Perustelut

Talousvaliokunta on käsitellyt kansallista ilmastostrategiaa omaan toimialaansa kuuluvin osin elinkeinopoliittiselta näkökannalta, jolloin korostuvat erityisesti energiapolitiikan ratkaisut ja taloudelliset laskelmat.

Talousvaliokunta pitää strategian kansallista lähtökohtaa oikeana, kun kansainvälisten mekanismien käyttöönotosta ei ole selvyyttä. Suomen tulee osaltaan valmistautua kantamaan vastuunsa ilmastonmuutoksen torjunnassa, vaikka Suomen osuus maailmanlaajuisessa kokonaisuudessa on vähäinen. Suomessa on moniin muihin maihin verrattuna tehty paljon päästöjen vähentämiseksi energiantuotannon monipuolisuutta ja tekniikkaa kehittämällä. Suomen sähköntuotannon kasvihuonekaasujen ominaispäästöt ovat alhaisimpia Euroopan maiden joukossa. Tämä johtuu vesivoiman, ydinvoiman ja bioenergian sekä sähkön ja lämmön yhteistuotannon merkittävästä osuudesta.

Suomen tulee vaikuttaa aktiivisesti kansainvälisissä yhteyksissään, että muutkin, etenkin pahimmat saastuttajamaat, kantavat vastuunsa. Näiden ei pidä saada ympäristöstä piittaamattoman energiapolitiikkansa vuoksi kilpailuetua. Teollistuneiden maiden on tiedostettava myös alikehittyneiden maiden rajalliset mahdollisuudet. Teollisuusmaiden kehittyneellä tekniikalla voidaan edistää kehitysmaiden energiantuotantoa ja talouden kohentumista. Tavoitteena on oltava kestävä kehitys: taloudellisten ja sosiaalisten näkökohtien sekä ympäristönäkökohtien tasapainoinen huomioon ottaminen.

Ilmastonmuutoksen ja talouden kannalta Suomessa on tarkoituksenmukaista rakentaa ensin kaikki yhdistetty sähkön ja lämmön yhteistuotanto ja siirtyä yhdistetyssä tuotannossa käyttämään biopolttoaineita ja maakaasua siellä, missä se on mahdollista ja taloudellisesti järkevää. Tämän jälkeen on arvioitava erillisen sähköntuotannon toteutusta ja vaikutuksia.

Ilmastopolitiikka ja energiapolitiikka on sovitettava yhteen siten, että hyvinvoinnin turvaava taloudellinen kasvu, työllisyys ja julkisen talouden tasapaino voivat toteutua. Teollisuuden kilpailukyvylle ja tuotannon kasvumahdollisuuksille muun muassa energiavaltaisessa metsäteollisuudessa, kemianteollisuudessa ja metallien valmistuksessa energian saatavuudella ja hinnalla on olennaisen tärkeä merkitys. Perusteollisuuden työllistämiskyky laajoine välillisvaikutuksineen on merkittävä.

Suomen ilmastostrategian tavoitetta ei voida saavuttaa millään yksittäisellä keinolla. Ilmastostrategian mukaan päästöjen vähennystavoitteesta puolet katettaisiin toteuttamalla uusiutuvien energialähteiden edistämisohjelma ja energiansäästöohjelma. Hiiltä korvataan maakaasulla yhdistetyssä sähkön ja lämmön tuotannossa. Ratkaisevassa asemassa on sähköntuotanto, jonka osuudeksi päästöjen vähentämisessä jää toinen puoli. Ilmastostrategiaa toteutettaessa on turvattava kilpailukykyisen sähkön saanti ja huoltovarmuus varautumalla sähkön tuotantokapasiteetin lisäämiseen kotimaassa. Uutta sähköntuotantokapasiteettia tarvitaan kasvavan kysynnän lisäksi korvaamaan myös käytöstä poistuvaa kapasiteettia.

Hallitus lähtee siitä, että ilmastostrategian yhteydessä ei hallitusohjelman mukaisesti suljeta mitään teknisesti ja taloudellisesti toteuttamiskelpoista ja ympäristötavoitteita tukevaa tuotantomuotoa pois sähköntuotantovaihtoehtojen joukosta. Talousvaliokunta tukee tätä kantaa.

Valiokunta painottaa, että talouden kasvu johtaa yleensä lisääntyvään energian kulutukseen ja sen myötä kasvaviin huoltovarmuus- ja ympäristöongelmiin, jollei kehityksen kulkuun puututa pitkäjänteisillä ja määrätietoisilla toimilla. Toisaalta tarpeettoman voimakkailla tai väärin ajoitetuilla energiapoliittisilla ohjaustoimilla voidaan viedä perusta kestävään ja vakaaseen taloudelliseen kasvuun tähtäävältä talouspolitiikalta.

Energiapolitiikan tavoitteena on taloudellisia ohjauskeinoja ja markkinatalouden mekanismeja käyttäen luoda talous- ja työllisyyspolitiikan tueksi olosuhteet, joissa energian saatavuus on turvattu, sen hinta kilpailukykyistä ja syntyvät ympäristöpäästöt Suomen kansainväliset sitoumukset täyttäviä.

Energiatalouden rakenteet uusiutuvat hitaasti ja energiapoliittiset ratkaisut ovat pitkävaikutteisia. Tämä edellyttää pitkäjänteistä, strategista otetta. Energiapolitiikka ei siten voi olla yksittäiskysymysten ratkomista.

Kansallisen ilmastostrategian taustaksi on laadittu selvitys, jossa arvioidaan Suomen energiankulutuksen ja kasvihuonepäästöjen kehitystä ilman uusia kehitykseen vaikuttavia toimenpiteitä. Arvion pohjana on hallituksen työllisyyden kasvua tukeva talouspolitiikka. Lähtökohtina on käytetty muun muassa seuraavia oletuksia talouskasvusta ja teollisuustuotannon rakenteesta:

• Suomen talouden kilpailukyky säilyy ja kokonaistuotannon vuosikasvu on noin kolme prosenttia vuoteen 2005, minkä jälkeen kasvu jonkin verran hidastuu.
• Talouden kasvua ylläpitävät toimialat, joiden tuotannossa energiapanos ei ole merkittävä. Tällaisia toimialoja ovat palvelut ja teollisuuden toimialoista ennen kaikkea elektroniikkateollisuus ja muu metalliteollisuus.
• Energiavaltaisten toimialojen, metsäteollisuuden, kemianteollisuuden ja metallien valmistuksen tuotantomäärät kasvavat, mutta muita selvästi keskimäärin hitaammin.

Molemmat esitetyt KIO-skenaariot ovat valiokunnan mielestä toteuttamiskelpoisia. Selonteon mukaan maakaasun käyttöön perustuva vaihtoehto johtaa jonkin verran suurempiin kokonaistaloudellisiin kustannuksiin kuin myös ydinvoimaa sisältävä sähkönhankintavaihtoehto. Strategian taloudellisista vaikutuksista on erilaisia käsityksiä lähtökohdista ja oletuksista riippuen. Tavoitteisiin pääsy riippuu oleellisesti talouden kasvusta. Ilmastostrategiassa teollisuustuotannon kasvuarviot ovat varovaisia. Toteutuessaan se johtaisi alhaiseen bruttokansantuotteen kasvuun ja heikentäisi työllisyyden suotuisaa kehitystä. Talousvaliokunta pitää puutteena sitä, että strategiassa ei ole vaihtoehtoja, jotka perustuisivat nopeampaan talouskasvuun ja sen myötä energian tarpeen kasvuun.

Valiokunta toteaa, että ohjelman toimeenpano edellyttää voimakkaita taloudellisia tukitoimia. Ilmastostrategian toteuttaminen edellyttää vuosittain keskimäärin 200 miljoonaa markkaa investointitukea ja 300 miljoonaa markkaa verotukea uusiutuvalla energialla tuotetun sähkön tukemiseen. Tärkeää on myös uuden tuotantoteknologian kehittäminen. Tavoitteena on saada kaikki merkittävät uusiutuvan energian muodot taloudellisesti kilpailukykyisiksi avoimilla energiamarkkinoilla.

Energiasektorin investoinnit ovat hyvin pitkävaikutteisia, minkä vuoksi nyt tehtävillä päätöksillä on ratkaiseva vaikutus kauas tulevaisuuteen.

Energian säästö

Selonteon mukaan energian kulutuksen kasvua hillitään ohjelmakaudella kaikin käytettävissä olevin kansantaloudellisesti järkevin keinoin. Ilmasto-ohjelman rinnalla valmisteltu kaikki energiankäyttösektorit kattava energiansäästöohjelma pannaan toimeen. Selonteossa luetellaan useita toimenpiteitä säästöjen tehostamiseksi. Ohjelman toimeenpano edellyttää energiaverojen voimakasta nostamista sekä valtion rahoitusta uuden energiatehokkaan teknologian tutkimukseen, kehittämiseen ja kaupallistamiseen, säästösopimuksien toimeenpanoon, energiakorjauksiin ja tiedotukseen.

Selonteossa arvioitu rahoitus on tarpeen säästö- ja ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi. Tavoitteissa tulee asettaa etusijalle ne toimenpiteet, joiden vaikutus on suurin lyhyellä aikavälillä. Käytännön tasolla tavoitteisiin pyritään aktivoimalla energian säästöä, energian tehokasta käyttöä ja uusiutuvien energianlähteiden käytön markkinoita.

Uusiutuvan energian tuotanto

Uusiutuvan energian edistämisohjelman toimeenpanolla energian hankintaa pyritään monipuolistamaan ja ohjaamaan suuntaan, jossa syntyy entistä vähemmän kasvihuonekaasuja. Energia-ala on tehnyt toimenpiteitä, joilla on saatu vähennettyä hiilidioksidipäästöjä. Biopolttoaineiden käytön lisäämisellä on korvattu turvetta ja hiiltä sekä kaukolämmössä osittain öljyä. Vesivoiman tehonkorotuksilla on korvattu hiililauhdetta.

KIO-skenaarioissa ovat mukana vesi ja tuuli sekä turve, puu ja jäte. Vesivoiman osuus molemmissa on 15 prosenttia. Valiokunta toteaa, että uusiutuvan energian edistämisohjelma kattaa vesivoiman osalta vain alle 10 MW:n vesivoimalaitokset. Valiokunta katsoo, että vesivoimavarat myös muilta osin tulee lukea ilmastostrategian piiriin. Rakentamatonta vesivoimakapasiteettia on etenkin Pohjois-Suomessa. Vuotoksen mahdolliseen toteutumiseen liittyvät investointihankkeet ovat auki.

Kehitettävän tuulivoiman kapasiteetin osuudeksi sähköntuotannossa arvioidaan yksi prosentti. Valiokunta pitää tärkeänä tuulivoimatekniikan kehittämistä kotimaisten rakentamismahdollisuuksien käyttämiseksi sekä jo nykyisin merkittävän viennin lisäämiseksi. Valiokunta tukee kauppa- ja teollisuusministeriön uusiutuvien energialähteiden edistämisohjelman tavoitetta, että vuonna 2010 Suomessa on 500 MW tuulivoimakapasiteettia nykyisen 32 MW:n sijasta.

Biopolttoaineiden käytössä Suomi ja Ruotsi ovat maailman johtavia maita. Erityisesti biosähkön tuotannossa Suomi on edelläkävijä maailmassa. Aiemmin on arvioitu, että biomassan käyttö olisi jopa 80 prosenttia uusiutuvan energian tuotantomuotojen kasvusta.

Turve on kotimainen polttoaine, jolla tuotetun energian saanti on varmaa, ja sillä on merkittäviä alueellisia työllisyysvaikutuksia. Turpeen käyttö energiantuotantoon on parhaimmillaan yhdessä puun kanssa.

Teollisuudessa syntyvä kierrätettävä tai energiantuotantoon kelpaava jäte on hyödynnettävä mahdollisimman tarkkaan. Samoin yhdyskuntajätteen hyötykäyttöä on tehostettava. Alue- ja yhdyskuntarakenteen muutokset vaikuttavat osaltaan, miten erilaisia energiantuotantomuotoja voidaan tehokkaasti ja taloudellisesti hyödyntää.

Uusiutuvien energianlähteiden käytön tehostaminen vaatii jatkuvaa tutkimusta ja kehitystä, johon on osoitettava varoja. Niiden käytön edistämiseen on käytettävä taloudellisia ohjauskeinoja.

Sähkö

Sähkö hankitaan tuottamalla sitä kotimaassa ja tuonnilla. Sähkön tuotannon ratkaisut ovat keskeisessä asemassa Suomen tavoitellessa päästötavoitteitaan. Suomen sähköntuotannon vahvuus on monipuolisuus. Talouskasvun turvaamiseksi ja vanhenevien voimalaitosten korvaamiseksi on ratkaistava täydentävät tuotantomuodot. Kun energiatehokkuus kasvaa, sähkön kulutus kasvaa bruttokansantuotteen kasvua hitaammin. Laskelmien mukaan sähkön tuotantokapasiteettia tarvitaan kuitenkin lisää.

Suomi on osa pohjoismaisia sähkömarkkinoita. Pohjoismaiset markkinat ovat vähitellen integroitumassa osaksi isompaa eurooppalaista markkina-aluetta. Energia-ala ei kuitenkaan Euroopan unionissakaan ole vielä siirtynyt sääntelytaloudesta kansalliseen tai kansainväliseen kilpailutalouteen samassa tahdissa kuin muut elinkeinoelämän alueet. Suuntaus on kuitenkin selvä, joten sisämarkkinoiden luomisessa käytettävillä keinoilla on merkitystä myös Suomessa harjoitettavan energiapolitiikan kannalta.

Suomi ei ole enää itsenäinen toimija kansainvälisessä kauppapolitiikassa, vaan neuvottelee kansainvälisen kaupan ehdoista osana Euroopan unionia. Tämä yhdessä kansainvälisen kaupan avautumisen kanssa on oleellisesti muuttanut lähtökohtia energiapolitiikan kansainvälisissä kytkennöissä. Kansainvälinen energiakauppa ei enää tapahdu niinkään valtioiden, vaan ennen muuta energiamarkkinoilla toimivien yhtiöiden välillä. Hinnan ohella markkinoihin vaikuttavat entistä enemmän myös ympäristönäkökohdat. Energiakaupan pelisääntöjen ja reunaehtojen luomisessa hallituksilla tulee kuitenkin jatkossakin säilymään johtava rooli.

Sähköä voidaan tuoda Pohjoismaista ja Venäjältä. Vuonna 2000 sähkön nettotuonti Suomeen nousi koko sähkönhankinnasta 15 prosenttiin. Valiokunta painottaakin sitä, että riippuvuus tuonnista voi pahimmillaan johtaa riittämättömään huoltovarmuuteen ja suuriin riskeihin. Hinnaltaan edullisen sähkön saanti Ruotsista ja Norjasta on ollut poikkeuksellista hyvien vesivuosien vuoksi. Normaaleina vesivuosina Ruotsi ja Norja ovat sähkön tuojia. Vapautuneilla sähkömarkkinoilla kysynnän lisääntyessä sähkön hinta saattaa kysynnän ja tarjonnan mukaan vaihdella huomattavasti.

Polttoaineet

Kivihiili

Ilmastostrategian mukaan uusien kivihiililauhdevoimaloiden rakentaminen estetään tarvittaessa sähkömarkkinalakiin tehtävällä muutoksella. Lailla estetään tarvittaessa myös pääpolttoaineena kivihiiltä käyttävien uusien yhdistetyn sähkön ja lämmön tuotantolaitosten rakentaminen maakaasualueelle. Myös vanhan hiilivoiman käytön lopettamiseen varaudutaan ilmastostrategiassa.

Valiokunta toteaa, että varavoimana kivihiilellä on edelleen tärkeä merkitys vaihtoehtoisten energioiden, kuten maakaasun ja sähkön tuonnin hintatason muodostumisessa ja energiantuotannon varmuuden ylläpitämisessä. Kivihiilen hinta on seurannut öljyn ja kaasun hinnan kehitystä. Molemmissa KIO-skenaarioissa kivihiili on mukana. Hiilen käytön vähentäminen edellyttää lisää korvaavaa energiaa. Hiilivoiman alasajon kustannukset ovat asiantuntijoiden mukaan strategiassa alimitoitetut. Valiokunta katsoo, että luontevin tapa alasajoon on seurata hiilivoimaloiden teknis-taloudellista kehitystä. Lakisääteinen hiilivoiman käytön lopettaminen saattaa johtaa arvaamattoman suuriin korvausvaatimuksiin.

Maakaasu

Bioenergian ohella maakaasu on käyttökelpoinen energiamuoto sähkön ja lämmön yhteistuotannossa. Tämänhetkisten arvioiden mukaan maakaasu ei ole kilpailukykyinen pelkässä sähköntuotannossa. Maakaasun saatavuuteen ei ole liittynyt ongelmia tähän mennessä, mutta riski siihen on olemassa niin kauan kuin on ainoastaan yksi toimittaja. Tämä on myös huoltovarmuuden kannalta ongelmallista.

Itämeren alueen kaasuinfrastruktuurin toteutuminen riippuu kaasumarkkinoiden kehityksestä ja putkiverkoston rakentamisesta suurissa EU-maissa. Samoin kaasuputken vetäminen Norjasta on auki. Keski-Euroopassa on suunnitelmia laajentaa maakaasuverkostoa kaasun käytön merkittäväksi lisäämiseksi.

Voimassa olevien toimitussopimusten päätyttyä maakaasuun liittyy hintariski, kun hinta saattaa muuttua kasvavan kysynnän markkinoilla. Kysynnän kasvaessa ja tarjonnan keskittyessä muutamiin toimittajiin hinnan voidaan olettaa nousevan. Suomi on vielä pitkään yhden toimittajan varassa. Eräiden valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan selonteon skenaarioissa maakaasun hinta on laskettu alakanttiin.

Ydinvoima

KIO2-skenaariossa uusi ydinvoimala korvaa kivihiiltä sähköntuotannossa. Selonteon mukaan suuren mittakaavan käytettävissä olevat vaihtoehdot ovat ydinvoima tai maakaasu.

Vaihtoehtoisiin skenaarioihin joudutaan ottamaan kantaa, kun valtioneuvostolle jätetty viidettä ydinvoimalaa koskeva periaatepäätöshakemus tulee ratkaisuvaiheeseen. Ydinvoima on käyttökelpoista siellä, missä tekniikka hallitaan. Ydinvoiman täydellistä riskittömyyttä ei voida taata. Suomessa toimivista ydinvoimaloista ja niiden turvallisuudesta on tähän mennessä hyvät kokemukset. Ydinvoima on tehokas tapa vähentää hiilidioksidipäästöjen kokonaismäärää. Ydinvoiman vahvuus on sillä tuotetun sähkön tuotantokustannuksiltaan kilpailukykyinen ja vakaa hinta. Ydinvoimalassa polttoaine on tuontitavaraa, jota voidaan tarvittaessa varastoida vuosien tarve.

Suomessa ydinvahingosta johtuvasta vastuusta ja vahingon korvaamisesta säädetään ydinvastuulaissa. Säännökset perustuvat kansainvälisiin sopimuksiin, joissa Suomi on osapuolena. Ydinlaitoksen haltijan vastuiden määrät ja niiden kattaminen vaihtelevat suuresti maissa, joissa ydinlaitoksia toimii. Suomessa sijaitsevan ydinlaitoksen haltijan vastuun enimmäismäärä samasta ydintapahtumasta johtuneista ydinvahingoista on 175 miljoonaa Kansainvälisen valuuttarahaston erityisnosto-oikeutta (noin 1 500 miljoonaa markkaa). Kansainvälisten vertailujen tekeminen on vaikeaa erilaisten vastuujärjestelmien vuoksi. (Esimerkiksi Yhdysvalloissa sähköyhtiön omavastuu on noin 60 miljardia markkaa). Ydinvahinkoon varautumisen kustannukset vaikuttavat ydinvoimalla tuotetun sähkön hintaan.

Teollisuuden Voima Oy on jättänyt valtioneuvostolle periaatepäätöshakemuksen viidennen ydinvoimalaitoksen rakentamisesta. Hakemus käsitellään ydinenergialaissa säädetyssä järjestyksessä.

Omavaraisuus sähkön tuotannossa

Suomen energiastrategiassa on turvattava riittävä omavaraisuus. Eräiden polttoaineiden tuontihäiriöiden varalle velvoitetaan varastoimaan korvaavia polttoaineita. Suurin riski liittyy sähkön liialliseen tuontiriippuvuuteen. Maakaasuskenaarion toteutuminen johtaisi suureen tuontiriippuvuuteen Venäjältä. Vuonna 2010 olisi Suomen sähkönhankinnasta 40 prosenttia venäläisen maakaasun ja tuontisähkön sekä jossain määrin tuontiöljyn varassa.

Sähkömarkkinoiden avauduttua ja integroiduttua suuremmiksi markkina-alueiksi sähkön saatavuus ja hinta voivat vaihdella huomattavasti. Tämä voi vaarantaa taloudellisia toimintamahdollisuuksia ja ohjata tuotannollisen toiminnan sijoittautumista. Tiedossa ei vielä ole, vaikuttaako ilmastosopimus sähkön viejämaiden halukkuuteen yleensä tuottaa sähköä vientiin.

Yhteenveto

Valiokunta painottaa, että yhteiskunta tarvitsee varmuuden sähkön saannista kohtuuhintaan. Tätä varmuutta eivät voi antaa riippuvuus tuonnin lisäämisestä ja yhdestä tuotantomuodosta.

Valiokunta toteaa, että Suomen on voitava jatkossakin monipuolisesti käyttää eri energiamuotoja. Maamme tarvitsee kaikkia energiamuotoja myös tulevaisuuden sähköntuotannossa.

Valiokunta korostaa, että energiapolitiikassa tehtävien strategisten valintojen tärkeä tehtävä on tukea maamme teollisuuden ja muun elinkeinotoiminnan kansainvälistä kilpailukykyä vakaalla ja pitkäjänteisellä tavalla. Samalla myös kuluttajien tarpeet ja etu tulevat huomioon otetuiksi.

Valiokunta korostaa myös, että riippumatta siitä, millaisia perusvoiman tuotantostrategioita myöhemmin valitaankin, uusiutuvien energiantuotantomuotojen tutkimusta, kehitystä ja käyttöönoton tukea varten tulee osoittaa riittävää julkista tukea.

Valiokunta painottaa myös sitä, että taloudelliseen kasvuun, energian hintaan ja saatavuuteen liittyy suuria epävarmuustekijöitä. Voidaan myös olettaa, että Kioton sopimuksen päästöjen tavoitetaso on vasta ensimmäinen askel ja että päästöpolitiikkaa tullaan jatkossa pääasiassa kiristämään. Tämä edellyttää valiokunnan mielestä, että hallitus aktiivisesti seuraa tilanteen ja ennusteiden kehittymistä ja ryhtyy tarvittaviin toimiin kansallisen ilmastostrategian lähtökohtien ja toimien tarkistamiseksi.