Komission digitaalisen rahoituksen strategia.
Komissio toimeenpanee laaja-alaista toimintasuunnitelmaa digitaalisen siirtymän tukemiseksi. Valtioneuvosto kuvaa tätä kokonaisuutta neljällä kirjelmällä, joista kolme (E 133/2020 vp, U 56/2020 vp, U 58/2020 vp) ovat jo eduskunnan käsittelyssä ja yksi vielä valtioneuvoston valmistelussa. Nyt käsittelyssä oleva kirjelmä kattaa virtuaalivarojen uuden sääntelykehikon. Tavoitteina on muun muassa kuluttajien valinnanmahdollisuuksien lisääminen digitaalisten rahoitustuotteiden osalta ja yritysten paremmat mahdollisuudet kehittää palveluja ja maksamisen tapoja.
Rahoitusmarkkinatransaktioiden digitalisoitumisen edellytyksenä on, että toimien todenperäisyys ja pysyvyys voidaan varmistaa ja pystytään saavuttamaan käyttäjien luottamus tähän. Hajautetun tilikirjan ja lohkoketjuteknologian on katsottu olevan tätä kehitystä tukevia olennaisia tekijöitä. Verkossa hajautetun tilinpidon ja lohkoketjuteknologian hyödyntäminen finanssisektorin kaupankäynti- ja maksujärjestelmien parantamiseksi voisi osaltaan vaikuttaa nopeamman, läpinäkyvämmän ja varmemman infrastruktuurin kehittymiseen. Lohkoketjuteknologian avulla voidaan vähentää transaktioiden kolmansien osapuolten roolia, joka on perinteisesti lisännyt niiden suorittamiseen tarvittavia resursseja ja siten nostanut kuluja. Kun varallisuuserien siirrot ja niistä tehtävät merkinnät voitaisiin tallentaa järjestelmiin, joissa osapuolilla on parempi kontrolli tietoihin, voidaan vähentää myös väärinkäytösten riskiä.
Virtuaalivarat.
Asetusehdotus määrittelee virtuaalivarat sähköisessä muodossa olevaksi keinoksi ilmaista arvoa tai jotakin muuta omaisuuserää koskevia oikeuksia tai velvollisuuksia, ja joita voidaan siirtää käyttäjältä toiselle ja säilyttää sähköisessä muodossa. Virtuaalivarat voidaan nähdä sähköisinä versioina olemassa olevista taloudellisista instrumenteista. Varallisuuserien digitalisoitumisen valtavirtaistuminen edellyttää edellä kuvatulla tavalla sähköisten järjestelmien luotettavuutta.
Lainsäädännön kannalta virtuaalivarojen käyttäjiin tai palveluntarjoajiin voidaan periaatteessa kohdistaa olemassa olevaa sääntelyä, sikäli kun varallisuuserän sähköinen esittämistapa on sääntelyssä tunnistettu. Lainsäädäntö nykyisellään jättää kuitenkin paljon avoimia kysymyksiä. Nykyisessä säädösympäristössä arvioinnit tällaisten omaisuuserien oikeudellisen luonteen suhteen tehdään käytännössä tapauskohtaisesti luokitellen varallisuuseriä esimerkiksi virtuaalivaluutaksi tai arvopaperiksi. Näin luokitellun virtuaalivarallisuuden oikeudellinen asema määräytyy kyseisiä omaisuuslajeja koskevien lakien mukaan.
Virtuaalivaluutta.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on noussut esiin erityisesti virtuaalivarallisuuden ehkä laajimmin käytetyn sovelluksen, virtuaalivaluutan, oikeudellinen asema. Virtuaalivaluutoilla tarkoitetaan EU:n viidennen rahanpesudirektiivin määritelmässä ”digitaalisia arvonkantajia, jotka eivät ole keskuspankin tai viranomaisen liikkeeseen laskemia tai takaamia, joita ei välttämättä ole kytketty lailliseksi maksuvälineeksi vahvistettuun valuuttaan ja joilla ei ole samaa oikeudellista asemaa kuin valuutalla tai rahalla, mutta jotka luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt hyväksyvät vaihdantavälineenä ja joita voi siirtää, varastoida ja myydä sähköisesti”.
Virtuaalivaluutan olennainen ero keskuspankkien liikkeeseen laskemiin valuuttoihin on, ettei sen taustalla ole nykyisellään useimmiten minkäänlaista reaalitalouden kytköstä tai ilmiötä, esimerkiksi liikkeeseenlaskijan tai sen taustalla olevan tahon veronkanto-oikeutta tai jalometallivarantoa. Virtuaalivarojen arvo perustuu näissä tapauksissa yksinomaan sen käyttöarvoon vaihdannan välineenä ja luottamukseen jälkimarkkinoiden toimivuudesta. Sen sijaan sellainen virtuaalivarallisuus, jonka arvo on sidottu esimerkiksi määrätyn liiketoiminnan kehitykseen tai arvopaperiin, käyttäytyy markkinoilla, kuten johdannainen. Tässä valossa on selvää, että sääntelykohtelu on mielekästä sitoa kunkin virtuaalivaluutan ominaisuuksiin eikä yksinomaan virtuaalivaluutta-yläkäsitteeseen.
Huoli sijoittajansuojasta ja virtuaalivaluutan roolista laittoman toiminnan mahdollistajana.
Virtuaalivaluuttojen kurssivaihtelut ovat olleet merkittävästi suurempia kuin keskuspankkivaluuttojen. Palveluntarjoajat ovat voineet hyödyntää tätä markkinoinnissaan, esimerkiksi luoden vaikutelmaa mahdollisesta voimakkaasta arvonnoususta. Tällöin vähemmälle huomiolle on jäänyt riski, että sijoittaja voi myös hävitä koko sijoitetun pääomansa. Virtuaalivarat voivatkin olla, liikkeeseenlaskijasta riippuen, riskien suhteen lähempänä korkean volatiliteetin arvopapereita kuin keskuspankkivaluuttoja. Ehdotettu asetus toisi virtuaalivarojen sääntelyn lähemmäksi arvopaperisääntelyä ja siten oletettavasti parantaisi kuluttajansuojaa nykyisestä. Talousvaliokunta pitää sääntelyn kehitystä oikeansuuntaisena.
Virtuaalivaluutan ongelmalliseksikin koettu erityispiirre on mahdollisuus anonymiteettiin, joka luo mahdollisuuden käsitellä viranomaisvalvonnan ulottumattomissa sellaistakin varallisuutta, jonka alkuperä tai lopullinen käyttötarkoitus on laiton. Ilman mahdollisuutta tunnistaa virtuaalivaluutan käyttäjää ei ole myöskään osoitettavissa tahoa, johon lainsäädäntö kohdistetaan. Terrorismin rahoittamisen ja rahanpesun torjunnan viranomaiset ovatkin ilmaisseet huolensa virtuaalivaroista rikollisen toiminnan mahdollistajina. Talousvaliokunta pitää huolta relevanttina viitaten kuitenkin saamaansa asiantuntijaselvitykseen, jonka mukaan vastikään voimaan tullut EU-lähtöinen virtuaalivaluuttapalveluja koskeva sääntely on osoittautunut onnistuneeksi ja kehitystä hyvään suuntaan vieväksi.
Jatkovalmistelu.
Talousvaliokunta huomauttaa, että vaikka nykyisellään virtuaalivaroja käytetään todennäköisesti suhteellisesti eniten eri tavoin laillisuuden kannalta kyseenalaisten transaktioiden toteuttamiseksi, voi tämä johtua osaltaan siitä, ettei virtuaalivaroille ole vielä olemassa sellaista säädöskehystä, johon lainsäädännön velvoitteita noudattamaan pyrkivät tahot voisivat tukeutua. Talousvaliokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan, jonka mukaan selkeän säädösviitekehyksen avulla tulee luoda mahdollisuuksia myös uusien ja pienten toimijoiden toimintaedellytyksille markkinoiden monipuolistamiseksi. Esimerkiksi lohkoketjuteknologiaan tai muuhun tietoturvan kannalta kehittyneeseen teknologiaan nojautuva virtuaalivarallisuuden liikkeeseenlasku voisi olla sääntelyn mahdollistaessa moderni tapa yrityksille toteuttaa esimerkiksi rahoituskierroksia.
Sääntelyn yleistavoitteena tulee pitää uuden normiston johdonmukaisuutta olemassa olevan sääntelykehikon kanssa. Erityisesti on tunnistettava rajapinnat yhtiöoikeuden, verotuksen, rikostorjunnan ja vakavaraisuussääntelyn kanssa. Lainsäädännön johdonmukaisuuden vuoksi on tärkeää, että samanlaista riskiä ja toimintaa tulee koskea vastaavasti samat säännökset.
Ehdotetun sääntelyn haasteeksi nousee valiokunnan saaman selvityksen mukaan teknologianeutraalisuusvaatimuksen täyttäminen. Jatkovalmistelussa on varmistettava, että lainsäädännössä säilyy tasapaino teknologianeutraliteetin, datan hyödyntämisen, korkean tietoturvan tason ja rahoituspalvelujen käyttäjien oikeuksien välillä.