Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi liikkumisvapauden väliaikaisesta rajoittamisesta väestön suojaamiseksi covid-19-epidemian leviämiseltä. Lain soveltamisalaan kuuluvalla alueella voidaan rajoittaa henkilön liikkumista ja oleskelua muualla kuin kotikunnassa olevassa asuinpaikassa tai muussa siihen rinnastuvassa asuinpaikassa, jos se on välttämätöntä vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaavan hyvin laajalle levinneen vaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi. 

Esityksessä ehdotetaan lisäksi säädettäväksi velvollisuus käyttää niillä alueilla, joille on säädetty liikkumis- ja oleskelurajoituksia, suun ja nenän peittävää kasvomaskia tai hengityssuojainta sisätiloissa ja liikennevälineissä, joissa on muita kuin samaan talouteen kuuluvia henkilöitä.  

Esitys on annettu perustuslain 23 §:ään nojautuen poikkeusoloissa.   

Ehdotetun sääntelyn tavoitteena on estää viruksen leviämistä yhteiskunnassa, turvata terveydenhuollon kantokyky ja suojella erityisesti riskiryhmiin kuuluvia ihmisiä samalla turvaten kuitenkin perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Liikkumisvapauden rajoituksiin tehtävillä poikkeuksilla on tarkoitus vähentää rajoituksista johtuvia sosiaalisia, taloudellisia ja yhteiskunnallisia haittoja. Järeät oikein kohdennetut, mutta lyhytaikaiset tukahduttamistoimet ovat perusteltuja markkinoiden toiminnan ja kansantalouden kannalta keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Talousvaliokunta pitää ehdotetun sääntelyn tavoitteita kannatettavina. 

Talousvaliokunta on tarkastellut ehdotettua sääntelyä toimialansa näkökulmasta. Erityisesti valiokunta on tarkastellut ehdotetun sääntelyn vaikutusta elinkeinonharjoittajiin, markkinoihin ja kilpailuun sekä julkistalouteen. 

Ehdotetun sääntelyn mukaan kansalaisten on mahdollista liikkua kotinsa välittömän lähiympäristön ulkopuolelle muun muassa hankkiakseen välttämättömyystarvikkeita. Laissa luetellaan, mitä tällaisiksi voidaan lukea. Saadun selvityksen mukaan välttämättömyystarvikkeiden hankinnan yhteydessä on kuitenkin mahdollista ostaa myös sellaisia hyödykkeitä, jotka eivät täytä välttämättömyyskriteeristöä mutta joita on tarjolla sellaisessa liikkeessä, jossa välttämättömyystarvikkeita myydään. Tämän seurauksena samankaltaisen tai jopa täysin saman tuotteen myymisen ja ostamisen sallittavuus jää riippumaan siitä, mitä muita tuotteita samassa kaupassa on tarjolla. On oletettavaa, että ehdotetut rajoitukset ohjaavat kulutuskysyntää kaupan suuryksiköihin, joissa on tarjolla laajat tuotevalikoimat. Talousvaliokunnan mielestä epäsuhta samoja tuotteita tai palveluita tarjoavien toimijoiden välillä on vakavasti huomioitava asia. Kansainvälisissä esimerkeissä liikkumisrajoitusten aikana osto-oikeutta on esimerkiksi rajattu vain välttämättömiin hyödykkeisiin. Talousvaliokunnan mielestä vähintäänkin korvaussääntelyssä on huomioitava se, että rajoitusten aiheuttamaa epätasapainoa eri toimijoiden kesken on pystyttävä tasoittamaan.  

Esitetyistä rajoitustoimista merkittävän osan arvioidaan kohdistuvan erityisesti erikoiskaupan vähittäiskauppaan ja muihin henkilökohtaisiin palveluihin sekä jossain määrin myös henkilöliikenteeseen. Vaikka liikkumisrajoitusten vaikutukset liiketoiminnan kannattavuuteen koskisivat erityisesti alueita, joilla rajoitukset tulisivat voimaan. Lomautukset ja taloudelliset vaikeudet tulevat lisääntymään yrityksissä, yhteisöissä ja kunnissa, joita liikkumisrajoitukset koskevat. Vaikutukset ulottuvat todennäköisesti myös rajoitusalueiden ulkopuolelle.  

Lakiehdotuksella ei suoraan velvoitettaisi elinkeinonharjoittajia sulkemaan liiketiloja asiakkailta. Sääntely eroaisi siten muodollisesti viimeaikaisista ravitsemisliiketoiminnan (laki majoitus- ja ravitsemistoiminnasta 3 a §) ja muun elinkeinotoiminnan (tartuntatautilaki 58 g §) rajoituksista, mutta vaikuttaisi käytännössä sulkua vastaavalla tavalla, koska liikkeisiin kulkeminen olisi kiellettyä.  

Sääntely (3 §:n 2 momentti 2 ja 3 kohdat) mahdollistaa kuitenkin ”henkilökohtaisen elämän kannalta välttämättömien tavaroiden hankinnan” ja ”postin ja muiden lähetysten noutamisen ja lähettämisen.” Talousvaliokunta ehdottaa hallintovaliokunnan mietinnössään täsmentävän, että ennakkoon sovittujen lähetysten ja kaupan kohteen hakeminen kauppaliikkeestä tai sen läheisyydestä samoin kuin sovitut, terveysturvallisesti — esimerkiksi ennakkovaraamiseen nojautuen —hoidettavissa olevat muut asioinnit rinnastuisivat ehdotetun lain 3 §:n 2 momentin 2 ja 3 kohtien mukaisiin poikkeuksiin. 

Viruksen leviämisen hidastamiseksi asetetut rajoitukset on perusteltu epidemiologisin syin. Rajoitusten hyödyt kohdistuvat koko yhteiskuntaan, kun taas rajoitustoimien johdosta aiheutuvat tappiot lankeavat suoraan niille yksilöille ja elinkeinoille, joihin rajoitukset ovat kohdistuneet. Tämän vuoksi on perusteltua, että rajoitustoimien taloudellisia vaikutuksia lievennetään julkisin varoin; yhteisten varojen käyttämisen oikeutus tukijärjestelmiin on siten huomattavasti laajempi kuin yksinomaan yleiset periaatteet solidaarisuudesta, turvaverkoista ja huolenpidosta kansalaisista. Yhteiskunnan kokonaisedun kannalta on myös tärkeää estää laajamittainen, likviditeettikriisistä liikkeelle lähtevä konkurssiaalto. Talousvaliokunnan mielestä on tärkeää huomioida, että liikkumisrajoitusten mahdollisesti voimaan tullessa yrityksillä, yhteisöillä ja kunnilla on takana jo yli vuoden kestänyt kulutukseen vaikuttanut epidemia. Esityksen mukainen liikkumis- ja kontaktien rajoittamistila voisi aiheuttaa valtiovarainministeriön arvion mukaan noin 0,4 prosenttiyksikön loven bruttokansantuotteen kasvuun.  

Näin perustellen talousvaliokunta on, perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella edellyttänyt, että silloin, kun elinkeinotoiminnan harjoittaminen estyy julkishallinnon toimien vuoksi, on näin aiheutuvia menetyksiä korvattava (TaVM 5/2020 vp — HE 25/2020 vp). Budjettitaloutta onkin meneillään olevan pandemian aikana käytetty sekä suoriin tukiin että erilaisten kustannusten korvaamisen rahoittamiseksi. Koronapandemian aikana on valtion varoista tuettu yritysten lisäksi myös kuntataloutta ja sairaanhoitopiirejä, lisätty valtion takausvastuita ja tehty erilaisia rahoitusoperaatioita. Näiden lisäksi julkistaloutta rasittavat myös taloudellisen toimeliaisuuden vaimentumisen myötä laskenut verokertymä ja sosiaalisin perustein myönnettävien tulonsiirtojen tarpeen kasvu.  

Kuluvan kevään aikana on korostunut vaikeus kohdistaa koronaviruksen leviämisen rajoitustoimia siten, että niiden aiheuttamilta kielteisiltä vaikutuksilta voitaisiin kokonaan välttyä. 

Talousvaliokunta on aikaisemmissa koronaviruksen leviämisen hillitsemiseksi säädetyissä ja rajoitusten kompensointiin tähtäävissä valtiopäiväasioiden käsittelyissä korostanut, että rajoituksia säädettäessä tulee punnita päätösten kokonaisvaikutuksia: rajoitusten haittojen ja hyötyjen välistä tasapainoa. Kielteiset vaikutukset julkistaloudelle näyttäytyvät — viiveellä mutta väistämättä — julkishallinnon mahdollisuuksissa vastata oikeutettuihin odotuksiin ja tarjota kansalaisille näiden tarvitsemia palveluita. 

Valiokunta on koronapandemian aikana toistuvasti kiinnittänyt huomiota siihen, että poikkeuksellisten olosuhteiden, ja siten myös rajoitusten, pitkittyessä toimien oikeaan osuvuuden ja tarkkarajaisuuden vaatimus korostuu.  

Talousvaliokunta pitää selvitettynä, että vaikka ehdotetun lainsäädännön kannatettavat tarkoitusperät ja huoli virustartuntojen äkillisten ja laajamittaisten leviämisten riskistä puoltavat nykyistä pidemmälle meneviä rajoitustoimia, valittu sääntelyratkaisu on monin tavoin ongelmallinen. Sääntelyn lähtökohta, jossa pääsääntönä on laaja-alainen kielto, jota runsaslukuiset poikkeukset kaventavat, johtaa tapauskohtaiseen toimintojen sallimiseen ja kieltämiseen, jolloin informoidunkin kansalaisen on vaikea olla selvillä sallitun ja kielletyn rajoista. Tämän ongelmallisuus kulminoituu ehdotukseen sisällytettyyn sanktiosääntelyyn. Hallituksen esitys jättää osin epäselväksi minkälaisin keinoin esimerkiksi elinkeinonharjoittaja voisi osoittaa olevansa 3 §:n 4 kohdan tarkoittamalla työtehtävän hoitamisesta johtuvalla asialla. 

Yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan esimerkiksi rakennustyömaan työntekijöiden on välttämätöntä hakeutua työmaalle työtehtävän suorittamiseksi. Tämän valossa voisi olla vaikea perustella, miksi sellaiset elinkeinot, joita säännönmukaisesti harjoitetaan vakituisesta liikehuoneistosta mutta ovat erilaisin järjestelyin tuotavissa asiakkaan luo (erityyppiset kotikäynnit), olisivat sääntelyn valossa erilaisessa asemassa. 

Talousvaliokunta huomauttaa, että rajoituksia taustoitetaan myös osin keskenään ristiriitaisin perustein. Liikkumisrajoitusten kohdistamista yöaikaan ei ehdoteta, koska ”tartuntariskin kannalta ei ole eroa, mihin kellonaikaan tapahtuma tai tilaisuus järjestetään.” Kuitenkin ravitsemisliikkeiden aukioloa on rajoitettu erityisesti sillä perusteella, että ilta- ja yöaikaan tapahtuvien sosiaalisten kontaktien on kerrottu olevan erityisen otollisia viruksen leviämiselle (HE 32/2021 vp). 

Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että lainsäädännössä ja viranomaisvaltuuksissa on riittävät mahdollisuudet rajoittaa ihmisten sosiaalisia kontakteja ja liikkumista epidemiatilanteen niin vaatiessa.  

Hallituksen esityksessä on punnittu useita vaihtoehtoisia tapoja rajoittaa sosiaalisten kontaktien määrää. Esitettyjä vaihtoehtoja ei ole kuitenkaan otettu käyttöön, koska on todettu (HE sivut 28 ja 29), että millään näistä toimista ei voida estää kaikkia tartuntoja ja että mikään toimi ei ole yksinään riittävä. Talousvaliokunta pitää havaintoa oikeana, mutta johtopäätöstä osin puutteellisena. On selvää, että mikään yksittäinen keino ei ratkaise ongelmaa, mutta juuri sen vuoksi tulee käyttää kaikkia viruksen leviämisriskiä osittainkin pienentäviä toimia aloittaen kevyemmistä rajoituksista ja vasta niiden osoittautuessa riittämättömiksi edetä raskaampiin rajoituksiin. Talousvaliokunta huomauttaa, että useat hallituksen esityksessä esimerkinomaisesti kuvatut toimet olisivat taloudellista toimeliaisuutta ja elinkeinonharjoittamista huomattavasti vähemmän vahingoittavia kuin ehdotettu liikkumisrajoitussääntely.  

Keinovalikoiman tulisi olla kaiken kaikkiaan avoimesti valmisteltu ja perusteluineen julkinen mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, kuten myös niiden tartuntojen leviämistä ja terveydenhuollon kapasiteettia kuvaavien tunnuslukujen, joiden kehitykseen kunkin toimen käyttöönotto sidotaan.  

Talousvaliokunta pitää selvitettynä, että laaja-alainen liikkumista ja sosiaalista kanssakäymistä kieltävä lainsäädäntö voi olla tehokas keino estää virustartuntojen leviämistä. Jos kieltoon kuitenkin säädetään runsaasti poikkeuksia kiellon epidemiologisen perusteen liudentavalla tavalla, tavoiteltu laaja-alaisuus menetetään ja rajoituksen vaikutus liudentuu.  

Ehdotettujen poikkeusten joukossa on myös lukuisia sellaisia, joiden suhteen kansalaisten oikeusasema jää epäselväksi muun muassa siksi, että liikkumisen oikeutusperusteiden käsillä olon arviointi voi osoittautua vaikeaksi. Talousvaliokunta ilmaisee huolensa siitä, minkälaiset edellytykset valvontaviranomaisilla on arvioida esimerkiksi kotinsa ulkopuolella liikkumasta tavattujen ihmisten keskinäisiä henkilösuhteita tai liikkumisen tarkoitusperiä ylipäänsä. Ongelmallisuus kytkeytyy erityisesti viranomaisarvion sanktiovaikutuksiin (lakiehdotuksen 6 §). 

Talousvaliokunta pitää välttämättömänä, että samanaikaisesti, kun säädetään rajoituksia, on myös näkymä siihen, kuinka yhteiskuntaa avataan. Samoin on välttämätöntä, että siltä osin kuin lainsäädännöstä tosiasiallisesti aiheutuu elinkeinotoiminnan estyminen, tulee valtioneuvoston valmistella pikaisesti lainsäädäntö, jolla tämä haitta korvataan (lausumaehdotus). Sen lisäksi talousvaliokunta katsoo, että valtioneuvostossa tulisi arvioida tarve kevään 2020 kaltaisille väliaikaisille lainsäädäntömuutoksille, joilla yritykset voivat sopeutua ja joiden avulla vahinkojen suurusluokkaa voidaan pyrkiä lieventämään. 

Valittu sääntelyratkaisu merkitsee, että lailla annetaan valtioneuvostolle valtuus asetuksella täsmentää rajoitusten täytäntöönpanosta. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että hallintovaliokunta selventää mietinnössään valtioneuvostoa velvoittavasti, mitkä ovat rajoituspäätöksen perustelut ja niihin liittyvät kohdemuuttujat. Talousvaliokunta korostaa, että tämän lain nojalla annettavan valtioneuvoston asetuksen antamisen yhteydessä on tärkeää viestiä avoimesti siitä, minkä tunnuslukujen ja niiden toteutuneiden ja ennustettujen arvojen valossa valtioneuvosto on pitänyt täytäntöönpanoasetuksen antamista välttämättömänä. 

Talousvaliokunta korostaa, että kaikkein suurimmat taloudelliset vahingot aiheutuisivat kuitenkin viruksen laajamittaisesta leviämisestä, joten tehokkaat rajoitustoimet mahdollistava lainsäädäntö on nyt käsillä olevassa epidemiatilanteessa tarpeen.