Valiokunta kannattaa hallituksen esityksen ehdotusta tehdä lainsäädäntöön tarvittavat muutokset, joilla mahdollistetaan se, että vapaan sivistystyön oppilaitoksissa hankittua osaamista kuvaavia suoritustietoja voidaan viedä valtakunnalliseen opinto- ja tutkintorekistereistä annetun lain mukaiseen tietovarantoon (jälj. Koski-tietovaranto). Valiokunta katsoo, että ehdotettu muutos tukee osaltaan jatkuvan oppimisen parlamentaarisen työryhmän linjausta, jonka mukaan työelämässä ja muualla hankittua osaamista tulee tunnistaa ja tunnustaa.
Vapaan sivistystyön peruslähtökohta on sen vapaatavoitteisuus. Vapaassa sivistystyössä oppilaitoksilla on mahdollisuus päättää opetustoiminnastaan ja opiskelijat osallistuvat opintoihin omaehtoisesti. Näiltä osin säännösmuutoksia ei esitetä, mitä valiokunta pitää perusteltuna.
Vapaan sivistystyön oppilaitoksia käsitellään esityksessä kokonaisuutena. Valiokunta toteaa, että niiden tarjoamat opinnot kuitenkin poikkeavat toisistaan, joten tarve suoritustietojen rekisteröinnille ja osaamisen näkyväksi tekemiselle vaihtelee koulutus- ja oppilaitosmuotokohtaisesti. Esimerkiksi kansanopistot tarjoavat vapaan sivistystyön opintoina laajasti pitkäkestoisia ja päätoimisia koulutuksia. Tällaisten opintojen osalta osaamisen tunnistaminen ja tunnustaminen tutkintotavoitteisten koulutusten rinnalla on erityisen tärkeää ja suoritustietojen näkyminen Koski-tietovarannossa on siten perusteltua. Kansanopistot järjestävät myös osana oppivelvollisuusuudistusta voimaan tulleiden säädösten mukaan oppivelvollisille suunnattua vapaan sivistystyön koulutusta.
Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että opintosuoritustietojen tallentaminen edellyttää paitsi oppilaitoksen ylläpitäjän tahtotilaa tallentaa tietoja tietovarantoon, määritellä koulutuksen laajuus opintopisteinä, kuvata koulutus osaamisperusteisesti ja arvioida opiskelijan osaaminen kuvauksen perusteella myös opiskelijan suostumusta opintosuoritustensa tallentamiseen. On tärkeää, että vapaan sivistystyön oppilaitoksilla säilyy mahdollisuus tarjota myös sellaisia opintoja, joita ei suorituksina viedä Koski-tietovarantoon ja joille ei siten laadita opintopisteytystä tai osaamisperusteista kuvausta.
Valiokunta katsoo, että uudistuksen toimeenpanoa on tarpeellista tukea vapaan sivistystyön henkilöstölle annettavalla koulutuksella.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosesityksin.
Osaaminen näkyväksi
Hallituksen esitys parantaa vapaan sivistystyön vapaatavoitteisissa opinnoissa saatujen opintosuoritusten hyödyntämistä esimerkiksi työelämässä, mikä edesauttaa erityisesti vähäisen muodollisen koulutustaustan omaavien henkilöiden osaamisen todentamista (ns. aliedustetut ryhmät). Esitys tukee samalla osaamisen tunnistamista ja tunnustamista myös muissa kuin vapaan sivistystyön oppilaitoksissa sekä lisää vapaatavoitteisten opintojen näkyvyyttä ja tunnettavuutta.
Valiokunnan mielestä esitetyn lainmuutoksen lähtökohta tehdä vapaan sivistystyön opintosuoritukset näkyviksi työelämässä ja koulutusjärjestelmässä on erittäin kannatettava. Osaamisen tunnistaminen ja tunnustaminen niveltyy osaksi kokonaisvaltaista aikuisten koulutusjärjestelmää, jatkuvan oppimisen valtakunnallisen ja alueellisen palvelujärjestelmän kehittämistä ja maahanmuuttajien kotouttamisen sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeiluja.
Muutosesityksen merkittävä lähtökohta on opiskelijan edun vahvistaminen. Opintoihin osallistuneen kannalta on tärkeää, että opintosuorituksilla, jotka hän on oman mielenkiintonsa motivoimana hankkinut, on myös muodollisesti tunnustettu arvo. Tämän voidaan arvioida lisäävän vapaan sivistystyön opintoihin osallistumisen vetovoimaisuutta.
Jos koulutuksen ylläpitäjä on päättänyt tarjota mahdollisuuden tiettyä koulutusta koskevien opintosuoritusten tallentamiseen Koski-tietovarantoon, tähän koulutukseen osallistuneiden osaaminen tulee opiskelijoiden pyytäessä arviointia arvioida samoin periaattein myös niiden opiskelijoiden kohdalla, jotka eivät ole antaneet suostumustaan opintosuoritustensa tallentamiseen. Tämä on opiskelijoiden yhdenvertaisuuden kannalta tärkeää.
Tietovarantoon tulevat tiedot opintosuoritusten kuvaamisessa
Hallituksen esityksen mukaan vapaan sivistystyön koulutusta koskien tietovarantoon tallennetaan koulutuksen nimi, laajuus ja päättymispäivä sekä osaamisen arviointi. Koulutuksen laajuus tulee ehdotuksen mukaan määritellä opintopisteinä ja kuvata osaamisperusteisesti.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että yksin edellä mainittujen tietojen pohjalta voi olla vaikea arvioida suoritetun opintokokonaisuuden tasoa ja sisältöä. Näiden tietojen perusteella ei ole mahdollista tehdä esimerkiksi opintojen hyväksilukua (AHOT), sillä pelkkä koulutuksen laajuus ja arvosana eivät riitä koulutuksen sisältöjen tai tason arviointiin. Edellä todetun puutteen on arvioitu vaikeuttavan tietojen myöhempää käyttämistä osaamisen tunnistamisessa ja tunnustamisessa.
Valiokunta pitää tarpeellisena, että opetus- ja kulttuuriministeriö arvioi mahdollisuuden kuvata vapaassa sivistystyössä suoritettavien etenkin pitkäkestoisten ja päätoimisten opintojen tasot ja sisällöt, jotta tietovarantoon tallennettavat tiedot olisivat hyödynnettävissä mahdollisimman kattavasti niin opiskelijan kuin koulutusjärjestelmän ja työelämän kannalta.
Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, että ehdotettu tallentamismahdollisuus ei koske ennen ehdotetun lain voimaantuloa aloitettuja opintoja, mikä ilmenee voimaantulosäännöksestä. Tämä rajaus perustuu siihen, että ennen ehdotetun lain voimaantuloa syntyneet koulutustiedot eivät ole yhteismitallisia uudistuksen jälkeen syntyneiden koulutustietojen kanssa siten, että ensiksi mainittuja tietoja voidaan esityksen mukaisin edellytyksin tallentaa tietovarantoon. Oppilaitosten ylläpitäjillä ei esimerkiksi ole aiemmin ollut käytössään sellaisia osaamisperusteisen kuvaamisen, koulutuksen laajuuden tai opiskelijan osaamisen arvioinnin ohjeistuksia, joita uudistuksen myötä on laadittu ja joilla pyritään yhdenmukaistamaan tietovarantoon tallennettavia tietoja.
Taiteen perusopetus
Hallituksen esitys koskee vapaan sivistystyön oppilaitoksissa hankitun osaamisen näkyväksi tekemistä. Osa vapaan sivistystyön oppilaitoksista tarjoaa myös taiteen perusopetusta, vaikka pääosa ko. opetuksesta järjestetäänkin taiteenalakohtaisissa oppilaitoksissa. Taiteen perusopetus on ensisijaisesti lapsille ja nuorille suunnattua taidekasvatusta, mutta asiantuntijalausunnon mukaan aikuisväestön kiinnostus taiteen perusopetusta kohtaan on kasvussa. Nykyisellään taiteen perusopetuksen noin 128 000 oppilaasta noin 10 000 on aikuisia. Taiteen perusopetusta antavat opetusalan ammattilaiset, joiden kelpoisuuksista säädetään opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetussa asetuksessa (1998/986). Taiteen perusopetus perustuu Opetushallituksen vahvistamiin opetussuunnitelman perusteisiin, ja oppilaan osaamisen arviointi on osa järjestelmää ja opettajien työnkuvaa.
Valiokunta asiantuntijakuulemiseen viitaten toteaa, että taiteen perusopetuksen pois jättäminen ehdotetusta uudistuksesta ei ole ongelmatonta. Opiskelija voi saada vapaan sivistystyön piirissä taide- ja muun kurssin suorittamista koskevat tiedot Koski-tietovarantoon, mutta samassa oppilaitoksessa taiteen perusopetuksena saavutettu osaaminen jää siihen tallentamatta.
Saadun selvityksen mukaan taiteen perusopetuksen mukaan ottamista uudistukseen käsiteltiin esitystä valmisteltaessa, mutta siitä luovuttiin, koska sen osalta opintosuoritusten Koski-tietovarantoon tallentamista koskeva selvittämistyö oli vielä alkuvaiheessa. Valiokunta pitää tärkeänä edellä mainitun selvitystyön loppuun saattamista mahdollisimman pian ja painottaa taiteen perusopetuksessa hankitun osaamisen tunnistamisen ja tunnustamisen keinojen edistämistä yhdenvertaisesti muiden vastaavien opintosuoritusten kanssa.
Suostumus
Opintosuoritusten Koski-tietovarantoon tallentaminen edellyttää, että opiskelija on antanut siihen suostumuksensa. Valiokunta pitää edellä mainittua ehdotusta perusteltuna, mutta kiinnittää huomiota suostumusta koskevan sääntelyn tarkentamisen tarpeeseen yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin perustein.
Asiantuntijakuulemisessa tuotiin esille huoli suostumuksen käsitteen ongelmallisuudesta. Saamaansa selvitykseen viitaten valiokunta toteaa, että sopivaa käsitettä arvioitiin lain valmistelun yhteydessä ja käsitteeseen suostumus päädyttiin, koska se terminä ilmaisee riittävän informatiivisesti toimijoiden välisen roolijaon: lakiehdotuksessa tallentamisen mahdollistaminen, siitä informoiminen ja suostumuksesta varmistuminen on oppilaitoksen ylläpitäjän vastuulla, eikä se ole opiskelijan pyyntöön perustuva toimenpide. Valiokunta pitää hallituksen esityksessä ehdotettua ratkaisua perusteltuna.
Erityisiin henkilöryhmiin kuuluvat tiedot
Saadussa asiantuntijalausunnossa on tuotu esille huoli tietovarantoon tallennettavista erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvista tiedoista. Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 17) todetaan näiden tietojen käsittelyperusteista muun muassa: "Mikäli henkilö kuitenkin olisi päättänyt suostua siihen, että Koski-tietovarantoon tallennetaan jokin erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluva koulutustieto, voisivat oppilaitoksen ylläpitäjä ja Opetushallitus suorittaa henkilötietojen käsittelyä tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan g alakohdan mukaisesti, jota täsmentää kansallisen tietosuojalain 6 §:n 1 momentin 2 kohta. Mainitun 2 kohdan mukaan tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta tietojen käsittelyyn, josta säädetään laissa tai joka johtuu välittömästi rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tehtävästä."
Tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan g alakohta edellyttää, että käsittely on oikeasuhtaista tavoitteeseen nähden. Valiokunta saamaansa selvitykseen viitaten katsoo, että erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittely esitetyllä tavalla on oikeasuhtaista, sillä käsittely perustuu henkilön antamaan suostumukseen. Lisäksi suostumuksen antamiselle on esitetty 9 d §:n 2 momentissa erilaisia lisävaateita muun muassa sen perustumisesta vapaaseen tahtoon. Myös vaatimus opiskelijan informoinnista edesauttaa käsittelyn oikeasuhtaisuutta. Oikeasuhtaisuutta parantaa edelleen se, että henkilö voi itse vaikuttaa siihen, mihin käyttöön tietoja tietovarannosta luovutetaan edelleen.
Asianmukaisista ja erityisistä toimenpiteistä rekisteröidyn perusoikeuksien ja etujen suojaamiseksi säädetään tietosuojalain 6 §:n 2 momentissa. Myös mainitut oikeasuhtaisuuden elementit, jotka liittyvät suostumukseen ja tietojen luovutusten hallintaan, ovat lisäsuojatoimenpiteitä, joilla osaltaan taataan, ettei esitetystä tallentamisesta aiheudu henkilön oikeuksien ja vapauksien kannalta korkeaa riskiä.
Tiedonhallinta
Valiokunta toteaa, että hallituksen esitys sisältää tiedonhallintaan liittyviä epätarkkuuksia. Osittain ne johtuvat tiedonhallintalain (906/2019), tietosuojalainsäädännön, valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annetun lain (884/2017) ja arkistolain (831/1994) käsitteistä, jotka saadun asiantuntijalausunnon mukaan johtavat ristiriitaisiin käytäntöihin. Osittain kyse on siitä, että vapaan sivistystyön vapaatavoitteisen koulutuksen tiedot eivät ole yhteismitallisesti saatavilla eikä niihin noudatettavat säilytysajat ole yhteismitallisia.
Vapaan sivistystyön koulutuksesta tulee jatkossa kertymään kahdenlaisia tietoja, joista Koski-tietovarantoon tallennetut olisivat pyyntöasiakirjoineen pysyvästi säilytettäviä ja oppilaitosten hallussa olevat Koski-tietovarantoon tallentamattomat vastaavien koulutusten kurssitiedot ovat tämänhetkisen käytännön mukaan määräajan säilytettäviä. Valiokunta pitää tärkeänä, että vapaan sivistystyön opintosuoritusten erilaisten säilytysaikojen tarpeellisuus arvioidaan ja tarvittaessa ryhdytään toimenpiteisiin niiden yhdenmukaistamiseksi.
Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksen mukainen vapaan sivistystyön vapaatavoitteisen koulutuksen suoritustietojen tallentamisen vapaaehtoisuus merkitsee sitä, etteivät suoritustiedot ole Koski-tietovarannossa kattavia, mikä vaikeuttaa niiden käyttämistä tutkimuksellisiin, tilastollisiin ja yhteiskunnallisen päätöksenteon tarpeisiin. Siten tällaiset suoritustiedot ovat rinnastettavissa omadataan, koska ne ovat pääsääntöisesti vain henkilön itsensä, tiedot tallentaneen oppilaitoksen ylläpitäjän ja Opetushallituksen saatavilla.
Valiokunta pitää tärkeänä huolehtia tiedonhallinnasta kokonaisuutena — samansisältöisen tiedon yhteismitallinen saatavuus mukaan lukien — myös tutkimuksen ja tilastoinnin toteuttamisen kannalta. Hyvä tiedonhallinta edellyttää myös, että tiedon koko elinkaari arkistointivaiheineen suunnitellaan huolella etukäteen.
Taloudelliset vaikutukset
Useissa valiokunnan saamissa asiantuntijalausunnoissa on esitetty huolta ja kritiikkiä hallituksen esityksen kustannusvaikutusten arvioimiseen ja kuvaamiseen. Esityksessä ei osoiteta lisärahoitusta uudistuksen toteuttamisesta oppilaitosten ylläpitäjille aiheutuviin kustannuksiin. Hallituksen esityksessä (s. 6—8) tuodaan esille, että uudistukseen sisältyy paljon valinnaisuutta ja näin ollen myös vaihtoehtoisia toteutustapoja, minkä takia kustannuksia ei ole ollut mahdollista arvioida tarkasti.
Valiokunta tiedostaa, että erityisesti pienillä oppilaitoksilla resurssit uudistuksen toteuttamiseen voivat olla vähäiset, mikä saattaa vaikuttaa tietojen tallentamisen aloittamiseen ja siihen, missä määrin tietoja tietovarantoon tallennetaan.
Vapaaehtoisuuteen perustuva toteutustapa on hallituksen esityksen perustelujen mukaan vaikeuttanut myös tarvittavien tukitoimenpiteiden arviointia. Uudistuksen vapaaehtoisella ja joustavalla toimeenpanolla oppilaitosten ylläpitäjien on — koostaan ja sijainnistaan riippumatta — mahdollista parhaaksi katsomallaan tavalla ja niin halutessaan alkaa tarjota opiskelijoilleen opintosuoritustietojen tallentamista Koski-tietovarantoon. Suoritustietojen tallentaminen Koski-tietovarantoon on aiemmin toteutettu velvoittavana mm. perusopetuksessa ja ammatillisessa koulutuksessa, eikä niitä koskevien vastaavien uudistusten yhteydessä oppilaitoksille ole osoitettu erillistä määrärahaa järjestelmien kehittämiseen. Samaa menettelyä on tarkoituksenmukaista noudattaa myös nyt käsiteltävänä olevassa vapaan sivistystyön uudistuksessa.
Asiantuntijalausunnoissa on esitetty huoli siitä, että käyttökustannuksiin perustuva yksikköhintalaskenta ei tule heijastamaan vuoden 2021 todellista kustannustasoa koronapandemian vuoksi, ja että pandemian takia tavanomaista alhaisempi suoritemäärä vaikuttaisi laskevasti valtionosuusrahoitukseen. Valiokunta tunnistaa huolen, mutta toteaa, että hallitus on neuvottelussaan julkisen talouden suunnitelmasta 2021—2024 päättänyt, että "Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettua lakia ja vapaasta sivistystyöstä annettua lakia muutetaan siten, että koronaepidemiasta johtuvat toiminnan volyymin ja kustannusten pienentyminen eivät vaikuta alentavasti tulevien vuosien rahoitustasoon ja jakautumiseen." (pöytäkirjamerkinnät 8.4.2020)
Valiokunta pitää hyvänä, että hallitus on tiedostanut koronatilanteesta aiheutuvat vaikeudet myös vapaan sivistystyön toimintaan, ja korostaa myös nyt käsiteltävänä olevan uudistuksen taloudellisten vaikutusten seurannan ja arvioinnin tärkeyttä. Seurannassa ja arvioinnissa on hyvä kiinnittää erikseen huomiota siihen, miten uudistus vaikuttaa erikokoisiin vapaan sivistystyön oppilaitoksiin.