Valtioneuvoston kirjelmä Euroopan komission ehdotuksista kuvaa suunnitelmia talous- ja finanssiunionin kehittämisestä sekä demokraattisen vastuun toteutumisesta ja järjestelmän hallinnon tehostamisesta. Komission varsinaiset säädösehdotukset jäsentyvät kolmeen kokonaisuuteen: vakaussopimuksen sisällön saattaminen osaksi sekundäärilainsäädäntöä (U 4/2018 vp), vakausmekanismin muuttaminen valuuttarahastoksi (U 5/2018 vp) ja rakenne- ja investointirahastojen yhteisiä säännöksiä koskevan yleisasetuksen muuttaminen sekä tukiohjelman rahoituspuitteiden kasvattaminen (U 6/2018 vp). Talousvaliokunta ottaa kantaa näihin kunkin valtioneuvoston kirjelmän käsittelyn yhteydessä. Valtioneuvosto on edellä mainittujen lisäksi antanut kirjelmän seurantaraportista järjestämättömien lainojen vähentämisestä Euroopassa (E 12/2018 vp), josta talousvaliokunta antaa samoin erillisen lausunnon. 

Nyt tehdyt ehdotukset ovat perussopimusten ja unionin ja jäsenvaltion välisen toimivallanjaon näkökulmasta merkittäviä. Useat ehdotuksista esitetään kuitenkin toteutettaviksi tavoilla, joiden on vaikea nähdä myötävaikuttavan niille määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseen, kuten järjestelmän selkeyden tai demokraattisen legitimiteetin lisäämiseen. 

Talousvaliokunta muistuttaa kehittämistoimien keskinäisistä riippuvuussuhteista ja alisteisuudesta toisiinsa nähden: pääomamarkkinaunionin kehittämisen on rakennuttava sijoittajanvastuulle rakentuvan, julkistalouden vakauden turvaavan mekanismin ja oikeudenmukaisen riskinkannon sisältävän pankkiunionin muodostamalle pohjalle. 

Talousvaliokunta on viimeksi ottanut kantaa EMU:n kehittämiseen vuoden 2017 joulukuussa (TaVL 54/2017 vp — E 80/2017 vp, E 95/2017 vp). Tuossa yhteydessä valiokunta on todennut, että eurojärjestelmää koskevassa kansallisessa kannanmuodostuksessamme tulee arvioida mahdollisimman laaja-alaisesti, mitkä ovat Suomen tavoitteet ja reunaehdot, sekä korostanut markkinakurin ja jäsenvaltioiden oman vastuun merkitystä. Pankkiunionin syventämisen edellytyksenä pidettiin yhteisen talletussuojan kehittämistä, joka puolestaan vaatii konkreettista ja selvästi todennettua pankkisektorien riskien vähentämistä ja tasaantumista muun muassa järjestämättömien luottojen suhteen. Talousvaliokunta toteaa näiden reunaehtojen olevan edelleen ajankohtaisia ja välttämättömiä ja aikaisemmin lausumaansa täydentäen kiinnittää tässä lausunnossaan huomiota seikkoihin, jotka ovat valiokunnan asiantuntijakuulemisessakin erityisesti nousseet esiin. 

Finanssikriisi ja sitä seurannut talouden kaksoistaantuma korostivat pankkien ja valtioiden välisen kohtalonyhteyden merkitystä. Osassa maista pankit olivat ajautuneet ongelmiin asuntomarkkinoiden ylilyöntien ja kriisin puhkeamisen myötä ja heikko talouskehitys sitoi pankit ja kotivaltioiden taloustilanteen tiiviisti yhteen, jolloin pankkien suuret valtionlainaomistukset kärjistivät tilannetta.  

Valtioneuvosto on johdonmukaisesti puoltanut toimia, joilla tätä kohtalonyhteyttä pyritään heikentämään ja katkaisemaan. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että yhteys voisi heikentyä, jos pankit hajauttaisivat valtionlainaomistuksiaan sellaiseen instrumenttiin, joka olisi vähemmän riippuvainen pankin kotimaan valtiontalouden tilanteesta. Vaikka komission ehdotuksessa U 5/2018 vp ei mainita sijoittajanvastuuta koskevia elementtejä eikä velkajärjestelymenettelyjä, talousvaliokunnassa on keskusteltu ns. turvalainojen merkityksestä. Säädösvalmistelun tavoitteenasetannassa olennaista on luoda kehikko, jolla voidaan vakiinnuttaa luottamus pankkien maksuvalmiuteen ja vakavaraisuuteen siten, että koko pankkijärjestelmien vakautta uhkaavien häiriöiden todennäköisyys vähenee.  

Turvalainoissa (Sovereign Bond Backed Securities, SBBS-lainat) olisi kysymys valtionlainojen arvopaperistamisesta, jossa ennalta valitusta joukosta valtionlainoja muodostetaan niiden kassavirtoihin oikeuttavat kolme (junior, mezzanine, senior) eriarvoista velkainstrumenttia. Mahdolliset tappiot tulisivat ensisijaisesti heikoimman etuoikeuslainan omistajille (junior). Kun heikoimman etuoikeuslainan arvo olisi nollattu velkajärjestelyn seurauksena, tappiot vyörytettäisiin edelleen toiseksi heikoimman etuoikeuden lainan omistajille (mezzanine). Senior-lainan omistajat joutuisivat kantamaan tappioita vasta viimeisinä. Senior-laina edustaisi siten turvallista lainaa, koska sen tappioita puskuroivat alemman etuoikeuden lainat edellä kuvatulla tavalla. Korkeamman riskin junior-lainalta vaadittaisiin luonnollisesti korkeampaa tuottoa kuin matalamman riskin senior-lainalta. Velkajärjestelyn mahdollisuus huomioitaisiin erikseen määrittäen olennaisesti eri lainatyyppien riskillisyyttä. 

Nykyisellään SBBS-lainoja kohdellaan sääntelyssä tiukemmin kuin niiden perustana olevaa valtionlainasalkkua. Tämä johtuu muun muassa siitä, että arvopaperistamisen kohteena on tähän saakka usein ollut esimerkiksi asuntolainoja, jotka poikkeavat merkittävästi valtionlainoista. Talousvaliokunta yhtyy kuulemiensa asiantuntijoiden arvioon siitä, että valtionlainojen muuttaminen riskiä nykyistä enemmän huomioiviksi todennäköisesti kasvattaisi Euroopan laajuisten lainojen kysyntää.  

Turvallisen sijoitusinstrumentin luomisen ohella pankkiunionin — ja siten myös talous- ja rahaliiton — kehittämisen keskeisenä elementtinä on pidetty yhtenäistä talletussuojaa, jolla voitaisiin vakauttaa asiakkaiden luottamus pankkitalletusten jatkuvaan likvidiyteen. Tällä voitaisiin välttää talletuspaot sekä estää yksittäisen pankin ongelmien leviäminen koko järjestelmään. Luottamusvaikutus vaatii kuitenkin talletusvakuutusrahastoilta riittäviä voimavaroja ja maksuvalmiutta: mitä vahvempi talletussuojajärjestelmä on, sitä tehokkaammin se rauhoittaa tallettajia ja sitä epätodennäköisempää on, että talletussuojan käyttöön jouduttaisiin ylipäänsä turvautumaan.  

Talletussuojajärjestelmät ovat nykyisellään kansallisia, joskin perustuen direktiivitasoiseen sääntelyyn. Komission esittämä ja valtioneuvostonkin kannattama eteneminen kohti yhteistä talletussuojajärjestelmää jäsentyisi kaksivaiheisena: ensivaiheessa yhteinen talletussuoja olisi tosiasiallisesti lähde väliaikaiselle maksuvalmiuslainalle, jota jäsenvaltioiden kansalliset talletussuojajärjestelmät voisivat hyödyntää. Aito yhteisvastuu seuraisi vasta toisessa vaiheessa, jossa kansalliset rahastot ja yhteinen rahasto rahoittaisivat korvaukset yhdessä, ensisijaisesti kuitenkin kansallisista ja vasta tämän jälkeen yhteisestä rahastosta. Yhteisvastuun lisäämisen reunaehtona on pidetty myös, että toiseen vaiheeseen voidaan siirtyä vasta, kun jäsenvaltioiden pankkisektoreiden riskit ovat tasaantuneet muun muassa järjestämättömien luottojen suhteen. 

Talousvaliokunta pitää selvitettynä, että yhteinen talletussuoja hyödyntää erityisesti pieniä valtioita, joissa on keskittynyt ja suhteellisen suuri pankkisektori. Epäsymmetristen shokkien vaikutusten lieventämiseksi erityisesti pienen valtion etuna on olla mukana valtioiden rajat ylittävässä, suuremmassa vakuutuspoolissa. Koska pankkiunionin kehittämisen edellytyksenä oleva yhteinen talletussuoja on hyväksyttävissä vasta, kun pankkisektorin ongelmallisten tase-erien suhteen on saavutettu konkreettisia ja mitattavissa olevia edistysaskelia, ovat järjestämättömien lainojen vähentämiseen tähtäävät toimet avainasemassa koko EMU:n kehittämisessä. Talousvaliokunta ottaa tähän täsmällisemmin kantaa lausunnossaan valtioneuvoston kirjelmän E 12/2018 vp käsittelyn yhteydessä. 

Perussopimuksissa määritelty EMU:n institutionaalinen rakenne perustuu yhdessä sovittuihin finanssipoliittisiin ja markkinakuria tukeviin sääntöihin. Unioni ei ole vastuussa jäsenvaltioiden taloudellisista sitoumuksista, eikä yksittäinen jäsenvaltio myöskään vastaa toisen jäsenvaltion sitoumuksista. Keskuspankkirahoituksen kielto estää keskuspankin luottojärjestelyt jäsenvaltioiden hyväksi. Turvallinen koko alueen kattava sijoituskohde voisi tukea rahoitusjärjestelmän vakautta ja toimivuutta Euroopassa. Koko alueen laajuinen turvallinen velkakirja voisi niin ikään lieventää finanssikriisin aikana ongelmalliseksi osoittautunutta pankkien ja niiden kotimaiden julkistalouden välistä kytköstä.  

Talousvaliokunta yhtyy kuulemiensa asiantuntijoiden näkemyksiin, joiden mukaan talous- ja rahaliiton kehittämisen tulisi painottua sääntökehikon yksinkertaistamiseen ja sääntöjen parempaan noudattamiseen kokonaan uusien instituutioiden perustamisen sijaan. Rahaolojen vakauden kannalta keskeistä on pankkiunionin loppuunsaattaminen.  

Muutosehdotuksia arvioitaessa tulee pitää esillä myös sitä vaihtoehtoa, mitä riskejä sisältyy nykytilan säilymiseen: talousvaliokunta muistuttaa myös, että voimassa oleva sääntelystä, valvonnasta ja kriisinratkaisumekanismista koostuva kehikko on kuitenkin, valuvikoineenkin, parempi vaihtoehto kuin finanssikriisiä edeltänyt oikeustila, jossa säädösviitekehyksen puutteellisuus johti pikaisilla aikatauluilla tehtyihin, tapauskohtaisiin ratkaisuihin, joissa valinnanmahdollisuudet olivat tosiasiallisesti hyvin vähäiset. Talousvaliokunta painottaa unionitason lainsäädännön jatkokehittämisessä ennakollisen vaikuttamisen ja perustellun argumentoinnin merkityksellisyyttä; Suomella on mahdollisuus vaikuttaa finanssisektorin lainsäädännön kehittymisen suuntaan äänimääräänsä suuremmalla painoarvolla, kun vaikuttaminen on oikea-aikaista ja asiantuntevaa. Siltä osin kuin komission ehdotukset eivät ole valtioneuvoston arvion mukaan yhdensuuntaisia Suomen tärkeänä pitämien seikkojen suhteen valtioneuvoston kirjelmässä olisi hyvä tuoda esille vaihtoehtoisia, Suomen tavoitteita tukevia ratkaisuehdotuksia.