Talouden toimintaympäristö
Talousarvio ja julkisen talouden suunnitelma on laadittu olosuhteissa, joissa Venäjän hyökkäys Ukrainaan ja sitä seurannut energian hintojen nousu, korkea inflaatio ja kohoava korkotaso ovat selkeästi heikentäneet talouden näkymiä Suomessa ja Euroopassa. Suomen osalta huolia kohdistuu erityisesti julkisen talouden kasvavaan alijäämään, viennin vähenemiseen sekä rakenteelliseen kestävyysvajeeseen, kun työikäinen väestö vähenee absoluuttisesti sekä suhteessa työvoiman ulkopuolella olevien määrään. Haasteellisessa taloustilanteessa on tärkeää pyrkiä pitämään huolta kasvun edellytyksistä ja riittävistä panostuksista erityisesti TKI-toimintaan ja osaamiseen sekä puhdasta siirtymää edistäviin investointeihin, kuten puhtaan energian investointeihin.
Talousvaliokunta on tässä lausunnossaan tarkastellut talousarvioesitystä oman toimialansa näkökulmasta ja keskittyen asiantuntijakuulemisessa esiin nousseisiin teemoihin.
Julkisen talouden tilanne ja finanssipolitiikan linja vuoden 2024 talousarviossa ja julkisen talouden suunnitelmassa
Hallitus esittää vuoden 2024 talousarvion määrärahoiksi 87,9 miljardia euroa, joka on 6,5 miljardia euroa enemmän kuin vuoden 2023 varsinaisessa talousarviossa. Määrärahojen kasvuun vaikuttavat erityisesti lakisääteiset ja sopimusperusteiset indeksitarkennukset, kohonneet korkomenot sekä lisärahoitukset hyvinvointialueille. Talousarvioehdotus on 11,5 miljardia euroa alijäämäinen, ja alijäämä katetaan uudella velalla. Suomen velkataso ylittää selvästi 60 prosenttia bruttokansantuotteesta ja julkisen talouden suunnitelmassa alijäämän ennustetaan ylittävän 3 prosenttia vuonna 2024. Näin ollen Suomen julkisen talouden tilanne on sellainen, että EU:n finanssipolitiikan säännökset on otettava entistä tarkemmin huomioon. Talousvaliokunta toteaa, että on olemassa aiempaa suurempi riski siitä, että Suomi joutuu lähitulevaisuudessa toteuttamaan EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisia liiallisen alijäämän prosessin edellyttämiä sopeutustoimia. Tämä voi kaventaa Suomen talouspoliittista liikkumavapautta.
Hallitus esittää hallituskauden aikana toteutettavaksi noin kuuden miljardin euron sopeutustoimet Suomen velkakehityksen kääntämiseksi ja julkisen alijäämän pienentämiseksi. Säästöistä neljä miljardia euroa pyritään toteuttamaan menojen kasvua hillitsemällä ja 2 miljardia euroa talouden kasvua ja työllisyyttä parantavin toimin. Useiden asiantuntijalausuntojen mukaan tavoiteltu sopeutustaso riittää kääntämään velkasuhteen pieneen laskuun vaalikauden lopulla, jos keskeiset talouden ennustamiseen vaikuttavat tekijät kehittyvät siten kuin talousarviota tehtäessä on oletettu. Talousvaliokunta yhtyy useissa asiantuntijalausunnoissa esitettyyn näkemykseen siitä, että sopeutus on tarpeen ja sopeutustavoite on realistisesti mitoitettu. Talouden epävarmuuksien vuoksi on kuitenkin mahdollista, että suunniteltujen toimien lisäksi tarvitaan vielä lisää toimia. Ei ole myöskään mahdollista saada velkatasoa pysyvästi laskevalle uralle yhden vaalikauden aikana.
Hallitus on ohjelmassaan sitoutunut siihen, että kokonaisveroaste ei nouse. Useissa asiantuntijalausunnoissa kiinnitetään huomiota siihen, että talousarvio on esitettyjen leikkausten jälkeenkin lievästi elvyttävä. Erityisesti talousarvioon sisältyvien veroluontoisten työttömyysvakuutusmaksujen puolittaminen alentaa veroastetta hallituskauden aikana ja vähentää verotuottoja. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että verotusta koskevat linjaukset mitoitetaan ja kohdennetaan niin, että niiden haitalliset vaikutukset kasvuun ja työllisyyteen jäävät mahdollisimman pieniksi. Suomen ja muiden Pohjoismaiden veroaste on kansainvälisesti vertailtuna erittäin korkea, ja sen vuoksi mahdollisuudet ratkaista budjettialijäämä verotusta korottamalla ovat rajalliset ilman että talouden kasvu ja kilpailukyky heikkenevät.
Vuoden 2024 talousarvioesityksessä bruttokansantuotteen kasvuksi on ennustettu 1,2 prosenttia. Ennuste perustuu siihen, että työllisyyden oletetaan pysyvän vahvana, inflaation ennustetaan hidastuvan ja kansalaisten ostovoiman kohenevan. Useissa asiantuntijalausunnoissa kiinnitetään huomiota siihen, että valtiovarainministeriön ennuste ensi vuodelle on selvästi optimistisempi kuin useiden muiden ennustelaitosten kasvuennusteet. Talousvaliokunta huomauttaa, että talouden kasvunäkymiin liittyy paljon epävarmuustekijöitä, ja lisäksi Suomen talouskasvun kehitykseen vaikuttaa olennaisesti se, miten Euroopan talous ja erityisesti suomalaisen vientiteollisuuden kannalta tärkeimpien kohdemaiden taloudet kehittyvät. Valiokunta toteaa myös, että talousarvioesityksen valmistumisen jälkeen useilla toimialoilla tilauskannat ja vientiteollisuuden näkymät tulevan talven ja kevään osalta ovat edelleen heikentyneet.
Talousvaliokunta korostaa yksityisten investointien keskeistä merkitystä Suomen talouskasvun ja tuottavuuskehityksen vauhdittajina ja pitää tärkeänä huolehtia siitä, että Suomi on houkutteleva investointiympäristö sekä suomalaisille että ulkomaisille yrityksille. Valiokunta toteaa, että julkisen talouden suunnitelmaan ja vuoden 2024 talousarvioehdotukseen sisältyvillä tutkimus- ja kehitystoimintaa sekä lupamenettelyjen sujuvoittamista koskevilla panostuksilla on olennainen merkitys, kun pyritään lisäämään yritysten mahdollisuuksia ja halukkuutta investoida Suomeen. Valiokunta pitää kuitenkin suurimpien kauppablokkien aiempaa aggressiivisempaa valtiontukipolitiikkaa investointien kohdentumisen näkökulmasta huolestuttavana. Esimerkiksi Yhdysvaltojen IRA-paketti ja EU:n tilapäiset valtiontukisäännöt mahdollistavat suurten valtiontukien myöntämisen yrityksille entistä kevyemmin perustein. Tämä on haitallinen kehitys Suomen ja markkinoiden toimivuuden kannalta ylipäätään, koska eri maat kilpailevat investoinneista yhä aggressiivisemmin valtiontukien avulla. Tilanne on otettava realistisesti huomioon, eikä Suomella pienenä ja avoimena taloutena ole resursseja pärjätä tässä kilpailussa.
Suomen talouskasvun edellytykset nojaavat vahvasti uusien puhdasta siirtymää edistävien innovaatioiden ja teknologioiden kehittämiseen ja kaupallistamiseen. Tämä edellyttää uudenlaista osaamista ja riittävästi osaavaa työvoimaa. Talousvaliokunta toteaa, että hallitusohjelman tavoite nostaa korkeakoulutettujen osuus mahdollisimman lähelle 50 prosenttia vuoteen 2030 mennessä ja korkeakoulujen aloituspaikkojen lisäämiseen osoitettu lisärahoitus ovat tästä näkökulmasta ehdottoman tarpeellisia. Todennäköisesti jatkossa kuitenkin tarvitaan vielä lisää toimenpiteitä, jotta tämä hallitusohjelman tavoite saavutetaan. Koulutukseen tehtävien panostusten lisäksi on tärkeää helpottaa myös työvoiman liikkuvuutta ja purkaa kannustinloukkuja. Osaavaa työvoimaa tarvitaan myös ulkomailta. Tältä osin tilanne on haasteellinen, koska myös muissa maissa on pulaa osaajista ja maat kilpailevat osaavasta työvoimasta ja investoinneista.
Panostukset TKI-toimintaan
Tavoitteena on nostaa Suomen T&K-menot neljään prosenttiin suhteessa bruttokansantuotteeseen vuoteen 2030 mennessä. Nämä linjaukset ja panostukset perustuvat edellisen hallituskauden lopulla parlamentaarisen TKI-työryhmän esityksen perusteella hyväksyttyyn T&K-rahoituslakiin. T&K-rahoituslain ja vuoden 2023 alusta voimaan tulleen T&K-lisäverovähennyksen tavoitteena on parantaa talouden tuottavuutta ja kannustaa yrityksiä lisäämään T&K-toimintaansa ja niihin liittyviä investointeja.
Julkisen talouden suunnitelma sisältää merkittäviä panostuksia kasvuun ja innovaatioihin vuosikymmenen loppuun mennessä T&K-rahoituslaissa edellytetyn mukaisesti. Lakia sovelletaan ensimmäisen kerran vuoden 2024 talousarvioesityksessä, jossa esitetään noin 2,6 miljardin euron lisärahoitusta T&K-toimintaan. Talousvaliokunta katsoo, että T&K-rahoituslaissa asetettujen tavoitteiden määrätietoinen, johdonmukainen ja pitkäjänteinen toteuttaminen on välttämätöntä Suomen talouden tuottavuuden sekä suomalaisten yritysten kilpailukyvyn vahvistamiseksi. Valiokunnan näkemyksen mukaan Suomen TKI-toimintaa tulee koordinoida ja seurata systemaattisesti myös parlamentaarisella tasolla.
Talousvaliokunta yhtyy useissa asiantuntijalausunnoissa esitettyyn näkemykseen, jonka mukaan julkinen rahoitus ja julkiset T&K-investoinnit tulee suunnata niin, että ne lisäävät mahdollisimman tehokkaasti yksityisiä investointeja. Valiokunta korostaa yksityisten investointien keskeistä merkitystä Suomen T&K-tavoitteiden toteutumisen näkökulmasta ja toteaa, että Suomen tulee kyetä tekemään strategisia valintoja sekä panostamaan sellaisiin lupaaviin teknologiaosaamisen alueisiin, joilla se pystyy parhaiten hyödyntämään omia vahvuuksiaan. Näitä ovat esimerkiksi langattomat tietoverkot 5G ja 6G, kvanttiteknologia sekä bioteknologia ja uudet materiaalit. Lisäksi valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin välttämättömänä panostaa innovaatioiden nopeaan skaalaamiseen ja kaupallistamiseen, jotta ensimmäisten toimijoiden kilpailuedut markkinoilla voidaan hyödyntää mahdollisimman tehokkaasti.
Talousarviossa merkittävä osuus T&K-rahoituksen lisäyksistä kohdennetaan Business Finlandille ja Suomen akatemialle. Useissa asiantuntijalausunnoissa kohdennuksia pidetään oikeina ja toimivina T&K-rahoituslain tavoitteiden toteutumisen näkökulmasta. Joissain asiantuntijalausunnoissa kuitenkin katsotaan, että rahoitus kohdistuu liiaksi yritysvetoiseen toimintaan ja että panostukset korkeakoulujen ja tutkimuslaitosten perusrahoitukseen ovat riittämättömät, jotta eri alojen osaajapulaan pystyttäisiin vastaamaan tehokkaasti. Talousvaliokunta viittaa saamiinsa asiantuntijalausuntoihin ja pitää talousarvioehdotuksen mukaisia kohdennuksia T&K-rahoituslain tavoitteiden näkökulmasta perusteltuina. Valiokunta kiinnittää huomiota korkeakoulujen ja tutkimuslaitosten perusrahoituksen riittävyyteen ja korkeakoulujen keskeiseen merkitykseen tulevaisuuden osaajien kouluttamisessa sekä laadukkaassa ja pitkäjänteisessä perustutkimuksessa, joka on kilpailukykyisen kehitys- ja innovaatiotoiminnan perusta. Tämä myös toteutuu ensi vuoden talousarvioesityksessä ja julkisen talouden suunnitelmassa. Valiokunta pitää myös erittäin tärkeänä huolehtia siitä, että tutkimus- ja kehittämistoimintaan varattua lisärahoitusta hyödynnetään mahdollisimman suunnitelmallisesti, tehokkaasti ja pitkäjänteisesti yliopistojen, tutkimuslaitosten ja yritysten yhteistyössä ja yhteisessä tutkimuksessa.
Talousvaliokunta pitää myönteisenä, että talousarviossa varataan korkeakouluille ja valtion tutkimuslaitoksille selkeä määräraha EU-hankkeiden kansalliseen vastinrahoitukseen. Vastinrahoituksella kannustetaan niitä osallistumaan aiempaa laajemmin EU-hankkeisiin. Talousvaliokunta katsoo, että vastinrahoituksen jakoperusteiden tulee olla ennakoitavat, läpinäkyvät ja myös uusia toimijoita kannustavat, jotta suomalaiset toimijat voivat pärjätä tiukassa kilpailussa EU-rahoituksesta.
Energia ja ilmasto
Venäjän hyökkäyssodan aiheuttaman energian tarjontashokin ja sitä seuranneen energian hintojen nousua kompensoivien toimenpiteiden jälkeen julkisen talouden suunnitelmassa ja vuoden 2024 talousarviossa panostetaan erityisesti energiamurroksen edellyttämiin pidemmän aikavälin toimiin. Puhdas siirtymä tarjoaa ilmastohyötyjen lisäksi merkittävän mahdollisuuden parantaa tuottavuutta, lisätä investointeja ja siten parantaa talouden kasvua ja kilpailukykyä. Tämä kuitenkin edellyttää, että yritysten investointiympäristö säilyy ennustettavana ja vakaana. Talousvaliokunta pitää talousarvioesityksen ja julkisen talouden suunnitelman mukaisia panostuksia puhtaan energian tuotantoon ja lupamenettelyjen sujuvoittamiseen oikeansuuntaisina, koska niillä pyritään vahvistamaan kasvun edellytyksiä ja luomaan yrityksille entistä ennustettavampi investointiympäristö.
Hallitusohjelman mukaan merkittävä osa EU:n ja Suomen T&K-rahoituksesta tulee suunnata puhtaan energian kehittämistä ja käyttöönottoa nopeuttaviin hankkeisiin. Talousarviossa osoitetaan määrärahoja hallitusohjelman linjausten mukaisesti esimerkiksi pienydinvoimaloiden tutkimus- ja kehitystyöhön sekä hiilidioksidin talteenottoa koskeviin investointeihin. Valiokunta yhtyy talousarvion linjaukseen ja useissa asiantuntijalausunnoissa esitettyyn näkemykseen, jonka mukaan tuet tulee suunnata uusien energiateknologioiden kehittämiseen ja käyttöönottoon. Tämä tukee tavoitetta saada korkeaa arvonlisää pääomille, ja lisäksi se mahdollistaa puhdasta siirtymää edistävien toimenpiteiden toteuttamisen mahdollisimman teknologianeutraalisti, kustannustehokkaasti ja ilman merkittäviä haitallisia markkinavaikutuksia.
Talousvaliokunta viittaa julkisen talouden suunnitelmaan, jossa tunnistetaan tuulivoiman keskeinen merkitys investoinneille. Suorien aluetalousvaikutusten ohella puhdas tuulivoimasähkö on keskeinen tekijä myös puhtaiden teknologian investointien, kuten vetytuotannon investointien, houkuttelemiseksi Suomeen. Talousvaliokunta pitää asiantuntijalausuntojen tavoin positiivisena, että hallitus on käynnistänyt selvitystoimia myös Suomen merituulivoimapotentiaalin hyödyntämiseksi entistä tehokkaammin. Lisäksi tulisi huolellisesti selvittää mahdollisuudet hyödyntää tuulivoimaa Itä-Suomessa nykyistä laajemmin, huomioiden kuitenkin tarkoin puolustuspoliittiset näkökohdat ja aluevalvontaan liittyvät vaatimukset.
Muutamassa asiantuntijalausunnossa tuodaan esiin bioenergian tuotantoon kohdistettuihin määrärahoihin liittyvät epävarmuudet ja soveltamisalarajaukset sekä hallinnolliset kustannukset, jotka monimutkaistavat esimerkiksi biokaasun tuotantoon kohdistuvien investointien toteuttamista. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että määrärahoja koskevat linjaukset ovat selkeitä niin, että yrityksillä on investointipäätöstensä tueksi pitkäkestoisesti mahdollisimman tarkka ja ennakoitava käsitys siitä, mitä talousarvioesitys bioenergia-alan yritysten näkökulmasta konkreettisesti mahdollistaa.
Talousvaliokunta kannattaa hallituksen esittämiä panostuksia lupamenettelyjen ja niitä koskevien muutoksenhakujen nopeuttamiseksi. Asiantuntijalausuntojen mukaan Suomessa on noin 20 miljardin euron arvosta investointihankkeita, jotka odottavat lupapäätöksiä tai ovat muuten viivästyneet luvitukseen liittyvien epävarmuuksien takia. Tilanne edellyttää pikaista korjaamista, jotta voidaan turvata Suomen houkuttelevuus investointikohteena sekä suomalaisille että ulkomaalaisille puhtaan energian investoinneille sekä muille puhdasta siirtymää ja kiertotaloutta edistäville investoinneille. Valiokunta korostaa, että lupamenettelyjen nopeuttaminen tulee toteuttaa niin, ettei hankkeen ympäristövaikutuksia koskevan arvioinnin laatu huonone ja merkitys päätöksenteossa vähene.
Muutamassa asiantuntijalausunnossa pidetään huolestuttavana, että vaikka talousarviossa esitetään huomattavia panostuksia energiamurrokseen ja puhtaaseen energiaan, luontokadon torjumiseen on varattu selvästi aiempaa vähemmän määrärahoja. Lisäksi työ- ja elinkeinoministeriön energiatukiin varatut määrärahat ovat pienemmät kuin vuoden 2023 talousarviossa, ja myös hiilidioksidin talteenottoa varten tarkoitettujen teknisten nielujen kehittämiseen tarkoitetut panostukset ovat toistaiseksi vaatimattomat. Talousvaliokunnan näkemyksen mukaan on ymmärrettävää, että tiukka julkisen talouden tilanne heijastuu laajasti eri toimintoihin. Valiokunta pitää tärkeänä Suomen talouskasvun, kilpailukyvyn sekä ilmasto- ja ympäristötavoitteiden näkökulmasta merkityksellisten puhtaan energian investointien sekä puhdasta siirtymää ja kiertotaloutta edistävien investointien toteutumista.
Rakennusala ja asuntorakentaminen
Vaikka työllisyys on edelleen muutoin pysynyt korkealla tasolla, asuntotuotanto on vähentynyt ja sen myötä rakennusalan työllisyystilanne on heikentynyt nopeasti. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan Suomessa aloitetaan vuonna 2023 noin 16 000 asunnon rakentaminen, joista valtion tukemia ARA-asuntoja on noin 7 000 ja vapaarahoitteisia asuntoja 9 000. Vuonna 2020 julkistetun selvityksen mukaan asuntojen tarve kuitenkin kasvaa edelleen ja vuosittain tarvittaisiin noin 30 000—35 000 uutta asuntoa. Asiantuntijalausuntojen mukaan asuntorakentamisen vähäisyys tulee näkymään parin vuoden kuluessa niukkuutena markkinoilla, mikä vaikuttaa haitallisesti esimerkiksi työvoiman liikkuvuuteen ja osaavan työvoiman saatavuuteen.
Talousvaliokunta tunnistaa rakennusalan ja asuntorakentamisen keskeisen merkityksen talouden toimivuuden ja työllisyyden näkökulmasta. Valiokunta viittaa saamaansa asiantuntijalausuntoon, jonka mukaan asuntorakentamisessa verojen ja veroluontoisten kulujen osuus on 46 prosenttia. Näin ollen rakentamisen vähenemisellä on merkittäviä vaikutuksia myös valtion verotuloihin. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että tilannetta seurataan tarkasti ja ollaan valmiita ryhtymään nopeasti toimenpiteisiin, jos heikko tilanne asuntokauppamarkkinoilla jatkuu pidempään tai huononee entisestään.
Muuta
Matkailu.
Talousarvioesityksen mukaan Business Finlandin yhteydessä toimivan Suomen matkailunedistämisorganisaation Visit Finlandin rahoitusta leikataan yli kolmanneksella kahden vuoden aikana eli 14,8 miljoonasta eurosta 9,8 miljoonaan euroon. Talousvaliokunta toteaa, että näin suurella määrärahojen vähennyksellä on väistämättä vaikutuksia Suomen matkailuelinkeinon toimintaedellytyksiin, jotka ovat jo aiemmin olennaisesti heikentyneet koronapandemian ja Venäjän hyökkäyssodan seurauksena.
Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminta, VN TEAS.
Useissa asiantuntijalausunnoissa kiinnitetään huomiota siihen, että valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoimintaan (VN TEAS) ei talousarvioesityksessä osoiteta määrärahoja. Aiempina vuosina VN TEAS-rahoituksen turvin ministeriöiden tutkimus- ja selvityshankkeita on rahoitettu noin 9 miljoonalla eurolla vuosittain. Talousvaliokunta toteaa, että talousarvioesitys ei sisällä korvaavaa rahoitusta eikä ole selvää, miten ministeriöiden selvitystarpeisiin vastataan jatkossa, etenkin kun useiden hallinnonalojen määrärahat vähenevät.
Kokoavia huomioita
Julkisen talouden suunnitelma ja vuoden 2024 talousarvioesitys merkitsevät noin 6 miljardin euron säästöjä valtion menoihin kuluvan hallituskauden aikana. Talousvaliokunta katsoo, että ehdotetut sopeutustoimenpiteet ovat välttämättömiä julkisen talouden tervehdyttämiseksi pitkällä aikavälillä. Valiokunta yhtyy hallituksen näkemykseen, jonka mukaan talousarvion mukaista rahoitusta tulee kohdentaa erityisesti talouden tuottavuutta parantaviin toimiin eli sellaiseen innovatiiviseen toimintaan, jolla pystytään tuottamaan paljon arvonlisää pääomalla ja työllä ja jossa kokonaistuottavuus on korkea. Suomen mahdollisuudet parantaa talouden tuottavuutta perustuvat suureksi osaksi osaamiseen, ja sen vuoksi voimavaroja on suunnattava entistä enemmän juuri osaamisen kehittämiseen sekä TKI-toimintaan. T&K-rahoituksen kohdentamisessa pitää pyrkiä teknologianeutraalisuuteen ja kustannustehokkuuteen sekä innovaatioiden skaalaamiseen ja niiden kaupallistamiseen. Näin mahdollistetaan myös puhtaan ja digitaalisen siirtymän sekä kiertotalouden ratkaisujen eteenpäin vieminen Suomen taloutta ja kilpailukykyä vahvistavalla tavalla.
Epävakaan geopoliittisen tilanteen vuoksi talouden kehitykseen liittyy kasvavaa epävarmuutta, joka vaikuttaa koko Euroopan ja maailman talouden kehitykseen ja kiristää eri maiden välistä kilpailua. Puhtaan teknologian ja energian investointeja houkutellaan massiivisin kansallisin investointi- ja tuotantotukipaketein muun muassa Euroopan unionin isoihin maihin sekä Yhdysvaltoihin. Suomella ei ole mahdollisuutta vastaaviin tukijärjestelyihin ja sen vuoksi panostukset investointeja kannustavaan ja ennakoitavaan toimintaympäristöön ovat keskeisessä roolissa, kun kilpaillaan Suomelle tärkeistä investoinneista muiden maiden kanssa. Talousvaliokunta toteaa, että hallitusohjelman mukainen Suomeen ulkomaisia investointeja houkutteleva uusi investointinyrkki tulisi saada nopeasti toimimaan. Näin mahdollistetaan muun muassa entistä räätälöidympien keinojen suunnittelu ja toteuttaminen Suomen kannalta keskeisten yksittäisten investointihankkeiden osalta.