Yleistä
Ehdotus saattaa sotilastapaturmalainsäädäntö ajan tasalle ehdotetussa aikataulussa on tarpeellinen. Tavoitteena on taata aseellista, aseetonta ja siviilipalvelusta suorittaville sekä kriisinhallinnan tehtäviin osallistuville oikeantasoinen turva palveluksesta aiheutuvista tapaturmista ja sairauksista. Ehdotuksella täsmennetään korvattavien vahinkotapahtumien määrittelyä niin, että palveluksessa aiheutuneet vammat ja sairaudet sekä henkilöillä jo olleiden sairauksien ja vammojen palveluksesta johtuva paheneminen korvataan riittävän kattavasti. Lainsäädännön selkeyden vuoksi ehdotetaan, että kotimaassa asevelvollisuutta suorittaville sekä ulkomailla kriisinhallintatehtävissä oleville säädetään omat lakinsa.
Sotilastapaturman ja palvelussairauden korvaamista koskevan lain henkilöllisen soveltamisalan ehdotetaan säilyvän ennallaan. Kaiken palvelukseen kuuluvan toiminnan ehdotetaan olevan edelleen lain antaman turvan piirissä. Palvelusaikaan sisältyvänä vapaa-aikana tapahtuneet muut kuin palveluksesta johtuvat pahoinpitelyt ehdotetaan rajattavan pois ehdotetun lain mukaisen korvauksen piiristä.
Kriisinhallintatehtäviin liittyvästä turvasta ehdotetaan säädettävän omassa laissaan. Olennainen uudistus on, että siviilikriisinhallintaan osallistuvat henkilöt saavat saman turvan kuin sotilaalliseen kriisinhallintaan osallistuvat. Turva ulotetaan myös Euroopan unionin rajaturvallisuusviraston toimintaan osallistuviin rajavartijoihin. Eduskunnassa on käsiteltävänä hallituksen esitys laeiksi puolustusvoimista annetun lain, aluevalvontalain ja asevelvollisuuslain muuttamisesta (HE 94/2016 vp). Siinä ehdotetaan, että kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan osallistuvaan henkilöstöön sovellettaisiin tässä esityksessä ehdotettavaa lakia tapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta kriisinhallintatehtävissä. Eduskunnan käsiteltävänä on myös hallituksen esitys sisäministeriön hallinnonalan kansainvälisen avun antamista ja vastaanottamista koskevan lainsäädännön muuttamiseksi (HE 107/2016 vp). Sen mukaan tarkoitus on, että tässä esityksessä ehdotettavaa lakia tapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta kriisinhallintatehtävissä sovellettaisiin myös kansainvälisen avun antamiseen osallistuviin poliisimiehiin ja yhteisvastuulausekkeeseen perustuvaa rajaturvallisuusapua toisessa EU-jäsenvaltiossa antaviin rajavartiomiehiin. Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että edellä todetut viittaussäännökset nyt käsiteltävänä olevaan lakiin arvioidaan asianomaisten lakien valmistelun yhteydessä. Valiokunta pitää viittausehdotuksia tarkoituksenmukaisina nyt käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen näkökulmasta, mutta kiinnittää huomiota puolustusvaliokunnan lausunnossa asiantuntijakuulemisen perusteella esitettyyn, että kriisinhallinnan toimintaympäristöön tarkoitettu laki ei sovellu kaikkein vaativimpiin kansainvälisiin sotilasaputehtäviin sotatoimialueella.
Esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Sosiaali- ja terveysvaliokunta ehdottaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Puolustusvaliokunnan lausunto
Puolustusvaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota asiantuntijakuulemisessa esille tulleisiin epäkohtiin. Nämä liittyvät kriisinhallintahenkilöstön asevelvollisia kattavampaan korvauskäytäntöön, lääketieteellisen syy-yhteyden arviointiin, vian, vamman tai sairauden pahenemisesta maksettavan korvauksen kuuden kuukauden määräaikaan ja eräisiin muihin asioihin. Huomiota kiinnitetään myös terveydenhuollon ja kuntoutuksen asianmukaiseen järjestämiseen ehdotettujen lakien soveltamisalaan kuuluville henkilöille. Puolustusvaliokunta katsoo, että lakiehdotuksiin liittyvistä puutteista huolimatta on tärkeää, että ehdotettu lainsäädäntö saadaan voimaan 1.1.2017. Valiokunta ehdottaa, että sosaali- ja terveysministeriö antaa eduskunnalle selvityksen ehdotettujen uusien lakien toimivuudesta sekä esityksen valiokunnan esille nostamien epäkohtien korjaamiseksi vuoden 2018 alkuun mennessä.
Useat puolustusvaliokunnan lausunnossa olevat asiat tulivat esille myös sosiaali- ja terveysvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa. Näitä asioita käsitellään jäljempänä tässä mietinnössä. Lakien toimivuuden seurannan osalta puolustusvaliokunnan kantaan yhtyen sosiaali- ja terveysvaliokunta katsoo, että käsityksen saaminen ehdotettujen lakien toimivuudesta on tarpeen. Se edellyttää huolellista selvittämistä ja sen perusteella tehtävää arviota lainsäädännön muuttamisen tarpeesta. Valiokunta toteaa, että arvioimisessa tarvittavan tiedon saaminen edellyttää seurannan riittävän pitkää aikajännettä.
Terveydenhuolto ja kuntoutus
Varusmiesten ja sotilaiden sairastavuuteen, hoitoon ja kuntoutukseen kiinnitettiin huomiota asiantuntijakuulemisessa. Valiokunta toteaa, että nyt käsiteltävänä olevassa lakiehdotuksessa on kyse tapaturmien korvaamisesta palveluksessa aiheutuneista vammoista ja sairauksista johtuvista menetyksistä. Sen sijaan lakiehdotukseen ei kuulu vammojen ja sairauksien hoidon ja kuntoutuksen järjestämistä koskevat asiat. Ehdotetut lait eivät aiheuta muutosta siihen, miten korvattavien vammojen ja sairauksien hoito ja kuntoutus järjestetään. Puolustusvoimat huolehtii terveydenhuoltovastuullaan olevien henkilöiden terveydenhuollosta siten, että se tuottaa perusterveydenhuollon palvelut itse ja erikoissairaanhoidon palvelut se järjestää sopimusyhteistyönä sairaanhoitopiirien sairaaloissa. Palveluksen aikaisen hoidon kustannuksista vastaa puolustusvoimat.
Ammattisotilaiden työtapaturmaturva
Valiokunta pitää hallituksen esityksen ratkaisua ammattisotilaiden työtapaturman säilyttämisestä nykyisellään perusteltuna, koska lakisääteisessä työtapaturma- ja ammattitautiturvassa ei ole tarkoituksenmukaista ryhtyä erottelemaan eri ammattiryhmiä. Ammattisotilailla on sama turva kuin valtion työntekijöillä. Eri ammattialojen riskitason huomioon ottaminen johtaa vaikeasti hallittavaan yksityiskohtaiseen sääntelyyn, koska yhden ammattiryhmän turvan laajentaminen johtaa myös muiden ammattiryhmien vastaavan tarpeen huomioon ottamiseen.
Asevelvollisten sotilastapaturman ja palvelussairauden korvaaminen
Lääketieteellisen syy-yhteyden arviointi. Hallituksen esityksessä lääketieteellistä syy-yhteyttä ei ole selostettu varusmiespalveluksen aikaisten erityisolosuhteiden kohdalla yhtä laajasti kuin kriisinhallinnan olosuhteita. Tämä ei vaikuta säännösten tulkintaan, sillä ne ovat kummassakin laissa samat. Kaikki palvelukseen liittyvät olosuhdetekijät tulee ottaa huomioon tapauskohtaisesti ja arvioida, onko niillä ollut vaikutusta ilmenneen vamman tai sairauden syntyyn tai aikaisemman vian, vamman tai sairauden pahenemiseen. Kriisinhallinnan muuttuneet palvelusolosuhteet kuvataan hallituksen esityksen yleisperusteluissa tarkasti, koska lakiin esitettävät muutokset perustuvat erityisesti muuttuneisiin palvelusolosuhteisiin. Vastaavaa olosuhdemuutosta ei asevelvollisten osalta ole osoitettavissa, joten palvelusolosuhteiden yhtä yksityiskohtainen kuvaaminen tässä yhteydessä ei ole tarpeen.
Valiokunta katsoo, että asiantuntijakuulemisessa esitetty vakuutetun oman kertomuksen lisääminen huomioon otettavaksi seikaksi syy-yhteyden arvioinnissa ei ole tarpeen. Säännöksessä jo mainittu vahingon sattumistapa tulee ilmi useimmiten nimenomaan vahingoittuneen oman kertomuksen perusteella. Vahinkotapahtuman sattuessa läsnä olleiden muiden henkilöiden kertomus tai kaikki muu tieto sattumisolosuhteista voi olla tärkeää tapauksesta riippuen.
Pahoinpitelyn korvaaminen. Asiantuntijakuulemisessa tuotiin esille tarve tarkentaa pahoinpitelyn korvaamista koskevaa säännösehdotusta (7 §) pahoinpitelyn syyn todentamisen helpottamiseksi. Valiokunta toteaa, että säännösehdotus vastaa voimassa olevan lain tulkintakäytäntöä. Varusmiehen vapaa-aikana sattuvaa pahoinpitelyä ei korvata, jos se ei johdu palveluksesta. Tämä käytäntö ehdotetaan kirjattavaksi uuteen lakiin. Pahoinpitelyn motiivin selvittäminen voi joissakin tapauksissa olla vaikeaa, mutta lain soveltajalle jää harkintavalta tulkita, milloin voidaan katsoa, että pahoinpitelyn pääasiallisena syynä on ollut palvelus. Tulkinnassa otetaan huomioon kaikki se selvitys, joka tapahtumasta on saatavilla. Esimerkiksi pelkkä sotilaspuvun käyttö ei ole riittävä seikka osoittamaan pahoinpitelyn motiivia, vaan se on yksi arvioinnissa huomioon otettava seikka. Korvaamisen edellytysten väljentäminen ei välttämättä poista tulkintavaikeuksia, vaan siirtää korvattavuuden rajaa. Valiokunta katsoo, että vapaa-ajan pahoinpitelyjen korvattavuuden laajentaminen nykyisestä ei ole perusteltua.
Vian, vamman tai sairauden pahenemisen korvaamisen enimmäisaika. Valiokunnan saamissa lausunnoissa kritisoitiin kuuden kuukauden enimmäisaikaa korvauksen maksamiselle sotilastapaturman aiheuttaman vian, vamman tai sairauden pahenemisesta (6 §:n 2 mom.) ja palvelussairautena korvattavan sairauden tai vamman pahenemisesta (9 §:n 3 mom.). Pahenemisessa on kyse vahingoittuneella jo entuudestaan olleen vian, vamman tai sairauden pahenemisesta tapaturman tai palveluksen seurauksena. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan pahenemisen korvaamisen enimmäisaika on lääketieteellisesti perusteltu ja käytännön korvaustoiminnan kannalta tärkeä. Perustelut määräajalle ovat samat kuin työtapaturma- ja ammattitautilain mukaisen olennaisen pahenemisen korvaamiselle. Määräaika ei ole säännönmukainen korvausaika, vaan enimmäisaika. Paheneminen voidaan korvata ensisijaisesti vain pahenemisen ajalta, joka valiokunnan saaman selvityksen mukaan yleisimmissä tapauksissa on selvästi alle kuusi kuukautta. Mitä lievempi paheneminen olisi kyseessä, sitä lyhyempi on todennäköinen korvausaika. Itse tapaturmavamman tai palvelussairauden korvaamiselle ei ehdoteta määräaikaa, vaan ne korvataan ilman rajoituksia.
Palvelussairaus. Laissa ehdotetaan säädettäväksi niistä sairauksista, jotka tulevat korvattavaksi palvelussairauksina. Niiden määrittelemiseksi ehdotetaan muun muassa viitattavan eräisiin tapaturma- ja ammattitautilain säännöksiin. Asiantuntijalausunnossa tätä kytkentää pidettiin ongelmallisena. Valiokunta katsoo, että viittaus on tarkoituksenmukainen palvelussairautena korvattavien vammojen ja sairauksien rajaamiseksi. Asiantuntijalausunnossa esitettyä vaihtoehtoa, että laissa säädettäisiin vain niistä perusteista, joilla oikeutta korvaukseen ajallisesti palveluksen aikana sattuneen vahingon tai esiin tulleen sairaustilan perusteella ei synny, valiokunta ei pidä tarkoituksenmukaisena eikä lakiteknisesti toimivana ratkaisuna.
Valiokuntakuulemisessa kiinnitettiin huomiota myös palvelussairauden syy-yhteysarviointiin ja verrataan sitä lain sanamuodon kannalta ammattitaudin syy-yhteysarviointiin. Palvelussairaus on vamma tai sairaus, joka on todennäköisesti palveluksen aiheuttama, jos se ei ole ammattitaudiksi katsottava sairaus. Useat sairaudet ovat monitekijäisiä, mikä on lääketieteellisessä syy-yhteyden todennäköisyysarvioinnissa otettava huomioon. Jonkin tekijän pääasiallisuuden edellyttäminen siten kuin ammattitaudin määritelmässä edellytetään, voidaan tapauksesta riippuen tulkita jopa rajoittavaksi kriteeriksi. Olennaista on, että sairaus on todennäköisesti palveluksesta aiheutunut riippumatta siitä, onko sairauden taustalla mahdollisesti muitakin tekijöitä.
Päivärahan määrä. Päiväraha on ansionmenetyskorvaus. Sen tarkoitus on korvata menetettyä työansiota, ja siksi sen suuruus on sidottu vahingoittuneen sen hetkiseen ansiotasoon. Usein asevelvollisuutta suorittavilla ei ole merkittäviä työansioita tai työansioita lainkaan, jolloin korvaustaso jää vähimmäisturvan tasolle. Päivärahaa maksetaan vuoden ajan vahinkotapahtumasta, minkä jälkeen korvausmuotona on tapaturmaeläke, jos työkyvyttömyys jatkuu. Lain valmistelussa on katsottu oikeudenmukaiseksi korottaa pitkäaikaisen ja pysyvän työkyvyn menetyksen aiheuttamaa ansionmenetyskorvausta niin, että korvaus vastaa vähintään keskimääräistä ansiotasoa. Sen sijaan tilapäisen työkyvyttömyyden korvaamista nykyistä tasoa korkeammalla päivärahalla ei ole nähty perustelluksi. Tältä osin on katsottu perustelluksi korvata edelleen todellista lyhytaikaista ansionmenetystä. Valiokuntakuulemisessa kiinnitettiin huomiota päiväraha-asiaan laajemminkin, ja näiltä osin valiokunta toteaa, että sairauspäivärahan määrää tai edellytyksiä koskevat asiat eivät kuulu nyt käsiteltävänä olevaan lakiehdotukseen.
Korvaukset kuoleman ja vakavan vammautumisen johdosta. Asevelvollisen palveluksesta aiheutuvan kuoleman perusteella maksetaan puolisolle ja lapsille perhe-eläkettä työtapaturma- ja ammattitautilain mukaisesti. Lisäksi perhe-eläkkeen vähimmäistaso on turvattu, kun eläkkeen perusteena ehdotetaan käytettäväksi kolminkertaista vähimmäisvuosityöansiota, joka vuoden 2017 tasolla on 42 240 euroa. Tämän mukaisesti esim. leskeneläkkeen määrä ilman tulosovitusta on noin 16 890 euroa vuodessa, jos lapsia ei ole. Yhden lapsen perhe-eläke on noin 10 560 euroa vuodessa. Hautausavun määrä on noin 4 780 euroa.
Sotilaallisessa kriisinhallinnassa palveleville otettiin kuolemantapauskorvaus tapaturman johdosta käyttöön sopimusperusteisesti vuonna 2009 (puolustusministeriön ja valtiokonttorin välinen sopimus sotilaallisen kriisinhallintahenkilöstön ryhmätapaturmavakuutusta vastaavasta edusta). Nykyistä käytäntöä vastaava korvaus ehdotetaan kirjattavan kriisinhallintatehtäviä koskevaan lakiin. Kyse on sellaisesta yksilön oikeuksia koskevasta asiasta, josta tulee säätää lain tasolla. Kriisinhallintahenkilöstölle ehdotettava pysyvän haitan lisäkorvaus perustuu mainittuun ryhmätapaturmavakuutusta vastaavaan sopimukseen. Työtapaturma- ja ammattitautilain nojalla vamman tai sairauden aiheuttamasta pysyvästä haitasta maksetaan haittarahaa, joka on haittaluokissa 1—5 kertakorvaus ja haittaluokissa 6—20 pysyvä kuukausittain maksettava korvaus. Tämän korvauksen saavat siis myös asevelvollisina vammautuneet.
Asevelvollisia koskevaan lakiin näitä uusia etuuksia ei ehdoteta, koska hallituksen esityksen mukaan niille ei ole katsottu olevan vastaavia perusteita kuin kriisinhallintaan osallistuville. Lisäkorvausten taustalla ovat Afganistanin myötä merkittävästi vaativammiksi muuttuneet kriisinhallinnan palvelusolosuhteet. Asevelvollisten osalta vastaavaa palvelusolosuhteiden oleellista muutosta ei ole osoitettavissa, eivätkä palveluksessa tapahtuneet kuolemantapaukset ja vakavat onnettomuudet ole lisääntyneet. Puolustusvoimat tekee myös jatkuvaa ennaltaehkäisevää työtä palvelusturvallisuuden lisäämiseksi, jossa on otettu ja otetaan huomioon niin palveluksen laatu kuin palvelusolosuhteiden muuttuminen. Asiantuntijakuulemisessa kritisoitiin ehdotettua ratkaisua säätää asevelvollisille kriisinhallintaan osallistuvia heikommat etuudet. Valiokunta toteaa, että pysyvä vammautuminen tai kuolema on yhtä vakava riippumatta siitä, tapahtuuko se kriisinhallintatehtävässä vai varusmiespalveluksen tai kertausharjoituksen aikana. Tästä syystä jatkossa on syytä arvioida, tulisiko kuolemantapauksen ja vakavan vammautumisen johdosta eri henkilöryhmille maksettavat korvaukset saattaa samalle tasolle.
Psyykkinen tuki palveluksen jälkeen. Asevelvollisia koskevassa laissa ei ehdoteta vastaavaa tapaturmasta tai palvelussairaudesta riippumatonta psyykkistä tukea palveluksen päättymisen jälkeen kuin kriisinhallintahenkilöstölle. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tälle tukimuodolle ei ole tarvetta. Kriisinhallintatehtävästä palaaminen voi aiheuttaa sellaisia sopeutumisongelmia siviilielämään palaamisessa, että ammattiavulle on tarvetta. Asevelvollisen kotiutuminen palveluksesta ei ole rinnastettavissa kotiutumiseen kriisinhallintatehtävästä. Asevelvollisuuden suorittaminen sinällään ei muodosta sellaista psyykkistä kuormitusta, joka edellyttäisi psyykkisiä tukitoimia. Jos palveluksen aikana tapahtuu sellaista, joka aiheuttaa erityisen psyykkisen trauman, se voidaan korvata ehdotettavan lain nojalla psyykkisenä järkytysreaktiona. Jos palvelus keskeytyy muutoin psyykkisistä syistä, henkilö ohjataan etsivän nuorisotyön Aikalisätoimintaan ja/tai terveydenhuollon palvelujen asiakkaaksi.
Tapaturman ja palvelussairauden korvaaminen kriisinhallintatehtävissä oleville
Sairauden, vian tai vamman pahenemisesta johtuvan korvauksen maksamisen enimmäisajan laskemista sekä palvelussairautta koskevien perustelujen osalta viitataan siihen, mitä vastaavista asioista edellä asevelvollisia koskien todetaan.
Henkinen järkytysreaktio. Asiantuntijakuulemisessa tuli esille, että pykälässä käytetty käsite välitön osuus tapahtumaan pitää määritellä koskemaan koko kansallista kriisinhallintaosastoa kyseisessä rauhanturvaoperaatiossa (niin sanottu kollektiivinen trauma), ei ainoastaan tapahtumassa mukana tai lähellä olleita. Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksen perusteluissa nimenomaisesti todetaan, että henkinen järkytysreaktio voi olla seurausta myös palveluksesta kokonaisuutena ilman selvää yksittäistä tapahtumaa, jolloin se korvataan palvelussairautena. Näin ollen myös edellä kuvatun ns. kollektiivisen trauman aiheuttama oireilu tulee korvattavaksi palvelussairautena ehdotettavan lain nojalla. Valiokunta toteaa, että psyykkisten häiriöiden korvaaminen ei rajoitu tähän säännökseen, vaan kuten perusteluissa todetaan, psyykkisiä tekijöitä ei ole rajattu sairauden aiheuttajina palvelussairauden korvattavuuden ulkopuolelle. Jos palvelukseen osallistuneella todetaan psyykkinen sairaus, joka ei täytä henkisen järkytysreaktion kriteereitä, sen korvaamista tulee harkita yleisen palvelussairautta koskevan säännöksen perusteella (6 § 1 momentin 4 ja 5 kohta).
Asian käsittely vakuutusoikeudessa
Valiokunta toteaa, että vuoden 2017 alusta voimaan tulevan oikeudenkäynnistä vakuutusoikeudessa annetun lain 6 §:n kannalta jää epäselväksi, tuleeko kriisinhallinnan asiantuntemus edustetuksi 2. lakiehdotuksen mukaisten korvausasioiden käsittelyssä vakuutusoikeudessa. Vakuutusoikeudesta annetun lain 6 §:ssä säädetään asiantuntijoiden osallistumisesta asioiden käsittelyyn vakuutusoikeudessa, kun on kyse sotilastapaturma-asioista. Sen sijaan kriisinhallinta-asioiden asiantuntemuksen edustamisesta ei nimenomaisesti säädetä. Valiokunta pitää kannatettavana, että asiantuntija osallistuu sotilastapaturma-asioiden — mukaan lukien kriisinhallinta kokonaisuudessaan — käsittelyyn vakuutusoikeudessa, ja toteaa, että tulkintaongelmien välttämiseksi on tarpeen selvittää lain täsmentämisen tarve. Kiireellisen aikataulun vuoksi asiaa ei ole mahdollista selvittää tässä yhteydessä.
Lakiuudistuksen vaikutusten seuranta ja arviointi
Valiokunta pitää tärkeänä, että uudistuksen vaikutuksia seurataan ja arvioidaan huolellisesti. Ehdotettujen uusien lakien toimeenpano on Valtiokonttorin tehtävä, jossa se toimii myös kiinteässä yhteistyössä esimerkiksi puolustusvoimien, puolustusministeriön ja sisäministeriön hallinnonalalle kuuluvan siviilikriisinhallinnan hallinnon kanssa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan uusien lakien soveltamisesta saadut kokemukset tullaan käsittelemään Valtiokonttorin sotilastapaturma-asiain neuvottelukunnassa, jossa on myös sosiaali- ja terveysministeriön edustus. Poikkihallinnollisella neuvottelukunnalla on ollut aktiivinen rooli tämän lainuudistuksen taustalla, ja sotilastapaturmien korvausjärjestelmän ja turvaverkon kokonaisuuden kehittäminen jatkuu näissä puitteissa edelleen. (Valiokunnan lausumaehdotus)