Yleistä
Esityksessä ehdotetaan kumottavaksi työttömyysturvan niin sanottuun aktiivimalliin sisältyvät velvoitteet ja leikkurit. Työttömyysturvalakia (1290/2002) muutettiin 1.1.2018 alkaen siten, että työttömyysetuutta alennetaan 4,65 prosenttia 65 päivän ajaksi, jos työtön ei ole osoittanut riittävää aktiivisuutta edeltävien 65 maksupäivän eli noin kolmen kuukauden tarkastelujakson aikana. Aktiivisuusehto katsotaan täyttyneeksi, jos henkilö on tarkastelujaksolla työskennellyt vähintään yhden kalenteriviikon verran työssäoloehtoa kartuttavassa työssä tai ansainnut yritystoiminnasta vastaavaa tuloa taikka osallistunut vähintään viisi päivää työllistymistä edistäviin palveluihin tai koulutukseen. Aktiivimallia ei sovelleta henkilöön, joka saa työttömyysetuuden rinnalla jotakin työkyvyttömyyteen tai vammaan perustuvaa etuutta tai jolla on ensiasteessa vireillä työkyvyttömyyseläkehakemus. Sitä ei sovelleta myöskään omais- tai perhehoitajiin.
Aktiivimallin käyttöönoton yhteydessä työttömyyden alussa olevaa työttömyysturvan omavastuuaikaa lyhennettiin seitsemästä päivästä viiteen päivään. Työttömyyden jatkuessa aktiivimalli kuitenkin lisäsi omavastuupäiviä niillä, jotka eivät täytä täysimääräisen työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä olevaa aktiivisuusvelvoitetta.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta kannattaa aktiivimallin leikkureiden ja velvoitteiden kumoamista. Ehdotettujen muutosten seurauksena työttömyysetuuden säilyminen normaalin suuruisena ei enää edellytä sitä, että työttömyysturvan saaja mallissa edellytetyllä tavalla työllistyy palkkatyössä tai yritystoiminnassa tai että hän osallistuu työllistymistä edistävään palveluun tai työllistymistä tukevaan toimintaan vähintään viiden päivän ajan. Muilta osin työttömyysetuuksia saavien työnhakijoiden velvoitteet säilyvät ennallaan, eli työttömän työnhakijan tulee edelleen aktiivisesti hakea työtä ja koulutusta sekä osallistua työllistymistä edistäviin palveluihin ja toimenpiteisiin.
Aktiivimallin vaikutukset
Eduskunta edellytti jo aktiivimallia koskevat muutokset hyväksyessään, että uudistuksen vaikutuksia tulee seurata tarkasti ja tarvittaessa tulee laajentaa keinoja, joilla aktiivisuusedellytyksen voi täyttää, jos ilmenee, etteivät ehdotetut keinot ole riittäviä estämään aktiivisesti työnhakua tai palveluun pääsyä yrittäneen työnhakijan joutumista vähennetylle etuudelle (EV 184/2017 vp).
Mallin keskeisimpänä tavoitteena on ollut lisätä työllisyyttä kannustamalla työttömiä työnhakijoita aktiivisuuteen ja omatoimisuuteen työnhaussa koko työttömyyden keston ajan. Aktiivimallia koskevassa esityksessä (HE 124/2017 vp) mallin arvioitiin lisäävään työllisyyttä 5 000—12 000 henkilötyövuodella.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on lausunnossaan (TyVL 5/2019 vp) käsitellyt laajasti aktiivimallin vaikutuksia. Mallin vaikutuksia on tutkittu sen voimassaolon aikana kolmessa eri tutkimushankkeessa. Viimeisimmän työ- ja elinkeinoministeriön tilaaman selvityksen (VATT tutkimukset 189: Aktiivimallin vaikutukset työttömiin ja TE-toimistojen toimintaan) mukaan aktiivimallin työllisyysvaikutuksia on vaikea erottaa hyvän suhdannetilanteen vaikutuksista eikä vaikutuksia työllistymiseen voida siten luotettavasti arvioida. Aktiivimallin aikana tehtiin myös muita työllisyyteen mahdollisesti vaikuttavia uudistuksia. Sopivan verrokkiryhmän puuttuessa aktiivimallin vaikutusta on vaikeaa erottaa muiden tekijöiden vaikutuksesta.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan tavoin huomiota siihen, että aktiivimalli on selvityksen mukaan saattanut lisätä työllistymistä ja työttömyyden päättymistä ansioturvan saajien joukossa. Sen sijaan peruspäivärahan ja työmarkkinatuen saajien keskuudessa kasvua oli lähinnä työttömyyden aikaisessa työssäkäynnissä. Työllistymisen kasvussa on osittain kyse myös työllisyystilanteen paranemisen vaikutuksesta.
Aktiivimallin yhteydessä työvoimapalveluiden tarjontaan lisättiin 25 miljoonan euron vuosittainen määräraha. Valiokunta pitää myönteisenä, että aktiivimallin aikana työttömille tarjottavien palveluiden määrä ja palveluihin osallistuminen lisääntyi niin ansiopäivärahan kuin peruspäivärahan ja työmarkkinatuen saajien keskuudessa. Selvityksen mukaan palveluihin osallistuminen kasvoi erityisesti vanhimmissa ikäryhmissä, joissa työllistyminen avoimille työmarkkinoille on harvinaisempaa. Toisaalta ansiopäivärahan saajien joukossa kasvoi erityisen paljon lyhyisiin, juuri aktiivimallin ehdot täyttäviin palveluihin osallistuminen. Lyhyiden koulutusjaksojen tarjonta myös lisääntyi aktiivimallin aikana, mikä on vaikuttanut palveluihin osallistumisasteeseen. Palveluihin osallistumisasteeseen ovat voineet vaikuttaa myös aktiivimallin aikana tehdyt muut työvoimahallinnon uudistukset, kuten määräaikaishaastattelut ja kokeiluhankkeet eri alueilla.
Selvityksen mukaan TE-toimistojen asiantuntijoille ja esimiehille suunnattuun kysely- ja haastattelututkimukseen saatujen vastausten perusteella aktiivimallia ei pidetä työvoimapoliittisesti tarkoituksenmukaisena keinona edistää työllisyyttä. Puolet vastaajista katsoo, että aktiivimallin avulla ei pystytä edistämään työllistymistä, koska se kannustaa aktiivisuuteen, joka ei perustu asiakkaiden tarpeisiin, motivaatioon tai työvoimapoliittiseen tarkoituksenmukaisuuteen, vaan aktiivimallin ehtojen täyttämiseen.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan tavoin huomiota siihen, että aktiivimallin vaikutusten arvioinnissa ei ole selvitetty mallin vaikutuksia työttömien hyvinvointiin ja työkykyyn. Sosiaali- ja terveysvaliokunta piti aktiivimallia koskevaa esitystä käsitellessään (StVM 22/2017 vp) tärkeänä, että uudistuksesta tehdään seurantatutkimus ja arvioidaan uudistuksen vaikutuksia henkilöiden myöhempään työllistymiseen ja taloudelliseen hyvinvointiin sekä tehdään vaikuttavuusarviot myös eri ryhmille esimerkiksi sukupuolen, iän, koulutustason, asuinalueen ja työttömyyden keston mukaan.
Selvitysten ja tilastotietojen perusteella on selvää, että aktiivimalli on heikentänyt työttömien toimeentuloturvaa. Aktiivimallin voimassaolon aikana työmarkkinatukea on alennettu kuukaudessa keskimäärin 39 prosentilla saajista (34 % päivistä), peruspäivärahaa 31 prosentilla saajista (26 % päivistä) ja ansiopäivärahaa 32 prosentilla saajista (29 % päivistä). Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että selvityksen perusteella työttömyysetuutta pienennettiin erityisen usein heikommassa työmarkkina-asemassa olevilta iäkkäämmiltä työnhakijoilta sekä työttömyysturvaa työttömyyspäivärahan lisäpäiviltä saavilta. Aktiivimalli näyttää myös kohdistuneen erityisesti miehiin, joiden työttömyysetuuksia alennettiin aktiivimallin vuoksi useammin kuin naisten. Alueellisia eroja ei selvityksessä sen sijaan havaittu.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää sosiaaliturvajärjestelmän kokonaisuuden ja järjestelmän kannustavuuden kannalta ongelmallisena, että ensisijaisen etuuden alentaminen aktiivimallin johdosta on lisännyt viimesijaisen toimeentulotuen tarvetta. Aktiivimallin perusteella alennettua työmarkkinatukea saavista henkilöistä toimeentulotukea sai 42 prosenttia ja alennettua peruspäivärahaa saaneista toimeentulotukea sai 31 prosenttia. Toimeentulotukiriippuvuus nostaa työllistymisen kynnystä ja johtaa usein työttömyyden pitkittymiseen.
Valiokunta toteaa, että aktiivimalliin on kohdistunut voimakasta kritiikkiä ja se on koettu vaikeaselkoiseksi ja epäoikeudenmukaiseksi. Myös TE-toimistojen asiantuntijoille ja esimiehille tehdyssä kyselyssä mallin havaittiin kasvattaneen epäoikeudenmukaisuuden kokemusta paitsi niissä asiakkaissa, joilla on muita heikommat edellytykset aktivoitua sen edellyttämällä tavalla, myös niissä työkykyisissä ja -haluisissa asiakkaissa, jotka hakevat aktiivisesti työtä, mutta joiden työnhakuaktiivisuutta ei lueta mallin ehdot täyttäväksi. Epäoikeudenmukaisuuden kokemukset voivat heikentää entisestään työllistymisen edellytyksiä. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta nostaa lausunnossaan esille aktivointitoimenpiteiden kielteiset vaikutukset erityisesti miesten itseluottamukseen ja heidän kokemaansa arvostukseen.
Yhteenvetona valiokunta toteaa, että tutkimuksissa ei ole voitu luotettavasti osoittaa aktiivimallin lisänneen työllisyyttä, mikä on ollut mallin keskeisin tavoite. Aktiivimalli on kuitenkin heikentänyt erityisesti vaikeasti työllistyvien ryhmien työttömyysturvan tasoa, lisännyt toimeentulotuen tarvetta ja nostanut työttömyysturvajärjestelmään kohdistuvia epäoikeudenmukaisuuden kokemuksia.
Aktiivimallin kumoaminen
Aktiivimallin kumoaminen lisää esityksen mukaan työttömyysturvan menoja arviolta 51,1 miljoonalla eurolla. Asumistuen ja toimeentulotuen menojen arvioidaan alenevan 12 miljoonalla eurolla. Aktiivimallin kumoaminen lisää siten kokonaisuudessaan julkisen talouden menoja arviolta 39 miljoonalla eurolla, josta valtion osuus on 13,7 miljoonaa euroa, kuntien osuus 10,2 miljoonaa euroa ja työllisyysrahaston osuus 15,2 miljoonaa euroa.
Aktiivimallin kumoaminen parantaa työttömien etuudensaajien toimeentuloturvaa. Työmarkkinatuen ja peruspäivärahan saajalla, joka ei täyttäisi aktiivimallin mukaisia edellytyksiä, etuus nousee ilman korotusosia noin 32,40 euroa kuukaudessa. Ansiopäivärahaa saavalla etuus nousee ilman korotusosia keskimäärin noin 65 euroa kuukaudessa.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan näkemykseen siitä, että jatkossakin työllisyyden edistämiseksi tarvitaan työttömien työnhakijoiden aktiivisuutta tukevia toimenpiteitä, kannusteita ja työllistymistä tukevia palveluita. Aktiivimallin kumoaminen ei poista työnhakijoiden velvollisuutta hakea aktiivisesti työtä ja osallistua työllisyyttä edistäviin palveluihin. Valiokunta pitää tarpeellisena, että aktiivimallin yhteydessä työvoimapalveluihin lisätty 25 miljoonan euron vuosittainen määräraha säilytetään. Aktiivimallin ehtojen täyttämiseen tähtäävien palvelujen sijasta työvoimapalveluita tulisi kehittää nykyistä yksilöllisemmiksi ja eri työttömien ryhmien tarpeita vastaaviksi ja riittäviksi.
Valiokunta pitää myönteisenä, että työttömyysturvan omavastuu säilyy aktiivimallin kumoamisen jälkeenkin viidessä päivässä. Omavastuuaikaa pidennettiin ennen aktiivimallin voimaantuloa vuoden 2017 alusta viidestä päivästä seitsemään päivään osana Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelman kärkihanketta, jonka yhtenä toimenpiteenä oli työttömyysturvan uudistaminen. Kahden omavastuupäivän vähentäminen aktiivimallin voimaantulon yhteydessä on parantanut kaikkien työttömien työttömyysturvan tasoa ja vähentänyt myös toimeentulotuen tarvetta työttömyyden alussa.
Työttömyysturvan kehittäminen aktiivimallin jälkeen
Valiokunta toteaa, että hallitus on ohjelmassaan sitoutunut työllisyysasteen nostamiseen 75 prosenttiin. Työllisyyden edistämiseksi on asetettu ministerityöryhmä alatyöryhmineen. Valiokunta pitää tärkeänä, että työllistämistä tukevien palvelujen kehittämisen ohella työttömyysturvajärjestelmää kehitetään pitkäjänteisesti mahdollisten kannustinongelmien pienentämiseksi, järjestelmän selkeyden ja ymmärrettävyyden lisäämiseksi sekä toimeentulotukiriippuvuuden vähentämiseksi. Valiokunta katsoo, että palvelujärjestelmän ja sosiaaliturvan uudistamisessa on kiinnitettävä erityistä huomiota osatyökykyisten ja vaikeasti työllistyvien henkilöiden työllisyyden edistämiseen ja heidän tarpeitaan vastaavan toimeentuloturvajärjestelmän rakentamiseen.