VALTIONEUVOSTON SELVITYS
Ehdotus
Strategisen autonomian saavuttaminen on unionin keskeinen tavoite, jolla vahvistetaan EU:n kilpailukykyä ja varautumista tuleviin kriiseihin. Kehittämällä strategista autonomiaansa EU pyrkii vastaamaan muuttuneeseen globaaliin toimintaympäristöön, johon vaikuttavat mm. kilpailu kriittisistä raaka-aineista, pandemia, Venäjän hyökkäyssota, energiakriisi sekä keskustelu EU:n globaalista kilpailukyvystä erityisesti suhteessa Yhdysvaltioihin ja Kiinaan. Tämä luo EU:lle tarpeen tunnistaa ja hallita riippuvuuksia ja löytää itselleen sopivia tapoja toimia uudessa ympäristössä ja globaalina toimijana intressiensä pohjalta, tilanteen mukaan itsenäisesti tai yhdessä muiden kanssa.
EU:n strategista autonomiaa on perinteisesti lähestytty ulko-, turvallisuus- ja puolustusnäkökulmasta keskittyen EU:n globaaliin rooliin ja vaikutusvaltaan sekä Euroopan puolustukseen ja sotilaalliseen toimintakykyyn EU:n lähialueilla. Osana EU:n kriisinkestävyyden kehittämistä strategista autonomiaa koskeva keskustelu on kuitenkin laajentunut koskemaan miltei kaikkia politiikka-aloja. Viime vuosina EU:n strategista autonomiaa on EU:ssa määrätietoisesti vahvistettu konkreettisten toimenpiteiden ja lainsäädäntöehdotusten avulla.
Valtioneuvoston kanta
Yleisesti
Suomi pitää tärkeänä pyrkimystä vahvistaa EU:n strategista autonomiaa suurvaltakilpailun ja geopoliittisen vastakkainasettelun myötä muuttunut toimintaympäristö huomioiden. Samalla olennaista on kansainvälisen sääntöpohjaisen järjestelmän kehittäminen. Kuten valtioneuvoston EU-selonteossa todetaan demokratia, oikeusvaltioperiaate sekä perus- ja ihmisoikeudet ovat unionin kaiken toiminnan perusta. EU:n on kyettävä toimimaan määrätietoisemmin arvojensa ja tavoitteidensa edistämiseksi kaikkia sen käytössä olevia välineitä tehokkaasti hyödyntäen. Suomi korostaa tarvetta tunnistaa strategisen autonomian kannalta keskeiset aloitteet kaikilla EU-politiikan sektoreilla ja korostaa tarvetta tarkastella niitä kokonaisvaltaisesti ja poikkihallinnollisesti.
Suomi katsoo, että unionin strategisen autonomian on perustuttava EU:n omien vahvuuksien kehittämiselle, reilulle kilpailulle sekä maailmantalouteen osallistumiselle. (Valtionneuvoston julkaisuja 2021:4) Reilu kilpailu, toimivat sisämarkkinat ja nykyisten EU-varojen tehokas käyttö ovat EU:n pitkän aikavälin kilpailukyvyn perusta ja avainasemassa nykyisten ja tulevien haasteiden ratkaisemisessa. (E 174/2022 vp)
Keskinäisriippuvuuksien maailmassa EU:n eriyttäminen globaaleista tuotantoketjuista ei ole realistista tai tavoiteltavaa. Strategisen autonomian vahvistaminen edellyttää kuitenkin riippuvuuksien kriittistä tarkastelua. Toimitusketjujen ja kriisinkestävyyden vahvistamiseksi tulisi haitallisia riippuvuuksia vähentää erityisesti kriittisimmillä sektoreilla. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi on tärkeää kehittää EU:n olemassa olevia kumppanuuksia sekä pyrkiä luomaan uusia. Samalla on tärkeää, että globaalia keskinäisriippuvuutta tarkastellaan EU:ssa kokonaisvaltaisesti myös vastuullisuuden näkökulmasta.
EU:n kriisinsietokyky
Suomi pitää EU:n kriisinkestävyyden vahvistamista tärkeänä osana strategista autonomiaa ja unionin kykyä toimia itsenäisesti. Unionin kriisivarautumisen tulee olla horisontaalista, kaikki relevantit politiikka-alat kattavaa, hyvin koordinoitua ja siinä tulee varautua erilaisiin sekä myös yhtäaikaisiin kriiseihin (E 60/2022 vp). Suomi katsoo, että kokonaisturvallisuusajattelua tulisi edistää EU-tasolla. (E 60/2022 vp)
Suomi edistää kokonaisvaltaista huoltovarmuusajattelua EU:ssa sisältäen materiaalisen varautumisen lisäksi myös jatkuvuuden hallinnan ja osaamiskysymykset. Keskeisin tavoite on turvata kriittisten infrastruktuurien, tuotannon ja palveluiden toimintakyky, jotta väestön, talouselämän ja puolustuksen välttämättömimmät perustarpeet pystytään täyttämään kaikissa olosuhteissa. (E 60/2022 vp) Tässä olennaista on huomioida myös kyberturvallisuuteen ja hybridiuhkiin liittyvät näkökohdat.
Koskien EU:n päätöksentekokykymenettelyiden kriisinkestävyyttä Suomi pitää tärkeänä kriisivarautumisen ja häiriötilanteiden hallinnan vahvistamista EU:n neuvoston rakenteissa. EU:n tulee kyetä ennaltaehkäisemään ja ennakoimaan häiriö- ja kriisitilanteita sekä reagoimaan niihin nopeasti, tehokkaasti ja mahdollisimman yhtenäisesti. Neuvoston kriisivarautumista koskevien rakenteiden tulisi tukea näiden tavoitteiden saavuttamista. (E 60/2022 vp)
Strateginen autonomia ja EU:n kilpailukyky
Suomi tunnistaa tarpeen arvioida, miten EU:n kilpailukyky voidaan turvata ja investointien valuminen EU:n ulkopuolelle välttää tilanteessa, jossa muut keskeiset toimijat, kuten Kiina ja Yhdysvallat, tukevat strategisilla aloilla toimivia yrityksiä ja tekevät näille aloille merkittäviä investointeja. (E 166/2022 vp) On kuitenkin huolehdittava siitä, että lyhyen tähtäimen toimenpiteet strategisen autonomian vahvistamiseksi eivät ole ristiriidassa Euroopan kestävän globaalin kilpailukyvyn rakentamisen kanssa pitkällä aikavälillä. Avoimet ja kilpaillut sisämarkkinat, jotka toimivat tehokkaasti myös kriisitilanteessa, ovat EU:lle myös kansainvälinen kilpailuvaltti. Suomi ei näe tarvetta EU:n valtiontukipolitiikan perustavanlaatuiselle muutokselle vastineena ajankohtaisiin Euroopan kilpailukykyyn liittyviin kysymyksiin. (E 166/2022 vp)
Vihreän siirtymän toteuttaminen on EU:n kestävän kasvun edellytys ja vahvistaa myös strategista autonomiaa. Venäläisestä tuontienergiasta luopuminen tulisi tehdä mahdollisimman nopeasti pääasiassa vihreän siirtymän keinoja käyttäen, niin että EU:n 55-valmiuspaketin tavoitteita ja ilmastotavoitteita ei pitkällä aikavälillä vaaranneta. (E 68/2022 vp) Energian toimitusvarmuus niin energialähteiden kuin kuljetusreittien osalta on Suomelle tärkeää. Energian sisämarkkinoita tulee kehittää johdonmukaisesti ja pitkäjänteisesti.
EU:n välineet globaalina toimijana
Suomi katsoo, että avoimella ja sääntöihin perustuvalla kaupalla on keskeinen rooli EU:n kilpailukyvyn turvaamisessa ja vihreän siirtymän tukemisessa. On tärkeää, että EU säilyy jatkossakin avoimena kansainväliselle kaupalle ja investoinneille ja edistää kansainvälisessä kaupassa tasavertaisia toimintaedellytyksiä. Jo neuvotellut vapaakauppasopimukset tulee panna toimeen ja käynnissä olevat neuvottelut saattaa päätökseen. EU:n tulee panostaa markkinoillepääsyyn mm. avaamalla uusia markkinoita sekä vahvistaa raaka-aineiden toimitusketjuja. (E 174/2022 vp) Suomen kannat kansainvälisiä tietovirtoja koskevan sääntelyn osalta sisältyvät E-kirjeeseen 133/2022 vp.
Suomi tukee komission pyrkimyksiä puuttua eurooppalaisen teollisuuden kohtaamaan epäreiluun kilpailuun kaupan suojainstrumentteja käyttämällä tapauskohtaisesti silloin, kun edellytykset niiden käytölle täyttyvät. (E 174/2022 vp)
EU:n tulisi tukea kestävää ja vastuullista kehitystä kaupassa ja investoinneissa ja siten edistää kauppapolitiikan keinoin EU:n vihreän kehityksen ohjelmaa. On varmistettava, että EU:n kauppa- ja investointipolitiikka tukee kestävän kehityksen tavoitteiden (Agenda 2030) ja ilmastotavoitteiden saavuttamista ja että EU:n kauppasopimuksissa otetaan riittävällä tavalla huomioon sopimusten vaikutukset ympäristöön, kestävään kehitykseen, tasa-arvoon sekä naisten, tyttöjen ja työntekijöiden oikeuksiin liittyviin kysymyksiin. Kauppasopimusten tulee osaltaan edistää yritysten yhteiskuntavastuun toteutumista. (E 174/2022 vp)
Usealla alalla EU:n sääntelyratkaisut toimivat myös kannustimena ja esimerkkinä muiden kilpailevien maiden tai alueiden toimille. Tätä etulyöntiasemaa on pyrittävä hyödyntämään nykyistä systemaattisemmin. EU:n tulee pyrkiä vaikuttamaan globaaliin toimintaympäristöön edistämällä omiin arvoihinsa perustuvia standardeja ja sääntelyä. Hyödyntääkseen vaikutusvaltaansa mahdollisimman tehokkaasti EU:n tulisi myös pyrkiä sääntelyn ja standardien asettamisessa yhteistyöhön kumppaneidensa, kuten Yhdysvaltojen, kanssa.
Ulko- ja turvallisuuspolitiikka sekä eurooppalaisen puolustusteollisuuden kehittäminen
Suomi katsoo, että EU:n strategisen autonomian vahvistaminen yhteisessä ulko-, ja turvallisuus- ja puolustuspolitiikassa tarkoittaa unionin arvojen ja etujen entistä määrätietoisempaa edistämistä, vahvempaa vastuunkantoa, ulkoisen toimintakyvyn parantamista sekä EU:n kumppanuuksien vahvistamista niin lähialueilla kuin globaalistikin. Keskeisiä välineitä ovat EU:n ulkosuhderahoitus, mukaan lukien Global Gateway -aloite sekä EU:n vapaakauppasopimusverkosto. EU:n tulisi hyödyntää työkalujaan myös Venäjän Ukrainan sodasta luomaan narratiiviin vastaamiseen kolmansissa maissa.
Suomi näkee, että EU:n on pyrittävä vastaamaan pitkän aikavälin turvallisuus- ja puolustushaasteisiin Euroopan tasolla ja panostettava strategisiin tulevaisuuden suorituskykyihin. EU päivittää parhaillaan suorituskykyjen kehittämissuunnitelmaa (Capability Development Plan, CDP), jossa priorisoidaan tulevia suorituskykyjä. Työssä on tärkeä huomioida Euroopan muuttunut turvallisuusympäristö ja sen vaikutukset suorituskykyvaatimuksiin. EU:ssa on tärkeää jatkaa panostusta jäsenmaiden puolustuksen tukeen, sotilaallisten suorituskykyjen ja Euroopan puolustusteollisen ja -teknologisen pohjan kehittämiseen. Tärkeitä EU-tason toimia Suomelle ovat esimerkiksi Euroopan puolustusrahaston hyödyntäminen, sotilaallisen liikkuvuuden edistäminen ja pysyvä rakenteellinen yhteistyö. Nämä edistävät puolustusyhteistyötä ja tukevat jäsenmaiden puolustuksen kehittämistä.
Kriittiset riippuvuudet
Kriittisten raaka-aineiden saatavuus, samoin kuin ruokaturvan ja eurooppalaisen ruoantuotannon jatkuvuuden turvaaminen ovat keskeisiä kysymyksiä sekä EU:lle että globaalisti. EU:n yhteinen maatalouspolitiikka on yksi keskeinen väline EU:n strategisen autonomian kehittämisen näkökulmasta. Raaka-ainehuoltoa on tarpeen tarkastella kokonaisuutena, ja raaka-aineiden tarpeen tyydyttämisessä huomioitava kattavasti niin primääriset kuin sekundääriset tuotantomahdollisuudet. (E 36/2020 vp) Biotaloudella, kriittisten raaka-aineiden talteenotolla, uudelleenkäytöllä ja kierrätyksellä on keskeinen rooli raaka-ainehuollossa. (E 36/2020 vp) Suomi katsoo, että EU-tasolla tulee selvittää mahdollisuuksia korvata raaka-ainetarpeita kolmansista maista biotalouden ratkaisuilla. Suomi korostaa erityisesti tarvetta kohdistaa tutkimus- ja innovaatiotoimintaa kiertotalouden ratkaisuihin. (E 160/2022 vp)
Myös terveysuhkiin varautuminen ja erityisesti lääkkeiden saatavuuden ja toimitusvarmuuden parantaminen Euroopassa on tärkeää. EU:n omaa tuotantokapasiteettia on vahvistettava kriittisissä materiaaleissa, kuten rokotteissa, lääkkeissä ja lääkinnällisissä laitteissa. Terveysteknologiaan panostaminen tukee myös terveysalan infrastruktuurin kehittämistä.
EU:n omia kyvykkyyksiä ja kapasiteettia on kehitettävä myös kriittisissä digiteknologioissa. Digiteknologian osalta tulisi tähdätä johtajuuteen etenkin avainteknologioissa kuten tekoäly, kvanttilaskenta, hajautettu datan hallinta ja lohkoketjut sekä 6G. Avainteknologioihin panostaminen tukee myös avaruusteknologioiden ja avaruusosaamisen kehittämistä, joissa Suomi tunnistetaan korkeatasoisena toimijana. Euroopan globaalien yhteyksien ja Suomen kansainvälisen saavutettavuuden varmistamiseksi tulisi kehittää vaihtoehtoisia turvallisia datakaapeliyhteyksiä. Myös Euroopan korkeatasoisen kyberturvallisuuden kehittäminen on keskeinen osa kriittisen infrastruktuurin resilienssin vahvistamista. Samalla korkea yhteiskunnallinen kyberturvallisuuden taso on myös kilpailuetu Euroopalle.
Osaaminen, tutkimus ja innovaatiot
Suomi katsoo, että strategista autonomiaa tukevan EU:n teknologisen johtajuuden ja globaalin kilpailukyvyn tueksi tarvitaan osaamista, tutkimusta ja innovaatioita. Yritysten toimintaympäristön tulee olla ennustettava, innovaatioita tukeva sekä vihreää ja digitaalista siirtymää vauhdittava. Lisäksi on houkuteltava kansainvälisiä osaajia luomaan uutta kasvua ja työpaikkoja. Unionin osaamisen ja työvoiman saatavuuden turvaamisen tulee olla kaikki relevantit politiikka-alat kattavaa, sosiaalisesti oikeudenmukaista ja siinä tulee varautua nykyisiin ja tuleviin tarpeisiin. Investoinnit koulutukseen, osaamiseen, hyvinvointiin ja kulttuuriin luovat sosiaalista koheesiota ja resilienssiä.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Tausta ja keskustelun lähtökohdat
EU:n strategisella autonomialla viitataan pyrkimykseen vahvistaa unionin kilpailukykyä ja varautumista tuleviin kriiseihin. Strategista autonomiaa koskevan keskustelun taustalla on tarve vastata muuttuneeseen toimintaympäristöön: pandemia, kilpailu kriittisistä raaka-aineista, globaali kilpailu, Venäjän hyökkäyssota ja energiakriisi korostavat tarvetta vahvistaa EU:n kykyä hallita riippuuvuuksia ja toimia intressiensä turvaamiseksi. Strategisessa autonomiassa on kyse tavoitteesta ja yläkäsitteestä, jonka alle kuuluu laaja kirjo unionin toimia lähes kaikilta unionin politiikka-alueilta.
Nyt tarkasteltavassa valtioneuvoston kirjelmässä on kyse yleiskatsauksesta strategista autonomiaa koskeviin politiikkatoimiin ja Suomen näkemyksestä strategiseen autonomiaan yleisesti. Asia on ajankohtainen ja yksi keskeisistä keskustelunaiheista myös kuluvalla Espanjan puheenjohtajakaudella.
Kuten valtioneuvoston kirjelmässä on todettu, yksittäisiin aloitteisiin otetaan kantaa niistä annettavien esitysten yhteydessä. Myös talousvaliokunta on vastikään antanut lausuntonsa esimerkiksi kriittisiä raaka-aineita koskevasta säädösehdotuksesta (TaVL 2/2023 vp — U 7/2023 vp) ja ns. nettonollateollisuutta koskevasta säädösehdotuksesta (TaVL 3/2023 vp — U 6/2023 vp). Talousvaliokunnan arvioitavana ovat lisäksi parhaillaan myös EU:n taloudellisen turvallisuuden strategiaa koskeva tiedonanto (E 13/2023 vp) ja hiilineutraalia teollisuutta koskeva tiedonanto (E 174/2022 vp), jotka myös keskeisiltä osin liittyvät strategisen autonomian tavoitteeseen. Nyt käsiteltävässä asiassa talousvaliokunta keskittyy muutamiin toimialansa kannalta keskeisiin näkökulmiin strategisen autonomian keskustelussa ja viittaa samalla yksityiskohtaisempiin kannanottoihinsa eri aloitteiden yhteydessä.
Valtioneuvoston kirjelmässä on todettu Suomen katsovan, että unionin strategisen autonomian on perustuttava EU:n omien vahvuuksien kehittämiselle, reilulle kilpailulle sekä maailmantalouteen osallistumiselle. Talousvaliokunta pitää tätä keskeisenä lähtökohtana keskustelulle strategisesta autonomiasta. Strategisen autonomian käsite ymmärretään eri jäsenvaltioissa eri tavoin, ja Suomen näkökulmassa on kyse avoimesta strategisesta autonomiasta protektionistisempien painotusten sijaan.
Globaali kilpailu ja valtiontuet
Yksi keskeisistä politiikka-alueista, joilla strategisen autonomian pyrkimys — ja jäsenvaltioiden erilainen näkemys sen sisällöstä ja tarvittavista toimista — konkretisoituu, on valtiontukisääntely ja EU:n vastaus globaaliin tukikilpailuun. Valtioneuvoston kirjelmässä on todettu, että Suomi ei näe tarvetta EU:n valtiontukipolitiikan perustavanlaatuiselle muutokselle vastineena ajankohtaisiin kilpailukykyyn liittyviin kysymyksiin.
Viimeaikaisista tapahtumista erityisesti koronapandemia, Venäjän hyökkäyssodan aiheuttama energiakriisi sekä Yhdysvaltojen vihreän siirtymän ja infrastruktuurihankkeiden tukitoimet (Inflation Reduction Act) ovat johtaneet tarpeeseen joustaa väliaikaisesti EU:n valtiontukisäännöistä. EU:n suurimmat taloudet, Saksa ja Ranska, vastaavat suurimmasta osasta tehdyistä tukipäätöksistä: talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella niiden osuus tilapäisten kriisipuitteiden perusteella myönnetystä tuesta on lähes 80 prosenttia.
Talousvaliokunta pitää huolestuttavana EU:n valtiontuki- ja teollisuuspolitiikan suuntaa, joka kiihdyttää jäsenvaltioiden välistä tukikilpailua ja rapauttaa sisämarkkinoiden toimintaa eikä ole Suomen kaltaisen pienen, avoimen talouden etu. Keskeistä on paitsi tuen määrä myös sen kohdistuminen. Suomen näkökulmasta erityisen ongelmallista on, jos tulevaisuuden suuntana olisi tukemisen painopisteen siirtyminen TKI-tuista enemmän suuria investointeja rahoittaviin valtiontukiin.
EU:n tasolla tulee käydä keskustelua exit-strategiasta: missä määrin, millä ehdoilla ja millä aikatauluilla paluu normaaleihin valtiontukisääntöihin voi toteutua. Talousvaliokunta korostaa, että Suomen tulee ensisijaisesti pyrkiä tilanteeseen, jossa haitallisimmat tukimuodot ovat kiellettyjä ja mahdolliset valtiontukisääntöjen joustot tarkoin kohdistettuja ja ajallisesti rajattuja. Samalla tilannekuvan on kuitenkin oltava realistinen: tulee varautua strategiseen toimintatapaan ja vaikuttamiseen myös tilanteessa, jossa paluu vanhoihin sääntöihin ei toteutuisi, vaan muutokset valtiontukipolitiikassa muodostuisivat pysyvämmiksi ja perustavanlaatuisemmiksi.
Valtiontukipolitiikkaan liittyvää EU-vaikuttamista tulee tehdä ennakoivasti ja aktiivisesti yhdessä samanmielisten jäsenvaltioiden kanssa. Sikäli kuin tukia tarvitaan, ne tulisi ensi sijassa kohdistaa markkinoiden toimintapuutteisiin EU:n kilpailukyvyn parantamiseksi erityisesti TKI-näkökulma huomioon ottaen. Keskustelua tulee käydä myös siitä, miten Suomi voi tarvittaessa olla mukana ja osaltaan hyötyä sellaisista hankkeista, joita valtiontukien joustot ja julkiset investoinnit muutoin mahdollistavat. Lisäksi Suomen on varauduttava keskusteluun, jossa osa jäsenvaltioista voi nähdä valtiontukisääntöjen joustoista luopumisen vastapainona tarpeen luoda uusia EU-tason rahoitusinstrumentteja. Tämä merkitsisi myös tarvetta arvioida EU:n omien varojen kehittämistä. Valtiontukea ja teollisuuspolitiikkaa koskevalla keskustelulla on siten läheinen yhteys myös EU:n rahoituskehyksistä käytävään keskusteluun.
Strateginen kilpailukyky
Strategisen autonomian turvaamisessa on viime kädessä keskeisesti kysymys EU:n kilpailukyvyn turvaamisesta: siitä, millä kilpailutekijöillä EU pystyy vastaamaan globaaliin kilpailuun ja estämään investointien valumisen EU:n ulkopuolelle. Tältä kannalta sisäinen ja ulkoinen ulottuvuus kietoutuvat yhteen: avoimet, toimivat ja kilpaillut sisämarkkinat ovat EU:n keskeinen kilpailutekijä.
Sisämarkkinoiden kehittäminen merkitsee toimivaa investointi- ja sääntely-ympäristöä ja myös sitä, että EU:n sääntely voi onnistuessaan toimia esikuvana myös muille ja siten yhtenäistää kilpailuympäristöä unionia laajemminkin. Samalla se merkitsee tarvetta entisestään laajentaa ja syventää sisämarkkinoita ja luoda kasvun edellytyksiä keskeisille avainteknologioille, datataloudelle, biotaloudelle ja laajemmin puhtaan siirtymän edellyttämille ratkaisuille.
Sääntely-ympäristössä tulee välttää tarpeetonta hallinnollista taakkaa, ja erityisesti luvituksen sujuvuus on uusien teknologioiden käyttöönoton ja investointien kannalta ratkaisevassa asemassa. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että nämä ratkaisut edellyttävät taustakseen merkittävää TKI-toimintaa ja toteutuakseen merkittäviä investointeja, osaamista ja vastaamista käsillä olevaan osaajapulaan. Talousvaliokunta viittaa tältä osin myös edellä viitatuissa ns. nettonollateknologioita ja kriittisiä raaka-aineita koskevissa lausunnoissaan esittämäänsä. EU-tason sääntelyssä ja rahoituksen suuntaamisessa on keskeistä ottaa huomioon teknologianeutraliteetin lähtökohta ja se, ettei voittajateknologioita tulisi valita ennalta.