Yleisperustelut

Ilmastonmuutoksesta

Ilmatieteen laitoksen mukaan maapallon lämpötila on kohonnut 1900-luvulla maailmanlaajuisesti 0,6 astetta. Ilmakehän hiilidioksidipitoisuus on nyt korkeampi kuin 20 miljoonaan vuoteen. Maapallon lämpötila ja hiilidioksidipitoisuus korreloivat keskenään. Ihmiskunnan toiminta on muuttanut maapallon ilmastoa ja aiheuttanut kasvihuonekaasupitoisuuksien kohoamista. Muun muassa hiilidioksidipitoisuus on kasvanut esiteollisesta ajasta 31 prosenttia. Tutkimusten mukaan muutokset tulevat jatkumaan kuluvan vuosisadan, mutta sitä ei tiedetä, kuinka paljon. Havaittuja muutoksia ei voida selittää ilman ihmisen vaikutusta. Suurimmat muutokset maailmassa tapahtuvat arktisella alueella, missä lumi- ja jääpeitteet tulevat huomattavasti kutistumaan. Meren pinta on noussut 10—20 senttimetriä, mikä aiheuttaa ongelmia saarivaltioille ja alaville alueille. Ilmaston muutos johtaa luontotyyppien muutokseen sekä aiheuttaa kuivuutta ja myrskyjä. Luonnonkatastrofeista 80 prosenttia johtuu säästä, ja kehitysmaat ovat jo nyt niille altteimpia.

Sopimus- ja säädöstaustaa

Vuonna 1988 YK:n ympäristöohjelma UNEP ja maailman ilmatieteellinen järjestö WMO perustivat hallitustenvälisen ilmastopaneelin IPCC:n, joka kokoaa viimeisimmän tutkimustiedon ilmastonmuutoksesta säännöllisin väliajoin ilmestyviin raportteihinsa. Vuonna 1990 IPCC julkaisi ensimmäisen arvionsa ihmisen toiminnasta aiheutuvasta ilmastonmuutoksesta. Sen perusteella valmisteltiin YK:n ilmastonmuutosta koskeva yleissopimus, joka hyväksyttiin Rio de Janeirossa 1992. Sopimuksen on ratifioinut vuoden 2004 maaliskuun puoliväliin mennessä 189 jäsenvaltiota ja EU. YK:n puitesopimuksen Kioton pöytäkirja hyväksyttiin vuonna 1997. EU ja sen jäsenvaltiot ratifioivat Kioton pöytäkirjan 2002. Kioton pöytäkirja tulee voimaan, kun sen on ratifioinut vähintään 55 ilmastosopimuksen osapuolta. Mukana on oltava niin monta ilmastosopimuksen liitteessä mainittua teollisuusmaata, että niiden yhteenlasketut päästöt ovat vähintään 55 prosenttia näiden maiden hiilidioksidipäästöjen kokonaismäärästä vuonna 1990. Koska USA ei aio ratifioida Kioton pöytäkirjaa, sen voimaantulo käytännössä edellyttää Venäjän ratifiointia, jota ei ole toistaiseksi tehty.

Direktiivi Euroopan laajuisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmästä, päästökauppadirektiivi, tuli voimaan 25.10.2003. Lähtökohtana on, että päästöjä vähennetään siellä, missä se on kustannustehokkainta. EU:n sisäinen päästökauppa alkaa vuoden 2005 alussa. Euroopan ilmastonmuutosohjelman tavoitteena on määritellä ja kehittää sellaisia kasvihuonekaasuja vähentäviä EU:n laajuisia toimia ja EU:n ilmastostrategian muita elementtejä, jotka ovat välttämättömiä Kioton pöytäkirjan toimeenpanossa. EU:n sisäinen ensimmäinen päästökauppakausi alkaa vuoden 2005 alussa ja päättyy vuoden 2007 lopussa, sen jälkeen vuoden 2008 alussa siirryttäisiin Kioton pöytäkirjan mukaisiin viisivuotisiin velvoitekausiin.

Päästökauppalain mukaan jaettavat päästöoikeudet koskevat ainoastaan kautta 2005—2007. Kioton velvoitekautta koskevien päästöoikeuksien jaosta päätetään myöhemmin erikseen.

Hallituksen esitys

Talousvaliokunta ehdottaa, että hallituksen esitykseen sisältyvät lakiehdotukset hyväksytään päästökauppalakiehdotukseen tehdyin muutoksin ja että lakialoitteen päästökauppalakiehdotus hylätään.

Talousvaliokunnan saamissa lausunnoissa on käsitelty erityisesti päästöoikeuksien kokonaismäärän määrittämistä, varhaisia toimia, uusille osallistujille varattavia päästöoikeuksia ja niiden riittävyyttä, päästöoikeuksien kohtuullistamista, energiaverotusta ja tukia sekä päästökauppalain voimaantuloa.

Päästöoikeuksien kokonaismäärä päästökauppakaudelle 2005—2007

Talousvaliokunnalle on esitetty, että päästökauppadirektiivi ei määrittele yksittäiselle maalle sallittua päästökattoa päästökaupan ensimmäiselle kaudelle 2005—2007. Direktiivin mukaan riittää, että maa on polulla kohti Kioto-velvoitetta. Päästöoikeuksien määrässä olisi käytettävä hyväksi direktiivin sallima liikkumavara.

Talousvaliokunta toteaa, että Kioton pöytäkirjan mukaan EU:n tavoitteena on vähentää kasvihuonekaasupäästöjään kahdeksalla prosentilla vuoden 1990 määrästä vuosina 2008—2012. Suomi hyväksyi vuonna 1998 tavoitteen jaon EU:n jäsenvaltioiden kesken siten, että Suomen tavoitteena on pitää päästönsä vuosina 2008—2012 keskimäärin vuoden 1990 määrässä. Tavoite koskee koko kautta 2008—2012, joten päästöt voivat olla jonakin vuonna keskimääräistä suuremmat mutta jonakin toisena vuotena niiden on oltava vastaavasti alemmat.

EU:n päästökauppadirektiivi ei määrittele jäsenvaltioille määrällisiä tavoitteita Kioton pöytäkirjaa edeltävälle ensimmäiselle päästökauppakaudelle, vuosille 2005—2007. Päästökauppadirektiivi edellyttää, että jäsenvaltio perustaa päästöoikeuksien jakosuunnitelman kansalliseen ilmasto- ja energiapolitiikkaan ja että päästöoikeuksien kokonaismäärä ensimmäisellä päästökauppakaudella 2005—2007 on johdonmukainen kauden 2008—2012 päästötavoitteiden kanssa.

Päästökauppadirektiivi koskee ensimmäisellä päästökauppakaudella vain polton ja teollisuusprosessien hiilidioksidipäästöjä. Sen sijaan Kioton pöytäkirjan tavoitteet koskevat hiilidioksidipäästöjen lisäksi metaania, typpioksiduulia, fluorihiilivetyjä, perfluorihiilivetyjä ja rikkiheksafluoridia.

Kansallisen jakosuunnitelmaluonnoksen liitteessä 1 esitetyn WM-skenaarion (With Measures -skenaario) mukaan Suomen kokonaispäästöt näyttäisivät olevan kaudella 2008—2012 selvästi tavoitteen yläpuolella. WM-skenaario sisältää nykyisen ilmasto- ja energiastrategian perusteella toteutettujen ja päätettyjen toimien vaikutukset. EU:n taakanjaon mukaiseen tavoitteeseen pääsemiseksi tarvitaan nykyisten toimenpiteiden voimistamista tai aivan uusia toimenpiteitä, joita tulee toteuttaa jo ensimmäisellä päästökauppakaudella vuosina 2005—2007 muutoksen aikaansaamiseksi.

Talousvaliokunta korostaa, että mikäli päästövähennyksiin aiotaan päästä tosissaan, on päästökaupan oltava globaalia. Vain tällöin se kohtelee eri maiden yrityksiä tasapuolisesti. Suomen ja EU:n tavoitteena tuleekin olla erityisesti Yhdysvaltojen, Venäjän, Kiinan ja Intian saaaminen mukaan Kioton kansainvälisesti päätettävien tavoitteiden toteuttamiseen ja päästökauppaan.

Päästökauppadirektiivin edellyttämää kauden 2008—2012 kanssa johdonmukaista päästökehitysuraa vuosille 2005—2007 edustaa jakosuunnitelmassa esitetty strateginen ura. Tätä uraa muodostettaessa keskeisinä lähtökohtina ovat olleet kansallinen Kioton pöytäkirjan sitoumuskauden päästövähennystavoite, direktiivin vaatimukset vuosien 2005—2007 päästökehityksestä sekä kotimaisten toimijoiden mahdollisuudet vähentää päästöjä. Uraa muodostettaessa ei ole kuitenkaan arvioitu, mikä vaikutus Kioton muilla mekanismeilla eli yhteisprojekteilla ja puhtaan kehityksen mekanismeilla voisi olla Suomen päästötavoitteeseen pyrittäessä. Myös vuonna 2009 valmistuvalla viidennellä ydinvoimalalla on merkittävä rooli hiilidioksidipäästöjemme vähentämisessä. Asiaa valmistelleen ilmasto- ja energiapoliittisen ministerityöryhmän ja talouspoliittisen ministerivaliokunnan käsittelyssä päästökauppasektorille muodostui ensimmäisen päästökauppakauden kokonaispäästöoikeudeksi 136,5 MtCO₂, josta 2,5 Mt varataan uusille toimijoille.

Suomessa päästökauppasektorille kohdennettava vähennys on vajaat kolme prosenttia päästökauppasektorin päästöjen määrästä. Tämä on samaa suuruusluokkaa muun muassa Itävallan, Alankomaiden ja Luxemburgin kanssa, mutta kuitenkin selvästi pienempi kuin esimerkiksi Ruotsin ja Tanskan päästökauppasektorille kohdentama vähennys. Eri jäsenmaiden jakosuunnitelmien ja esimerkiksi päästövähennystarpeiden vertailu ei kuitenkaan ole yksiselitteistä. Päästötavoitteet ovat erilaisia, joten ne mahdollistavat eritasoiset toimenpiteet.

Suomessa päästöoikeuksien jakoperusteena käytetään pääosin perintömenettelyä, jossa päästöoikeuksia jaetaan historiallisten tietojen pohjalta. Alaryhmäkohtaisia jakoperusteita sovelletaan noin 500:aan päästökauppasektorin energiantuotanto- tai teollisuusprosessilaitokseen. Niistä muodostuu päästöoikeuksien summa mukaan luettuna uusille osallistujille varattava määrä. Näin laskettu päästöoikeuksien summa ylittänee päästöoikeuksien kokonaismäärän 136,5 MtCO₂ noin kolmella prosentilla. Tämän vuoksi alaryhmäkohtaiset päästöoikeusmäärät vuosille 2005—2007 on sopeutettu tavoitteeseen leikkaamalla kaikkien alaryhmien päästöoikeuksia samalla kertoimella eli 0,97:llä. Lopullinen sovituskerroin tarkentuu toiminnanharjoittajien päästökauppalain mukaisessa päästöoikeushakemuksessa ilmoittamien tietojen perusteella.

Päästökaupan taloudelliset vaikutukset

Suomessa energian kulutus on suuri johtuen siitä, että maantieteellisen sijainnin vuoksi lämmitystarve on suuri, teollisuus on energiaintensiivistä ja kuljetusmatkat ovat pitkät. Näistä seuraa, että energiakustannusten nousun negatiivinen vaikutus kansantalouteen on suurempi kuin muissa maissa. Suomen energiahuolto on järjestetty tehokkaasti ja monipuolisesti, joten kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen on kallista, koska kustannustehokkaimmat toimenpiteet on jo tehty.

Valiokunnan saaman arvion mukaan ensimmäisen päästökauppakauden 2005—2007 kustannusvaikutuksia on vaikea ennakoida, mutta ne eivät nousse energian tuottajille ja teollisuudelle keskimäärin kohtuuttoman korkeiksi, sillä päästöjen vähentämistarve ei ole suuri. Päästökauppa kuitenkin nostaa markkinasähkön hintaa merkittävästi, mikä lisää etenkin yksityisten kuluttajien sekä palvelu- ja pk-sektorin sähkökustannuksia. Sähkön hinnan nousu heikentäisi myös paljon sähköä käyttävän teollisuuden kilpailukykyä, ja epävarmuus hinnasta vaikeuttaisi investointipäätösten tekoa. Arvioiden mukaan päästökaupan toteuttaminen vain EU:n jäsenvaltioiden kesken voi johtaa hyvin korkeaan hintatasoon ja jopa tilanteeseen, että tasapainoa ei saavuteta. Korkeasta hintatasosta voi olla vakavia seurauksia teollisuuden kilpailukyvylle Suomessa ja muissa EU:n jäsenvaltioissa. Tällaisessa tapauksessa EU:n on tarkasteltava järjestelmän toimivuutta ja reagoitava toimenpiteissään nopeasti.

Valtion taloudellisessa tutkimuslaitoksessa tehtyjen laskelmien mukaan päästöjen rajoittamisesta aiheutuu päästökaupankin avulla kansantuotteen, kulutuksen ja työllisyyden laskua. Tämä vaikutus on sitä selvempi, mitä kalliimpia päästöoikeudet ovat. Päästöjen rajoittamisen kustannukset päästökaupan avulla ovat noin 0,4—0,6 prosenttia vuoden 2010 kansantuotteesta. Kalliimmilla päästöoikeuksien hinnoilla päästökauppa nostaa kustannustasoa, ja jos maailmanmarkkinahinnat eivät reagoi samassa tahdissa kotimaisen hintatason kanssa, Suomen viennin kilpailukyky kärsii ja kansantuote laskee selvästi.

Myös toimialatasolla vaikutukset riippuvat päästöoikeuden hinnasta ja viennin reaktiosta päästökaupan aiheuttaman kustannustason nousuun. Ne teollisuudenalat, joiden kustannusrakennetta päästökauppa muuttaa eniten, kärsivät hintakilpailukykynsä heikkenemisestä.

Esimerkiksi maailman terästuotannosta vain 18 prosenttia on mukana EU:n päästökaupassa, joten päästökaupan lisäkustannuksia ei voida siirtää maailmanmarkkinoilla kilpailtuihin hintoihin. Lisäkustannukset heikentävät suoraan terästeollisuuden kilpailukykyä ja lisäävät vaaraa, että tehokas tuotanto siirretään maihin, joissa ei ole päästökaupan kustannusrasitusta, nk. hiilivuoto. EU:n yksipuoliset toimenpiteet saattavat johtaa maailmanlaajuisten hiilidioksidipäästöjen kasvuun.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomen terästeollisuuden osalta kansainvälinen kilpailu otetaan huomioon lakiehdotuksen 20 §:n mukaisella tulevaisuuden tuotantomäärät huomioon ottavalla alkujaolla, mikä vähentää hiilivuodon vaaraa.

Talousvaliokunta pitää välttämättömänä, että vuoden 2007 jälkeisille kausille varataan uusille osallistujille päästöoikeuksia niin paljon, että ainakaan riittämättömät päästöoikeudet eivät ole investointien esteenä Suomessa ja että investointeja ei ohjautuisi maihin, joilla ei ole Kioton pöytäkirjan mukaisia päästöjen rajoittamisvelvoitteita. Investointien ohjautuminen viimeksi mainittuihin maihin saattaisi johtaa jopa kasvihuonekaasupäästöjen kasvuun ja Kioton pöytäkirjan tavoitteiden vesittymiseen.

Tehokkaimmin päästövähennyksiin päästäisiin, jos vähennystavoitteet tehtäisiin ominaispäästöistä eli siitä, kuinka paljon CO₂-päästöjä syntyy esimerkiksi tuotettua teräs- tai paperitonnia kohden.

Ilmastonmuutoksen hillitseminen synnyttää maailmalla uusia teknologiamarkkinoita, joilla kysytään energiajärjestelmien ja muiden päästöjä tuottavien toimintojen parannuskeinoja. Suomen tulee tukea energiaa säästävien ja uusiutuvien energialähteiden kilpailukykyä parantavien innovaatioiden ja tekniikoiden kehittämistä ja käyttöönottoa Suomessa sekä edistää näiden tekniikoiden vientiä muihin maihin.

Varhaiset toimet

Päästökauppadirektiivi sallii, että jäsenvaltio voi ottaa huomioon laitoskohtaisia päästöoikeuksia jakaessaan niin sanotut varhaiset toimet. Niillä tarkoitetaan toimenpiteitä, joilla toiminnanharjoittaja on vähentänyt päästöjä ennen päästökauppadirektiivin voimaantuloa. Toisaalta päästökaupan piirissä oleville laitoksille ei tulisi myöntää päästöoikeuksia enemmän kuin ne tarvitsevat. Yli tarpeen annetut päästöoikeudet saatettaisiin tulkita kielletyksi valtion tueksi kyseisille laitoksille. Varsinkin varhaisten toimien huomioon ottaminen pitkältä historiasta aiheuttaisi sen, että toiminnanharjoittajat tulisivat saamaan päästöoikeuksia nykytarvettaan enemmän ja niitä jouduttaisiin tämän takia kohtuullistamaan eli leikkaamaan tasolle, jonka ei katsota enää sisältävän laitonta valtion tukea.

Päästökauppaan kuuluvien toiminnanharjoittajien aikaisemmin tekemien päästöjen vähennystoimien eli ns. varhaisten toimien huomioon ottaminen tulee päästökauppalakiehdotuksessa osittain katettua. Vuoden 1998 jälkeen tehdyt päästöjen vähentämistoimet hyödyttävät toiminnanharjoittajaa, koska jako perustuu historiakauden keskimääräiseen ominaispäästökertoimeen.

Sen sijaan ennen vuotta 1998 tehdyt vähentämistoimet eivät päästöoikeuksien jaossa tule hyvitettyä. Varhaisten toimien huomioon ottamiseksi olisi jouduttu määrittämään vuosi, jonka jälkeen tehdyt varhaiset toimet otettaisiin huomioon. Tällaisen vuoden määrittäminen on osoittautunut käytännössä mahdottomaksi, jotta päästöoikeuksien jaossa oltaisiin tasapuolisia, läpinäkyviä ja syrjimättömiä. Jokin toiminnanharjoittaja olisi mahdollisesti tehnyt varhaiset toimensa juuri ennen sitä vuotta, jonka jälkeen tehdyt varhaiset toimet otettaisiin huomioon ja jokin taas vastaavasti juuri sen jälkeen. Tällöin saattaisi jopa yksi päivä ratkaista sen, saisiko toiminnanharjoittaja varhaisista toimistaan hyötyä. Esimerkiksi eri toimialojen polttoaineiden ja raaka-aineiden käytössä suurimmat muutokset on tehty eri aikoihin. Mineraaliteollisuudessa 1970-luvulla tehtiin suuria muutoksia ja vastaavanlaiset muutokset tehtiin rauta- ja terästeollisuudessa ennen 1990-lukua sekä massa- ja paperiteollisuudessa 1990-luvulla.

Edellä mainittujen seikkojen vuoksi on hallituksen esityksessä päädytty käyttämään tarkastelujaksona mahdollisimman tuoreita vuosia, joista on saatavilla hyvin tietoa. Mitä varhaisempia vuosia oltaisiin tarkastelujaksoon otettu mukaan, sitä huonompi tietopohja olisi ollut käytettävissä. Lisäksi varhaisten toimien yksityiskohtainen määrittäminen olisi vaatinut huomattavasti lisäaikaa, jotta kaikki tiedot varhaisista toimista olisi pystytty riippumattomien todentajien työn perusteella ottamaan huomioon. Tähän direktiivin toimeenpanoaikataulu ei olisi antanut mahdollisuutta.

Uudet osallistujat

Jakosuunnitelmaluonnoksessa on varattu 2,5 MtCO₂ päästöoikeuksia uusille osallistujille. Jos tämä varaus loppuu, joutuvat uudet osallistujat ostamaan tarvitsemansa oikeudet markkinoilta. Useassa talousvaliokunnan saamassa lausunnossa on esitetty, että valtio ostaisi päästöoikeuksia markkinoilta varauksen mahdollisesti loputtua. Valiokunnan saaman tiedon mukaan asia on ollut esillä päästöoikeuksien jakoperusteita valmistelleessa työryhmässä.

Uusille osallistujille varattu määrä 2,5 MtCO₂ on kauppa- ja teollisuusministeriön mukaan mitoitettu siten, että se mitä suurimmalla todennäköisyydellä ei lopu kesken ensimmäisellä päästökauppakaudella. Alaryhmissä A1 ja A2 otetaan tiedossa olevat varmat tulevat uudet laitokset tai nykyisten laajennukset vuosina 2005—2007 huomioon. Alaryhmissä B1 ja B2 otetaan päästöjen kannalta suurimmista ryhmistä (energiantuotanto massa- ja paperiteollisuudessa, metallien jalostuksessa sekä kemianteollisuudessa) investoinnit vuoden 2005 alkuun asti huomioon. Näiden huomioon otettavien, päästöjä lisäävien laajennusten lisäksi ei ole tiedossa suunnitteilla tai rakenteilla olevia suurempia laitoksia, prosesseja tai yksittäisiä polttolaitoksia tai niiden merkittäviä laajennuksia.

Tyypillinen keskikokoinen (30 MW, kl) pohjakuormaa ajava kaukolämpökattila polttaessaan 70/30 turve/puuseosta päästää noin 40—50 kt-CO₂/vuosi. Jos tällainen valmistuisi vuoden 2005 kesällä, rakentamisesta siis tiedettäisiin, olisi koko päästökauppakauden kohdentamistarve laitokselle noin 100 kt eli 0,1 Mt. Tiedossa ei ole, että rakenteilla olisi uusia merkittävän kokoisia polttolaitosyksiköitä. Rakentamisprosessin käynnistäminen nyt merkitsisi laitosyksikön valmistuvan aikaisintaan aivan päästökauppakauden lopulla. Suunnitteilla ja rakenteilla olevat muutamat pienet ja keskikokoiset polttolaitosyksiköt eivät aiheuta kovin suuria päästömääriä. Kauppa- ja teollisuusministeriön arvioiden mukaan kaukolämmön tuotantoon ja teollisuuden energiantuotantoon ei ehdi ensimmäisellä päästökauppakaudella tulla uusia polttolaitosyksiköitä ja nykyisten laajennuksia niin paljon, että varaus 2,5 Mt uhkaisi loppua. Talousvaliokunnan mielestä valtion on oltava osaltaan mukana turvaamassa päästöoikeudet niitä tarvitseville, mikäli 2,5 MtCO₂:n kiintiö osoittautuu riittämättömäksi. Edellä mainitulla ennakkositoumuksella on talousvaliokunnan mielestä myönteinen vaikutus investointihalukkuuteen Suomessa. Talousvaliokunta ehdottaa, että eduskunta hyväksyy edellä olevasta lausuman (Valiokunnan lausumaehdotus 2).

Kohtuullistaminen

Lakiehdotuksessa kohtuullistamista koskeva 29 § on joissakin valiokunnan saamissa lausunnoissa herättänyt kysymyksiä. Pykälän mukaan päästöoikeuksien määrä voidaan kohtuullistaa, jos päästöoikeuksien laskentakaavat johtavat yksittäisten laitosten osalta ilmeiseen kohtuuttomuuteen muihin samaan alaryhmään kuuluviin kilpaileviin toiminnanharjoittajiin verrattuna tarkastelukaudella olleen laitoksen käyttöönottovaiheesta johtuvan alhaisen käyntiasteen, laitoksen tuotantoa vaikeuttaneen konerikon, tulipalon tai muun näihin rinnastettavan syyn vuoksi. Toiminnanharjoittajan tulee päästöoikeuksia hakiessaan esittää perustelut haluamalleen kohtuullistamiselle.

Käyntiastetta laskenut kohtuullistamisen peruste on täytynyt olla olemassa tarkastelujaksolla 1998—2002, lauhdesähkö 2000—2003, ja laskentakaavojen soveltamisen jälkeen sen on täytynyt johtaa ko. laitoksen osalta kohtuuttomuuteen verrattuna samaan alaryhmään kuuluvien kilpaileviin toiminnanharjoittajiin. Laskentakaavan poistaessa suurimman ja pienimmän vuosiarvon poistuvat useat poikkeukselliset tilanteet. Vuosihuollot vaihtelevat vuodesta toiseen, joten viisivuotisen tarkastelujakson voi katsoa tasoittavan niiden vaihtelun riittävästi. Valiokunnan saaman tiedon mukaan kohtuullistamista on tarkoitus käyttää vain todella poikkeuksellisissa tapauksissa, ei esimerkiksi keskimääräistä pitempien huoltoseisokkien tasaamiseen. Kohtuuttomuuteen johtavana muuna syynä pidetään kuitenkin muun muassa tilannetta, jossa päästöoikeuksien jakoa määrittävällä tarkastelujaksolla hiilidioksidipäästöt ovat olleet uuden kaasutustekniikan vuoksi poikkeuksellisen pienet tai energialaitosten investoinnit uusiutuvan energian käyttöön ovat olleet juuri ennen tarkastelujaksoa poikkeuksellisen suuria.

Energiaverot ja tuet

Suomen nykyisillä energiavero- ja tukijärjestelmillä pyritään päästöjen vähentämisen ohella useisiin muihinkin tavoitteisiin, kuten energian hankinnan varmuuden ja kilpailukyvyn turvaamiseen, aluepoliittisten näkökohtien huomioon ottamiseen sekä valtiontaloudellisiin päämääriin. Päästökaupalla voidaan saavuttaa tehokkaasti päästökaupan piiriin kuuluvien alojen päästötavoitteet, mutta muiden tavoitteiden saavuttamiseksi päästökauppa ei ole riittävä väline, vaan niitä varten tarvitaan lisätoimenpiteitä.

Ohjaavia energiaveroja ei tarvita päästökauppasektorin päästötavoitteen saavuttamiseksi, mutta tehtyjen selvitysten perusteella kotimaisten energialähteiden asema heikkenisi selvästi, jos nykyinen lämmön tuotannon polttoaineiden vero poistettaisiin.

Turpeen asema polttoaineena heikkenisi, koska sen päästökerroin on suurempi kuin kilpailevien polttoaineiden. Turpeen päästökerroin on kohdistettu vain polttotapahtumaan, ei koko hiilikiertoon kuten puulla. Talousvaliokunnan mielestä Suomen tavoitteena kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa ja niitä tukevassa hallitustenvälisen ilmastopaneelin työssä tulee olla turpeen luokittelu jatkossa hitaasti uusiutuvana biopolttoaineena päästökertoimeltaan fossiilisia polttoaineita, kuten kivihiiltä, edullisempaan luokkaan. Turpeen käytön jatkuminen edellyttää kansallisia tukitoimia, jotta turvetta ei korvattaisi kivihiilellä ja jotta investoinnit yhdistettyyn sähkön ja lämmön tuotantoon voisivat jatkua. Ilman kansallisia toimenpiteitä turpeen käyttö saattaa supistua voimakkaasti ja turpeella tuotetun kaukolämmön ja sähkön hinta kohota merkittävästi. Turpeen käytöllä energiahuollossa on tärkeitä työllisyys- ja aluepoliittisia vaikutuksia. Turpeella on merkitystä myös energianhuoltovarmuuden kannalta. Jos päästökauppajärjestelmä nostaa turpeen käyttökustannuksia, myös puupolttoaineen hinta nousee. Polttoaineiden liiallinen hintojen nousu voi johtaa tilanteeseen, että metsäteollisuuden puuraaka-ainetta alkaa ohjautua polttoon, mikä ei ole kansantaloudellisesti järkevää. Talousvaliokunnan mielestä turpeen energiaveroa tulee alentaa siten, ettei kilpailuasema ainakaan heikkene päästökauppalain seurauksena. Tämä tulee toteuttaa samanaikaisesti päästökauppalain voimaantulon kanssa. Talousvaliokunta ehdottaa, että eduskunta hyväksyy lausuman turpeen kilpailuaseman turvaamisesta energiahuollossa (Valiokunnan lausumaehdotus 3).

Tuulivoiman kilpailuasema heikkenisi, jos sen verotukijärjestelmä purettaisiin. Korkeilla päästöoikeuden hinnoilla uusiutuvat ja vähäpäästöiset energiamuodot ovat kilpailukykyisiä, mutta alhaisilla päästöoikeuden hinnoilla polttoaineverojen poistaminen johtaisi merkittävään kivihiilen käytön kasvuun. Ensimmäisellä päästökauppakaudella päästöoikeuden hinnan arvioidaan yleisesti jäävän alhaiseksi.

Päästökaupan alkaminen aiheuttaa kilpailuasetelmien muutoksia puun energia- ja raaka-ainekäytön välillä. Metsäteollisuudessa syntyvistä puuperäisistä sivutuotteista suuri osa menee jatkojalostukseen. Haketta ja purua käytetään sellun valmistuksessa sekä lastu- ja kuitulevytehtailla. Sellun valmistuksessa syntyvää raakamäntyöljyä jalostetaan hartseiksi ja rasvahapoiksi. Päästökauppa nostaa puun arvoa energialähteenä, minkä vuoksi varsinkin raakamäntyöljyn jatkojalostajat ja lastu- ja kuitulevyteollisuus joutuvat kilpailemaan raaka-aineestaan energiantuotannon kanssa. Päästöoikeuksien hinnan noustessa vaikeutuu metsäteollisuuden sivutuotteiden hankinta jatkojalostukseen, kun niiden arvo energiakäytössä nousee. Päästöoikeuksien korkea hinta saattaa merkitä jopa lastu- ja kuitulevyjen valmistuksen sekä raakamäntyöljyn jatkojalostuksen loppumista Suomessa, mikä puolestaan johtaisi yli 700 työpaikan menetykseen.

Talousvaliokunta pitää välttämättömänä, että hallitus ryhtyy tarvittaviin toimenpiteisiin, jotta raakamäntyöljyn ja hakkeen jatkojalostuksen turvaavia toimia selvitetään kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmässä. Hallituksen tulee tehdä tarvittavat toimet, jotta päästökaupan käynnistyttyä varmistetaan lastu- ja kuitulevyteollisuuden sekä mäntyöljyn jalostuksen jatkuminen ja työpaikkojen säilyminen Suomessa.

Energiaverot ovat valtiontaloudelle merkittävä tulonlähde. Vuonna 2002 kannettujen energiaverojen (polttoaine- ja sähkövero) kertymä oli noin 2,8 miljardia euroa. Polttoaineverojen kertymä oli noin 2,4 miljardia euroa ja sähköveron noin 0,4 miljardia euroa. Liikennepolttonesteistä kerättyjen verojen määrä oli noin 2 miljardia euroa eli yli 70 prosenttia koko kertymästä.

Päästökauppasektoriin kuuluvien yritysten maksamien energiaverojen määrän arvioidaan olleen noin 250 miljoonaa euroa, josta oli sähköveroa noin 120 miljoonaa euroa ja polttoaineveroa noin 130 miljoonaa euroa. Massa- ja paperiteollisuuden osuus päästökauppasektorin yritysten veroista oli runsas puolet. Kaukolämmön tuotannon osuus oli noin kolmannes.

Päästökauppaan kuulumattomien sektoreiden maksamat energiaverot olivat ilman liikennepolttonesteitä noin 500 miljoonaa euroa. Liikennepolttonesteet mukaan luettuna niiden verotaakka oli noin 2,5 miljardia euroa.

Kauppa- ja teollisuusministeriön antaman tiedon mukaan energiaverotuksen ja -tukien asema linjataan uusittavana olevassa kansallisessa ilmastostrategiassa. Tällä hetkellä ministeriön asettama työryhmä analysoi päästökaupan ja muiden energiapolitiikan toimenpiteiden yhteensopivuutta. Työryhmän loppuraportin on määrä valmistua kesäkuussa. Päästökaupan vaikutuksia sähkömarkkinoilla selvittää kauppa- ja teollisuusministeriön asettama selvitysmies, jonka työn on määrä valmistua syyskuun loppuun mennessä.

Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että taloudelliset ohjauskeinot kannustavat kustannustehokkuuteen ja että ohjauskeinojen vaikutukset ovat ennakoitavissa investointi- ja muita päätöksiä tehtäessä.

Voimaantulo

Päästökauppalailla pannaan kansallisesti täytäntöön EY:n päästökauppadirektiivi. Komission velvollisuutena on aloittaa rikkomusmenettely, jos jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä velvoitteensa. Komissio tai toinen jäsenvaltio voi viedä jäsenyysvelvoitteen laiminlyönnin yhteisön tuomioistuimeen.

Päästökauppadirektiivin toimeenpanolainsäädännön tuli olla voimassa vuoden 2004 alkuun mennessä. Komissio on lähettänyt Suomelle kyselyn toimeenpanon viivästymisestä. Kansallinen jakosuunnitelma tuli toimittaa komissiolle ja muille jäsenvaltioille maaliskuun 2004 loppuun mennessä.

Päästökauppadirektiivin täytäntöönpano edellyttää monia toimia toiminnanharjoittajilta ja viranomaisilta jo ennen varsinaisen päästökauppajärjestelmän käynnistymistä vuoden 2005 alussa. Toiminnanharjoittajien on haettava kasvihuonekaasujen päästölupaa Energiamarkkinavirastolta ja laadittava laitoksen hiilidioksidipäästöjen tarkkailusuunnitelma. Energiamarkkinaviraston on käsiteltävä lupahakemukset ja myönnettävä luvat ennen vuoden 2005 alkua. Energiamarkkinaviraston on perustettava myös päästöoikeuksista kirjaa pitävä rekisteri sekä hyväksyttävä todentajat.

Päästöoikeuksien myöntäminen toiminnanharjoittajille on monivaiheinen prosessi. Vasta päästökauppalain nojalla valtioneuvosto voi lakiehdotuksen 34 §:n mukaisesti tehdä virallisen päätöksen komissiolle ilmoitettavasta kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä. Komissiolla on tämän jälkeen kolme kuukautta aikaa tehdä kansalliseen jakosuunnitelmaan muutosehdotuksia tai hylätä se. Vasta komission käsittelyn jälkeen jäsenvaltio, Suomessa päästökauppalakiehdotuksen mukaan valtioneuvosto, voi myöntää päästöoikeudet toiminnanharjoittajille. Jotta toiminnanharjoittajat voisivat saada päästöoikeudet ennen päästökauppajärjestelmän käynnistymistä vuoden 2005 alussa, on tärkeää, että valtioneuvosto voisi mahdollisimman pian tehdä virallisen kansallista jakosuunnitelmaesitystä koskevan päätöksen ja ilmoittaa sen komissiolle ja muille jäsenvaltioille.

Kauppa- ja teollisuusministeriö on maaliskuun lopussa ilmoittanut komissiolle ja muille jäsenvaltioille epävirallisen jakosuunnitelmaesityksen, joka ei kuitenkaan sisällä direktiivin edellyttämiä laitoskohtaisia päästöoikeuksia. Komission kolmen kuukauden aika alkaa vasta siitä, kun virallinen, laitoskohtaiset päästöoikeudet sisältävä jakosuunnitelmaesitys on toimitettu komissiolle.

Jotta päästökauppajärjestelmän käyttöönotto on mahdollista Suomessa vuoden 2005 alusta, on välttämätöntä, että päästökauppajärjestelmän valmistelun kannalta välttämättömät säännökset: kasvihuonekaasujen päästölupaa, päästöjen tarkkailua ja todentamista, rekisterin perustamista ja kansallista jakosuunnitelmaesitystä sekä lopullisen päästöoikeuksien myöntämispäätöksen valmistelua koskevat säännökset tulevat voimaan mahdollisimman pian. Muuten ei ole valmiutta myöntää päästöoikeuksia toiminnanharjoittajille. Myöskään kasvihuonekaasujen päästölupia ei ehditä myöntää vuoden 2005 alkuun mennessä.

Päästökauppadirektiivillä on tarkoitus luoda yhteisön laajuiset päästöoikeuksien markkinat. Toiminnanharjoittajiin kohdistuvien päästökaupan vaikutusten kannalta päästöoikeuksien saatavuus on tärkeää. Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että merkittävän enemmistön jäsenmaista tulisi olla mukana päästökauppajärjestelmässä vuoden 2005 alusta lukien. Tämän vuoksi ehdotetaankin, että muut kuin valmistelun kannalta välttämättömät säännökset tulevat voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana.

Valiokunnan saaman tiedon mukaan valtioneuvosto arvioi ennen voimaatuloasetuksen antamista päästökauppadirektiivin toimeenpanotilanteen muissa jäsenmaissa ja myös Suomessa. Käytännössä toimeenpanoa seuraa kauppa- ja teollisuusministeriö. Hallituksessa päästökauppalain valmistelua ja toimeenpanoa seuraa myös kauppa- ja teollisuusministerin johtama ilmasto- ja energiapolitiikan ministerityöryhmä. Voimaantuloasetuksen antamisen edellytyksiä ja ajankohtaa käsiteltäisiin hallituksessa ainakin mainitussa ministerityöryhmässä ennen asian viemistä valtioneuvoston päätettäväksi.

Talousvaliokunta ehdottaa, että eduskunta hyväksyy lausuman, jonka mukaan hallituksen tulee antaa talousvaliokunnalle selvitys ennen valtioneuvoston voimaantuloasetuksen antamista päästökaupan toimeenpanotilanteesta EU:n jäsenvaltioissa ja myös Suomessa (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Päästökauppalakiehdotukseen on tehty perustuslakivaliokunnan esittämät täsmennykset ja muutokset. Lakiehdotuksen 13 §:n 3 momenttiin tehty muutos on edellytys sille, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että kansallinen jakosuunnitelmaesitys vaikuttaa välittömästi päästöoikeuksien jakoedellytyksiin Ahvenanmaan maakunnassa. Valiokunta pitää tärkeänä, että maakunnan hallitukselle varataan itsehallintolain 33 §:stä ilmenevien periaatteiden mukaisesti tilaisuus antaa lausunto jakosuunnitelmaesityksestä sen valmistelun aikana.

Talousvaliokunta kehottaa jakosuunnitelmaesityksen valmistelijoita ottamaan perustuslakivaliokunnan toteamuksen asianmukaisesti huomioon.

Ympäristövaliokunnan lausunto

Ympäristövaliokunnan lausunnossa selostetaan laajasti päästökauppajärjestelmän käyttöönottoa, päästökaupan vaikutuksia ja siihen liittyviä epävarmuuksia. Talousvaliokunta viittaa ympäristövaliokunnan lausuntoon.

Lakialoite

Talousvaliokunta ehdottaa, että päästökauppalaki hyväksytään hallituksen esityksen pohjalta ja että lakialoitteeseen sisältyvä lakiehdotus hylätään.

Lakialoitteessa ehdotetaan, että jo ensimmäisellä päästökauppakaudella 2005—2007 päästöoikeuksista viisi prosenttia huutokaupataan ja 95 prosenttia annetaan maksutta. Huutokauppa voisi aiheuttaa yrityksille lisäkustannuksia, joita ei näillä näkymin synny tämän johdosta muissa EU:n jäsenvaltioissa.

Talousvaliokunta ei myöskään kannata lakialoitteessa ehdotettuja alaryhmäkohtaisia päästöoikeuksien määrää leikkaavia sovituskertoimia hallituksen esityksestä poiketen jo ensimmäisellä päästökauppakaudella.

Johtopäätöksiä talousvaliokunnan saamien lausuntojen perusteella

• EU:n ja myös Suomen tavoitteena tulee olla erityisesti Yhdysvaltojen, Venäjän, Kiinan ja Intian saaminen mukaan kansainvälisesti päätettävien ilmastotavoitteiden toteuttamiseen ja päästökauppaan, jotta päästään maailmanlaajuiseen päästöjen vähenemiseen ja jotta vältetään ns. hiilivuotoja.
• Päästökauppaan liittyy suuria ongelmia, eikä se johda optimaaliseen tapaan vaikuttaa ilmastonmuutokseen. Koska ongelmat koskevat muitakin EU:n jäsenvaltioita ja koska Kioton pöytäkirjan voimaantulo ei ole varmistunut, Suomen on syytä varautua siihen, että säädöksiä tulee muuttaa.
• Päästökaupan vaikutuksia on ennalta vaikea arvioida. Päästökauppa saattaa vaikeuttaa energiamarkkinoiden toimivuutta ja teollisuuden toimintaedellytyksiä sekä vähentää investointeja Suomessa ja ohjata investointeja muihin maihin.
• Valtion on osaltaan oltava mukana turvaamassa tarvittavat päästöoikeudet uusille osallistujille, mikäli 2,5 Mt:n hiilidioksidikiintiö osoittautuu riittämättömäksi.
• Uusiutuvien energialähteiden tukitoimet (verot, investointi- ja tuotantotuet, tutkimus- ja kehityspanostukset) on säilytettävä, koska päästökauppa ei houkuttele yrityksiä pitkäjänteisiin investointeihin energian säästöön ja uusiutuvien energialähteiden käyttöön.
• Suomen tulee tukea energiaa säästävien ja uusiutuvien energialähteiden kilpailukykyä parantavien innovaatioiden ja tekniikoiden kehittämistä ja käyttöönottoa Suomessa sekä edistää näiden tekniikoiden vientiä muihin maihin.
• Turpeen käyttö paikallisena energialähteenä on turvattava päästökaupan käynnistyttyä muun muassa alentamalla turpeen energiaveroa samanaikaisesti.
• Ohjaustoimet, esimerkiksi verot ja tuet, on sovitettava päästökauppaolosuhteisiin. Ohjaustoimet tulee olla ennakoitavissa.
• Energiamarkkinavirasto tulee toimimaan päästökauppalaissa tarkoitettuna päästökauppaviranomaisena. Päästökaupan toimeenpanon johdosta viraston tehtävät lisääntyvät. Tämän johdosta ja tiukan aikataulun vuoksi virastolle tulee antaa riittävät resurssit uusien tehtävien hoitamiseksi.
• Ensimmäisen päästökauppakauden 2005—2007 seuranta-, raportointi- ja todentamismenettelyjen tulee olla etenkin pienille toimijoille mahdollisimman yksikertaisia. Viranomaisilla tulee olla riittävät neuvontaresurssit.
• Suomen tulee tarkasti valvoa päästökauppajärjestelmässä kansallisia etujaan.
• Jollei merkittävä enemmistö EU:n jäsenvaltioista ole mukana päästökauppajärjestelmässä yhtenäisin pelisäännöin ensimmäisen kauden alusta lukien, Suomen tulee olla aktiivinen direktiivin täytäntöönpanon lykkäämisessä.