Perustelut

Yleistä.

Valtionosuusuudistuksen tavoitteena on nykyistä yksinkertaisempi ja läpinäkyvämpi järjestelmä. Nyt esitetyssä mallissa yksinkertaistaminen näkyy kunnan kannalta valtionosuusprosentin yhtenäistämisenä ja ennen kolmen eri hallinnonalan valtionosuuksien maksatuksen yhdistämisenä yhdeksi maksatukseksi. Valtionhallinnon kannalta yksinkertaistaminen liittyy maksatuksen keskittämiseen niiden valtionosuuksien osalta, joissa ei tapahdu määräytymisperusteiden muutosta. Muilta osin muutos ei varsinaisesti uudista rahoitusjärjestelmää, koska sekä kuntien että valtion välinen kustannusten kokonaisjako ei muutu.

Sivistysvaliokunta toteaa, että valtionosuusjärjestelmän yksinkertaistaminen ja selkeyttäminen on sinänsä kannatettava tavoite. Uudistuksen vaikutus opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuusjärjestelmään jää kuitenkin osin puolitiehen ja osin vaikutuksiltaan epäselväksi. Valtionosuuden laskentajärjestelmän tulosten tulisi vastata aiempaa paremmin kuntien todellisia kustannuksia. Uudistus ei edistä tämän tavoitteen saavuttamista.

Vaikka kunnan kokonaisuudessaan saaman valtionosuuden ei uudistuksen vuoksi pitäisi muuttua siirtymävaiheessa, tilanne muuttuu kunnan väestön ikärakenteen mukaisesti. Kunnassa, jossa esimerkiksi peruskouluikäisten määrä kasvaa, perusopetuksen järjestämiseen tarkoitettu valtionosuus tulee alhaisemmalla valtionosuusprosentilla nykytilanteeseen verrattuna. Järjestelmä ei ota huomioon kuntien erilaisuutta. Esimerkiksi maahanmuuttajien tarvitseman lisäopetuksen rahoituskerroin ei valiokunnan arvion mukaan vastaa todellisia kustannuksia. Uudistus ei huomioi myöskään syrjäseutujen kalliita koulukuljetuskustannuksia, joiden määrä kasvaa pienten koulujen lakkauttamisen vuoksi. Valtionosuusprosentin yhtenäistäminen ei ota huomioon myöskään sitä, että opetus- ja kulttuuritoimessa ei ole maksutuloja kuten sosiaali- ja terveystoimessa.

Saadun selvityksen mukaan hallituksen esityksen maininta kuntatasolla euromääräisesti neutraalista muutoksesta perustuu eräisiin laskentaoletuksiin, sillä nykyisen ylläpitäjätasoisen tiedon siirtäminen aukottomasti kotikuntatasolle ei ole ollut mahdollista. Kuntakohtaiset muutokset ovat siten tämänkin vuoksi mahdollisia. Valiokunnan näkemyksen mukaan nyt esitetty uudistus muodostaa välivaiheen, jonka jälkeen uudistustyön tulee jatkua. VATT:ssa tehty valtionosuusuudistusta koskenut perusselvitys antaa pohjaa jatkotyölle.

Koska muutoksen ei ole tarkoitus aiheuttaa rahoituksen tason muutosta kunnille, merkitsee se yksinkertaistettuna saman rahoituksen jakamista hallinnollisesti uudella tavalla. Sivistysvaliokunta toteaa, että uudistus entisestäänkin vähentää valtionosuuden psykologista korvamerkintää kuntien opetustoimelle. Uudistuksen jälkeen tulee kunnissa kuitenkin ohjata opetukseen ja koulutukseen siihen tarkoitetut valtionosuudet. Valiokunta kiinnittää vakavaa huomiota valtion reaalisiin mahdollisuuksiin kokonaisvaltaisesti ohjata perusopetuksen järjestämistä kunnissa. Kun rahoitusjärjestelmää yksinkertaistetaan ja yhä selvemmin irrotetaan substanssiohjauksesta ja samalla valtion rahoitusosuus pienenee, se merkitsee valtion ohjausotteen perustavanlaatuista heikkenemistä. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että opetusministeriön hallinnonalalle jää riittävästi ohjauksen ja seurannan välineitä koulutuspolitiikan toteuttamiseksi.

Vuoden 2010 talousarvioesityksessä ohjaavuutta pyritään lisäämään valtionavustusten määrää nostamalla. Valiokunta toteaa, että valtionavustuksiin kuitenkin liittyy paljon hallinnollista työtä sekä valtionhallinnossa että paikallisella tasolla opetuksen järjestäjille, mitä ei voida pitää tarkoituksenmukaisena. Valtionavustuksia ei myöskään ole tarkoitettu pysyvän toiminnan rahoittamiseen.

Valiokunta korostaa, että peruspalveluohjelmassa ja -budjetoinnissa tulisi ottaa huomioon koulutuspoliittisia tavoitteita selvemmin kuin tähän asti. Muutoin koulutuksen tasa-arvo voi valiokunnan arvion mukaan vaarantua. Nyt on jo nähtävissä kuntien välistä eriytymistä opetus- ja koulutuspalveluiden laadullisessa ja määrällisessä tuottamisessa. Paine ennen kaikkea lainsäädännön ja muun normiohjauksen lisäämiseen kasvaa, jotta sisällöllisesti ja laadullisesti riittävän yhdenvertaiset palvelut voidaan turvata eri osissa Suomea. Tietoperusteista toiminnan ohjausta tulisi vahvistaa tukemaan yhdenvertaisten perusopetuspalveluiden ja hyvien oppimistulosten takaamista myös jatkossa. Sivistysvaliokunta esittää, että hallintovaliokunta ehdottaa eduskunnalle asiasta lausuman (Valiokunnan lausumaesitys 1).

Kotikuntakorvaukset peritään ja maksetaan Valtiokonttorin toimesta hallinnollisena palveluna, mikä säästää hallinnollista työtä opetuksen järjestäjätasolla. Sivistysvaliokunta pitää hyvänä hallituksen esitykseen sisältyvää periaatetta, että kotikuntakorvaukset maksetaan keskitetysti Valtiokonttorista suoraan kunnille ja muille opetuksen järjestäjille ilman, että muut kunnat tai esimerkiksi yksityiset koulutuksen järjestäjät laskuttaisivat kotikuntia. Suora laskutus lisäisi hallinnollista byrokratiaa ja työtä kunnille ja koulutuksen järjestäjille. Ääritapauksessa laskuttaisi eräs yksityinen koulu jopa noin 80:tä eri kuntaa.

Erilliset rahoitusmuodot.

Uudistuksen ulkopuolelle on esityksessä jätetty niiden toimintojen rahoitus esi- ja perusopetuksessa, jotka eivät sovellu asukaspohjaisesti määräytyviksi. Ne liittyvät maahanmuuttajien valmistavaan opetukseen, perusopetuksen aineopintoihin ja joustavaan perusopetukseen.

Maahanmuuttajien valmistavan opetuksen rahoituksen kannalta hallituksen esitys edelleen parantaa nykyistä tilannetta. Esitetyssä mallissa valmistavan opetuksen rahoitus määräytyisi valmistavassa opetuksessa olevien oppilaiden määrän perusteella eikä jälkikäteen kuten nykyisin. Joustavaa perusopetusta, jolla pyritään ennaltaehkäisemään koulumotivaation heikkenemistä ja edistämään nuorten siirtymistä jatkokoulutukseen peruskoulun jälkeen, esitetään rahoitettavaksi valtionosuudella aiemman hankerahoituksen sijasta. Perusopetuksen aineopintojen rahoitus koskettaa erityisesti niitä opetuksen järjestäjiä, joilla on paljon maahanmuuttajia opiskelijoina suorittamassa yksittäisiä perusopetuksen aineita, esimerkiksi aikuislukioissa.

Valiokunta pitää hyvänä sitä, että osaan esi- ja perusopetuksen toiminnoista myönnetään muusta valtionosuudesta erillinen rahoitus opetusministeriöstä. Malli korostaa näiden toimintojen erityistä merkitystä ja kannustaa kuntia näiden toimintojen ja palvelujen järjestämiseen. Jatkossa on syytä kattavasti seurata tämän rahoituksen kohdentumista, käyttöä ja riittävyyttä sekä rahoitusmallin mahdollisia vaikutuksia toiminnan sisältöön. Uudistus saattaa pitkällä tähtäimellä johtaa myös näihin toimintoihin osallistuvien oppilaiden määrien kasvuun tavalla, jota ei voi perustella koulutuspoliittisesti.

Erityisopetus.

Sivistysvaliokunta korostaa, että myös erityisopetuksen ja tukiopetuksen järjestämisessä oppilaan tarpeet ovat ensisijaisia. Tähän nähden on valitettavaa, että hallituksen esityksessä ehdotetaan laskennallisten kustannusten määrittämisen muuttamista siten, että erityisopetusta ei enää otettaisi huomioon korottavana tekijänä nykyisen käytännön mukaan. Erityisopetuksen rahoitus kuitenkin jatkuisi siten, että kaikki kunnat saisivat samansuuruisen euromäärän perusopetusikäistä kohden. Sivistysvaliokunta toteaa, että muutos saattaa merkittävällä tavalla laadullisesti heikentää erityistä tukea tarvitsevien opetusta. Uudistus voi toimia signaalina sille, ettei erityistä tukea tarvitsevien opetukseen kohdenneta tarpeen mukaista resursointia, vaikkakin erityisopetuksen kustannukset otettaisiin nykyiseen tapaan huomioon valtionosuuspohjissa. Joustavan perusopetuksen rahoituksen toteuttaminen yhtä aikaa erityisopetuksen korotuksen poistumisen kanssa voi käytännössä asettaa näiden toimintamuotojen resursoinnin vastakkain opetuksen järjestäjien päätöksenteossa tavalla, joka ei välttämättä aina vastaa oppilaan etua.

Muutoksen kyseenalaisuutta korostaa se, että saadun selvityksen mukaan uudistuksen valmistelun aikana ei ole selvitetty erityisopetuksesta kunnille aiheutuvien ylimääräisten kustannusten suuruutta. Valiokunnan mielestä on kuitenkin selvää, että erityisopetuksen onnistuminen edellyttää myös vahvaa taloudellista panostusta ja että tähän asti noudatettu laskennallinen yksikköhinnan 1,5-kerroin erityisopetukseen siirrettyjen oppilaiden opetukseen on ollut perusteltu. Erityisopetuksen tarve vaihtelee kunnittain ja myös suurten kuntien sisällä alueittain. Vaarana on, että uudistus osaltaan lisää huono-osaisuuden keskittymistä alueittain tiettyihin kouluihin.

Uudistus asettaa myös hankalaan tilanteeseen kuntien väliset yhteistyömuodot, joissa kunta järjestää toisen kunnan tukea tarvitseville oppilaille erityisopetusta osana omaa toimintaansa. Järjestävä kunta saa oppilaasta normaalin kotikuntaosuuden, joka ei kuitenkaan tosiasiassa vastaa opetuksesta aiheutuvia erityiskustannuksia. Tilanne voi jatkossa johtaa kuntien välisiin sopimuksiin ylimääräisten kustannusten korvaamisesta, mitä ei voi pitää järjestelmän kokonaisuuden kannalta järkevänä.

Valiokunta esittää hallintovaliokunnalle, että se ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi lausuman erityisopetuksesta (Valiokunnan lausumaesitys 2).

Yksityiskoulut.

Siirtyminen kotikuntakorvausjärjestelmään muuttaa yksityisten koulujen rahoitusta sekä positiiviseen että negatiiviseen suuntaan riippuen niiden oppilasrakenteesta. Yksityiset koulut, joissa opetusta on pääasiassa yläkouluikäisille, saavat nykyiseen verrattuna jonkin verran korkeampaa rahoitusta. Päinvastaisessa tilanteessa, jossa oppilaat ovat vain alakouluikäisiä oppilaita, kotikuntakorvaukset tuovat pienemmän rahoituksen kuin nykyinen malli.

Yksityisten opetuksen järjestäjien osalta säilytetään edelleen voimassa oleva rahoituksen porrastus verrattuna kuntiin. Yksityiset opetuksen järjestäjät saavat kotikuntakorvauksena 90 % varsinaisesta kotikuntakorvauksesta. Vähennys on perustunut aikoinaan kuntien eräisiin, yksityisten koulutuksen järjestäjien menoihin verrattuna ylimääräisiin menoihin mm. erityisopetuksesta. Vähennystä ei ole käsiteltävänä olevassa uudistuksessa perusteltu. Sivistysvaliokunnan saaman selvityksen mukaan yksityisissä kouluissa käy noin 2 % perusopetuksen oppilaista. Heistä suurin osa opiskelee yleispedagogisissa kouluissa. Eräissä kouluissa on sitouduttu vahvasti syrjäytymisen ehkäisyyn (mm. vammaisopetus, muiden kuin oppivelvollisuusikäisten opetus) tai erityislahjakkaiden huomioimiseen.

Tilastoinnin viiveet.

Uudistuksen tavoitteena on rahoituksen parempi ennustettavuus. Tavoite toteutetaan kuitenkin pääosin käyttämällä nykyistä vanhempia tietoja rahoituksen määräytymisessä. Kunnat saavat esi- ja perusopetuksen valtionosuudet rahoitusvuotta edeltävää vuotta edeltävän vuoden lopun väestötietojen perusteella. Saman ajankohdan mukaisesti määritellään myös kotikuntakorvaukset vuotta 2010 lukuun ottamatta.

Sivistysvaliokunta pitää rahoituksen määräytymisessä esiintyvää aikaviivettä liian suurena. Jos mahdollisuuksia ei ole nykyisen käytännön mukaisen kahden tilastointipäivän käsittelyyn, pitäytyminen varainhoitovuotta edeltäneen syksyn tilastointiajankohtaan olisi esitettyä parempi vaihtoehto. Ehdotettu kotikuntakorvausmalli aiheuttaa toiminnan aloittamistilanteissa tarpeen erilliseen rahoitukseen, joka on esityksessä otettu huomioon, mutta myös toiminnan vähittäinen laajeneminen aiheuttaa opetuksen järjestäjälle rahoitusvajetta, ja tämä tulisi myös ottaa huomioon. Valiokunta esittää hallintovaliokunnalle, että se sisällyttää 1. lausumaesitykseen osuuden, jossa edellytetään tilastollisen viiveen pienentämistä rahoituksen määräytymisessä.

Erityiskoulujen palvelut.

Sivistysvaliokunta on erityisen huolissaan valtion erityisoppilaitostyyppistä ratkaisua tarvitsevien oppilaiden mahdollisuuksista jatkossa saada tarvitsemaansa erityisopetusta. Kuntien ja erityisoppilaitosten välinen maksujärjestely muodostuu varsin sekavaksi. Kotikuntakorvauksen lisäksi kunnilta peritään kuljetuksiin ja henkilökohtaisiin avustajiin liittyvät kustannukset. Kuntia laskutetaan myös ohjauskäynneistä ym. maksullisesta palvelutoiminnasta. Asiantuntijoiden mukaan on todennäköistä, että kynnys sopia oppilaan sijoittumisesta erityiskouluun ylimääräisine kustannuksineen nousee ja vaikeasti vammaisten oppilaiden mahdollisuus saada asianmukaista perusopetusta heikkenee. Maksujen suuruus saattaa myös vähentää ohjauskäyntien määrää kuntien oppilaitoksissa, jolloin riittävän varhainen puuttuminen oppilaan tilanteeseen estyy ja oppilas jää helposti vaille tarkoituksenmukaisia opetusjärjestelyjä.

Sivistysvaliokunnan mielestä on jatkossa selvitettävä tämän valtionosuusuudistuksen vaikutus valtion erityisoppilaitosten tarjoamien palvelujen käyttöön kunnissa ja näitä palveluja tarvitsevien lasten oikeuteen saada heille tarkoituksenmukaista ja hyvää opetusta. Valiokunta esittää myös harkittavaksi valtion erityiskoulujen rahoituksen muuttamista jatkossa siten, että nyt oppilaiden kotikuntien erikseen maksamien henkilökohtaisten avustajien ja kuljetusten järjestäminen turvattaisiin valtion varoista.

Tuloksellisuusrahoitus ammatillisessa koulutuksessa.

Uudistuksessa ehdotetaan ammatillisen peruskoulutuksen tuloksellisuusrahoituksen osuutta laajennettavaksi nykyisestä ja samalla on tarkoitus kehittää tuloksellisuuden mittaustapaa entisestään. Hallituksen esityksen mukaan tulosrahoitus perustuisi edelleen tulosrahoitusmittareihin ja -indeksiin. Tuloksellisuuteen vaikuttaa usean tekijän muodostama kokonaisuus, jossa otetaan huomioon opiskelijoiden sijoittuminen työelämään ja jatko-opintoihin, opintojen keskeyttämisen alentuminen, koulutuksen läpäisyaste sekä opetushenkilöstön kelpoisuus ja koulutuksen järjestäjän panostus henkilöstön kehittämiseen ja ammattitaidon uudistamiseen. Tähän uudistukseen liittyen yhdistettäisiin kolmesta ensin mainitusta mittarista uusi vaikuttavuusmittari, jonka painoarvo tulosrahoitusindeksissä olisi 90 %.

Toiminnan tuloksellisuus ehdotetaan otettavaksi myös ammatillisen lisäkoulutuksen rahoituksen määräytymisperusteisiin. Ensimmäisessä vaiheessa tuloksellisuutta mitataan suoritettujen tutkintojen määrällä. Tuloksellisuuden monipuolisempi mittaaminen edellyttää vastaavaa kehittämistyötä kuin ammatillisen peruskoulutuksen puolella on jo tehty.

Sivistysvaliokunta kannattaa tuloksellisuuselementin merkityksen kasvattamista edellä esitetyillä tavoilla. Pyrkiminen mahdollisimman yksinkertaisiin tuloksellisuusrahoituksen määräytymisperusteisiin vaikeuttaa aina koulutuksen järjestäjien erilaisuuden riittävää huomiointia. Esimerkiksi suurehkot monialaiset ja varsinkin keskimääräistä vähemmän suosittuja koulutusaloja tarjoavat järjestäjät sijoittuvat huonosti tuloksellisuutta määriteltäessä. Sivistysvaliokunta painottaa, että tuloksellisuusrahoitusjärjestelmän tulee olla kaikille koulutusta järjestäville oikeudenmukainen ja kannustava. Uudistuksen seurannassa tulee ottaa huomioon koulutusalojen erilaisuuden vaikutus tosiasialliseen mahdollisuuteen saada tuloksellisuusrahoitusta.

Perustamiskustannusten rahoitus.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslakiesityksen 5 luvussa on säännökset perustamiskustannusten rahoituksesta. Esityksen mukaan rahoitus olisi kaikilta osin harkinnanvaraista ilman, että edes rahoituksen piiriin hyväksyminen takaisi tietyn valtion rahoitusosuuden. Uudistuksen perustelujen mukaan muutos tuo asioiden käsittelyyn joustavuutta ja määrärahojen ja valtuuksien jako voidaan tehdä kerralla lopullisena. Kuntien taloudelliset edellytykset hankkeiden toteuttamiseen voidaan perustelujen mukaan jatkossakin ottaa huomioon kuntien asukaskohtaisten verotulotietojen pohjalta. Nykyisenkaltaista menettelyä voitaisiin soveltaa myös määritettäessä useamman kunnan yhteisen hankkeen ja yksityisen koulutuksen järjestäjän hankkeen valtionavustuksen prosenttiosuutta hankkeen kustannuksista. Hankekohtaisen valtionrahoituksen osuus on tarkoitus säilyttää nykytasolla rahoitussuunnitelmaa laadittaessa ja valtionavustuksia myönnettäessä.

Sivistysvaliokunta toteaa, että esitetty perustamiskustannushankkeiden rahoituksen harkinnanvaraistaminen on väärä signaali perustamishankkeiden tärkeyteen nähden. Todellisuudessa tarvittaisiin pelkästään koulujen kosteus- ja sisäilmaongelmiin pitkäjänteisten toteuttamissuunnitelmien laatimiseksi jopa nykyistä vakaammat rahoitusperusteet. Valiokunta korostaa näitä perustamiskustannushankkeita varten varattujen määrärahojen tason säilyttämistä jatkossa vähintäänkin nykytasolla. Todellinen tarve on kuitenkin moninkertainen.