

Lakiehdotuksen 11 §:n mukaan maakunta laatii alkukartoituksen työttömälle oleskeluluvan saaneelle maahanmuuttajalle ja kansainvälistä suojelua saaneelle henkilölle ja hänen perheenjäsenelleen, joka on julkisista rekrytointipalveluista ja osaamisen kehittämispalveluista annetun lain mukaisesti käynnistänyt työnhaun. Kunta osallistuu maakunnan pyynnöstä alkukartoituksen laatimiseen. Perustellusta syystä kunta voi laatia alkukartoituksen myös itsenäisesti. Maakunta tai kunta voi laatia alkukartoituksen myös muulle kuin työnhakijaksi ilmoittautuneelle maahanmuuttajalle, jos tämän arvioidaan sitä tarvitsevan. 

Alkukartoitukseen perustuen laaditaan kotoutumissuunnitelma (12 §), joka on yksilöllinen suunnitelma niistä palveluista, joiden tarkoituksena on tukea maahanmuuttajan mahdollisuuksia työllistyä, opiskella ja saada riittävä suomen tai ruotsin kielen taito sekä muita yhdenvertaista yhteiskunnallista osallisuutta, hyvinvointia, terveyttä ja tasa-arvoa tukevia tietoja ja taitoja. 

Maakunta tai kunta voi laatia kotoutumissuunnitelman myös muulle laissa tarkoitetulle maahanmuuttajalle, jos kotoutumissuunnitelmalla voidaan edistää maahanmuuttajan pääsyä kotoutumista edistäviin palveluihin tai työelämään (13 §). 

Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että muut maahanmuuttajat (työssä käyvät, opiskelijat, kotivanhemmat, yrittäjät) jäävät helposti ilman kotoutumissuunnitelmaa ja oman tiedon- ja palveluhankintaosaamisen varaan, jos eivät osaa oma-aloitteisesti pyytää alkukartoitusta. 

Sivistysvaliokunta korostaa kaikkien hallituksen esityksessä tarkoitettujen maahanmuuttajien oikeutta riittäviin kotoutumistoimiin. Hallituksen esityksessä korostuu työn hakeminen, mutta työllistymisen ja siihen liittyvän koulutuksen lisäksi lakiehdotuksen 7 §:ssä mainitaan tavoitteina myös yhteiskunnallinen osallisuus, hyvinvointi, terveys, yhdenvertaisuus ja tasa-arvo. Näiden tavoitteiden saavuttaminen laajasti maahanmuuttajien parissa vaatii sivistysvaliokunnan arvion mukaan alkukartoituksen ja sen perusteella laadittavan kotoutumissuunnitelman teon ja sujuvan koulutukseen pääsyn ulottamista selkeästi kaikkiin sitä tarvitseviin maahanmuuttajiin. Sivistysvaliokunta pitää välttämättömänä, että jatkossa tunnustetaan esityksessä tarkoitettujen maahanmuuttajien subjektiivinen oikeus riittävään kotoutumiskoulutukseen, erityisesti kielikoulutukseen. Käytännön kielitaito on todellisen kotoutumisen ja osallisuuden keskeinen edellytys. 

Kotivanhempien kotoutumisen edistämisellä, erityisesti parantamalla kielen osaamista ja yhteiskunnan tuntemusta, voidaan tukea myös lasten hyvinvointia ja koulumenestystä ja siten kasvun aikaista yhteiskunnallisuutta, osallisuutta ja yhteenkuuluvuuden tunnetta. Sivistysvaliokunta pitää esimerkiksi vapaan sivistystyön maahanmuuttajakoulutusta erittäin tärkeänä vaihtoehtona kotivanhemmille ja korostaa myös koulutukseen pääsyn käytännön mahdollistamista esimerkiksi järjestämällä koulutuksen aikainen lastenhoito. Tämä on myös merkityksellistä tasa-arvon toteutumisen kannalta.  

Maahanmuuttajalle ei ole vuodesta 2015 alkaen maksettu erityistä kotoutumistukea. Etuuksien saamisen edellytykset ratkaistaan kunkin henkilön osalta työttömyysturvalain ja toimeentulotuesta annetun lain perusteella. Tuen saamisen perusteista on lakiehdotuksen 6 §:ssä informatiivinen säännös. Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä, että kotoutumissuunnitelman mukaiseen koulutukseen osallistumisen aikana maahanmuuttajan toimeentulo taataan tarvittaessa tasavertaisin ja riittävin toimeentulon tuin ja etuuksin. 

Alaikäinen maahanmuuttaja

Lakiehdotuksen 15 §:n mukaan maakunta laatii yhteistyössä kunnan kanssa alkukartoituksen ja kotoutumissuunnitelman alaikäisenä ilman huoltajaa saapuneelle ja oleskeluluvan saaneelle maahanmuuttajalle. Muulle alaikäiselle ne laaditaan, jos siihen on alaikäisen yksilöllisistä olosuhteista johtuva tarve.  

Lapsen tai nuoren kotoutumistuen tarve käy useimmiten ilmi koulussa tai varhaiskasvatuksessa sekä sosiaalitoimen tai terveydenhuollon palveluja käytettäessä. Kotoutumissuunnitelman tarvetta arvioitaessa tulee kiinnittää laajasti huomiota lapsen ja nuoren mahdollisuuksiin terveyttä ja kehitystä tukevaan elämään, mahdollisuuksiin suoriutua ikätasonsa mukaisessa koulutuksessa sekä vanhempien valmiuksiin tukea lapsen ja nuoren kehitystä ja koulunkäyntiä. Sivistysvaliokunta pitää välttämättömänä, että maahanmuuttajalasten osallistumista varhaiskasvatukseen kannustetaan ja lisätään ja että huolehditaan erityisesti näiden lasten äitien kielikoulutuksen vahvistamisesta. 

Yksilöllinen alaikäisen kotoutumissuunnitelma voi sisältää paitsi perusopetusta ja ammatillisia opintoja myös tärkeää oman äidinkielen opetusta, lukio-opintoja, korkeakoulututkintoon johtavaa koulutusta sekä täydennyskoulutusta ja jatkokoulutusta. Keskeisiä toimijoita lasten ja nuorten kotoutumisen kannalta ovat maakunnan ja sosiaali- ja terveyshuollon edustajat ja kunnan opetus-, nuoriso-, liikunta- ja kulttuuritoimen edustajat. 

Sivistysvaliokunta kiinnittää huomiota maahanmuuttajalapsen ja hänen perheensä kokonaistilanteen arviointiin. Esimerkiksi perusopetuksen valmistava opetus on maahanmuuttajataustaiselle lapselle ja nuorelle useimmiten erittäin hyödyllistä ja tärkeää. Valiokunta pitää tärkeänä, että jatkossa kunta tosiasiassa järjestää kunnassa asuville maahanmuuttajalapsille perusopetuslain mukaista valmistavaa opetusta ja että valtionosuuteen oikeuttavaa valmistavan opetuksen järjestämisaikaa pidennetään nykyisestä. Oleskelulupaa ja rekisteröintiä odottavilla alle kouluikäisillä lapsilla pitää olla oikeus päästä pedagogiseen varhaiskasvatukseen samalla tavalla kuin koulu-ikäiset pääsevät perusopetukseen. 

Aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutus

Kotoutumiskoulutus järjestetään lakiehdotuksen 19 §:n mukaan pääsääntöisesti kasvupalvelukoulutuksena siten kuin julkisista rekrytointipalveluista ja osaamisen kehittämispalveluista annetun lain 19 §:ssä säädetään. Maakunta voi tehdä palvelujen tuottamisesta hankintasopimuksen kilpailuttamalla palveluntuottajia taikka tekemällä päätöksen palvelun tuottamista koskevista yleisistä edellytyksistä ja hyväksymällä edellytykset täyttävät toimijat palveluntuottajiksi. Palveluntuottaja voi olla yhteisö, säätiö tai yksityinen elinkeinonharjoittaja. Palveluntuottaja voi olla myös koulutuksen järjestäjä tai oppilaitos (3 §).  

Maakunta voi järjestää oppivelvollisuusiän ylittäneiden maahanmuuttajien kotoutumiskoulutusta myös muuten kuin kasvupalveluna. Kotoutumiskoulutusta voidaan toteuttaa myös omaehtoisena opiskeluna. Kunta voi sekä järjestää kotoutumiskoulutusta että ohjata maahanmuuttajan hakeutumaan omaehtoiseen opiskeluun, jota kunta itse tai muu toimija toteuttaa. 

Sivistysvaliokunta arvioi, että aikaavievä kilpailutukseen perustuva koulutuksen hankintaprosessi ja vahvasti koulutuspalvelujen taloudellisiin seikkoihin perustuva hankintapäätöksen teko voivat johtaa siihen, että hankitut koulutuspalvelut eivät laadullisesti, saatavuudeltaan, opettajien pätevyyden osalta tai koulutuspalvelujen jatkuvuuden osalta vastaa riittävällä tavalla koulutukseen tulevien tarpeita. Sivistysvaliokunta korostaa kokonaistaloudellisuuden arviointia, jossa laadun arvioinnilla tulee olla merkittävä osa. 

Kun kotoutumiskoulutus Suomessa aloitettiin vuosikymmeniä sitten, oli tarkoituksenmukaista, että tarvetta vastaava koulutus hankittiin markkinoilta. Tällä hetkellä aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen tarve on jatkuvaa ja aikaisempaa laajempaa, joten hankintakoulutus ei ole enää toimintatapana perusteltu. Sivistysvaliokunta pitää parempana, että kotoutumiskoulutus on jatkossa osa koulutusjärjestelmää, jolloin koulutuksen rahoitus voidaan hoitaa valtionosuutena ja opiskelijat voidaan ottaa koulutukseen ilman odotusaikoja. 

Sivistysvaliokunta viittaa myös opetus- ja kulttuuriministeriön raporttiin Maahanmuuttajien koulutuspolut ja integrointi; kipupisteet ja toimenpide-ehdotukset (OKM julkaisu 2017:5), jossa todetaan, että valtaosa Suomeen tulevista maahanmuuttajista tarvitsee ja tulisi ohjata koululaitoksemme järjestämään koulutukseen. Työryhmän esitysten mukaisesti on jo uudistettu esimerkiksi aikuisten perusopetusta koskeva lainsäädäntö ja sen opetussuunnitelmaperusteet sekä muutettu vapaan sivistystyön lainsäädäntöä siten, että siinä nyt on oma järjestämis- ja rahoitusmalli maahanmuuttajien kotoutumiskoulutukseen. Ammattikoulutuksen ja lukion uudistuksissa on myös otettu huomioon maahanmuuttajien erityiset tuen ja koulutuksen tarpeet. Vapaan sivistystyön koulutuksena järjestetään vuoden 2018 alusta lähtien aikuisten maahanmuuttajien luku- ja kirjoitustaidon koulutusta sekä koulutusta henkilöille, jotka tarvitsevat joustavia opiskelumahdollisuuksia. Lukutaitokoulutus (UMAKO) on saadun lausunnon mukaan käynnistynyt hyvin, mutta koulutuksen yhteys kotoutumissuunnitelmaan ja koulutuksen järjestämiseen liittyvä viranomaisyhteistyö kaipaavat vielä kehittämistä. 

Valiokunta pitää erittäin perusteltuna, että näitä jo tehtyjä lainsäädännön muutoksia hyödynnetään ja koulutustehtävän siirtoja jatketaan siten, että kotoutumiskoulutus ja sitä määrittävä lainsäädäntö siirretään tulevaisuudessa joko kokonaisuudessaan tai ainakin nykyistä laajemmin opetus- ja kulttuuriministeriön vastuulle. Sivistysvaliokunta esittää hallintovaliokunnalle, että se mietinnössään ehdottaisi eduskunnalle hyväksyttäväksi lausuman. (Valiokunnan lausumaesitys) 

Sivistysvaliokunta korostaa, että kotoutumiskoulutuksen tulee olla joustava, kotoutumisprosessin vaiheet huomioon ottava kokonaisuus, jonka pohjalle on mahdollista rakentaa jatko-opintoja jatkuvan oppimisen periaatteen mukaisesti. Maahanmuuttajien osaaminen tulee tunnistaa ja tunnustaa ja sen perusteella suunnitella kotoutumispolut joustavasti yhteistyössä koulutuspalveluja tarjoavien tahojen ja oppilaitosten kanssa. Saadun lausunnon mukaan tällä hetkellä ei riittävän hyvin tunneta maassa olevien maahanmuuttajien työelämän kannalta merkittävää osaamista, mikä osaltaan hidastaa kotoutumista ja työllistymistä tai siirtymistä yrittäjäksi. 

Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä vahvistaa maahanmuuttajien yrittäjyyttä ja muuta taloudellista toimeliaisuutta. Yrittäjyyttä edistämällä voidaan tukea maahanmuuttajien pääsyä työmarkkinoille ja hyödyntää heidän osaamistaan uusien työpaikkojen luomisessa. Kotoutumiskoulutuksen yhteydessä annettava yrittäjyyskoulutus on nähtävä laajana kokonaisuutena, jossa tavoitteena on perinteisen pienen palveluyrityksen perustamisen lisäksi myös korkeaan osaamiseen perustuvat aloittavat kasvuyritykset. Yrittäjyyskoulutukseen tulee osana sisällyttää myös yrittäjyysriskiä koskeva riittävä koulutus. 

Sivistysvaliokunta kiinnittää huomiota kotoutumiskoulutuksen jälkeiseen nivelvaiheeseen sekä viranomaisten ja muiden toimijoiden väliseen yhteistyöhön. Kotoutumiskoulutuksen jälkeinen nivelvaihe on osoittautunut kriittiseksi pisteeksi mm. yhteiskunnallisen osallisuuden ja syrjäytymisen ehkäisyn näkökulmasta. 

Esityksen mukaan kotoutumissuunnitelmaan oikeuttavaa enimmäisaikaa (3 vuotta) voi pidentää, jos kotoutumissuunnitelmaa ei ole tilapäisesti voitu toteuttaa (16 §). Vastaavien nykyisin voimassa olevien säännösten soveltamisessa on valiokunnan saaman asiantuntijalausunnon mukaan tapahtunut selkeitä oikeuden menetyksiä, kun esimerkiksi lapsia kotiin hoitamaan jäänyt henkilö ei ole tullut tietoiseksi edellä tarkoitetun tilapäisen esteen ilmoittamisvelvollisuudesta ajoissa ennen vapaan alkamista. Sivistysvaliokunta pitää välttämättömänä, että kotouttamissuunnitelman toteuttamisessa ja sitä koskevassa ohjeistuksessa otetaan riittävästi huomioon maahanmuuttajan usein puutteellisesta kielitaidosta johtuva erityinen informaation tarve. Menettelylliset vaatimukset eivät saa johtaa kotoutumiskoulutusta koskevien oikeuksien menetykseen. Nämä oikeuden menetykset koskevat valiokunnan arvion mukaan usein niitä maahanmuuttajia, joiden kotoutuminen muutoinkin voi olla erityisen hankalaa. 

Kotoutumisen edistämisen rahoitus

Hallituksen esityksen tehokas toimeenpano edellyttää riittäviä voimavaroja kotouttamiseen sekä maakunnissa että kunnissa. Maakuntien rahoituslaiksi annetun hallituksen esityksen lähtökohtana on kattava valtion rahoitus kaikkien maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvien tehtävien hoitamiseen. Yleiskatteellinen valtion rahoitus vastaa sosiaali- ja terveydenhuollon sekä maakunnan muiden lakisääteisten tehtävien laskennallisia kustannuksia. 

Yleiskatteellisen rahoituksen varassa olevien palvelujen saatavuus tulee mitä ilmeisimmin vaihtelemaan suurestikin eri maakunnissa. Tämä voi käytännössä murentaa henkilöiden tasa-arvoista kohtelua muun muassa kotoutumista edistävien palvelujen saamisessa. Sivistysvaliokunta kiinnittää vakavaa huomiota maahanmuuttajien välttämättömien palvelujen riittävään rahoitukseen uudistuksen toteuduttua. 

Asiantuntijakuulemisessa hallituksen taloudellisten vaikutusten kuvausta on pidetty puutteellisena. Kuluja on haastavaa arvioida nykyjärjestelmässä, kun uudistuksella on vaikutuksia monelle eri hallinnonalalle. Tämän vuoksi Opetushallitus on esittänyt, että maahanmuuttoa ja maahanmuuttajien kotoutumista koskevaan budjetointiin voisi olla tarkoituksenmukaista soveltaa ns. ilmiöpohjaisen budjetoinnin mallia.