Hallituksen esitys sisältää kolme pääasiallista elementtiä. Voimassa olevaa lakia yritysten määräaikaisesta kustannustuesta muuttamalla luodaan mahdollisuus (uusi tukikausi) hakea tukea Valtiokonttorilta kattamaan sellaisia kustannuksia, joita yrityksen ei ole ollut mahdollista omin toimin sopeuttaa koronapandemian aikaista toiminnan supistumista vastaavaksi. Tämän lisäksi lakiin tulee edelleen uusi, kertaluontoinen mahdollisuus hakea korvausta pandemian vuoksi määrättyjen toimitilojen sulkemisten johdosta. Lisäksi uutena elementtinä on, että ehdotettu sääntely mahdollistaa yritysten tukemisen 10 miljoonan euron ylärajaan saakka komission vastikään antamaan päätökseen perustuen. 

Valtioneuvosto on arvioinut, että viruspandemian aiheuttamien taloudellisten vaikeuksien pitkittyessä on edelleen tarve toimialariippumattomalle, määräaikaiselle tuelle. Ehdotettu sääntely muodostaa jatkon aiemmille koronapandemiaan liittyville tukitoimille, joilla on pyritty helpottamaan yritysten tilannetta vuoden 2020 keväästä lähtien (HE 91/2020 vp, HE 205/2020 vp, HE 27/2021 vp ja HE 79/2021 vp).  

Hallituksen esitys on jatkoa myös esityksen HE 37/2021 vp sääntelylle, jolla korvattiin ravitsemisliikkeiden sulkemisesta aiheutuneita menetyksiä. Nyt käsillä oleva hallituksen esitys kattaa soveltamisalaltaan sellaiset ravitsemisliikkeet, joiden sulkemiskorvaus edellytti erikseen komission valtiontukioikeudellista hyväksyntää. Hyväksyntä on saatu tämän hallituksen esityksen eduskuntakäsittelyn aikana. Tämän vuoksi voimaantuloa ei ole tarpeen jättää asetuksella säädettäväksi, vaan voimaantulosäännökseen on tarkoituksenmukaista merkitä voimaantulon päivämääräksi 1. päivä heinäkuuta 2021. Tästä riippumatta sääntelyyn on syytä jättää voimaan asetuksenantovaltuus (2 § 2 mom) tukikelpoisten toimialojen määrittelyä varten. 

Talousvaliokunta puoltaa ehdotetun sääntelyn hyväksymistä komission päätöksestä SA.63205 (2021/N) aiheutuvin teknisin täydennyksin sekä vähäisin, Valtiokonttorille toimitettavien tietojen vaatimuksia koskevin täsmennyksin.  

Talousvaliokunta toteaa, että laajoihin makrotalouden häiriöihin liittyy poikkeuksetta merkittäviä talouden rakennemuutoksia, kun supistuva ja toipumisen myötä syntyvä uusi tuotanto poikkeavat toisistaan. Samalla talouspolitiikan pidemmän ajan kysymykset työllisyyteen ja tuottavuuteen vaikuttamisesta ja näitä koskevat tavoitteenasettelut joutuvat myös murrokseen. 

Kustannustukijärjestelmää keväällä 2020 suunniteltaessa sen ensisijaiseksi tehtäväksi määriteltiin leviävän likviditeettikriisin seurauksena käynnistyvän konkurssiaallon estäminen: tuolloin nähtiin uhkana, että yritysten ongelmat rahoituksen saatavuudessa ja kassavirran heikentyessä saattaisivat ajaa terveitäkin yrityksiä maksukyvyttömiksi. Keskuspankkien toimenpiteet rahoitusmarkkinoiden keventämiseksi ovat kuitenkin pitäneet korot matalina ja kannattavien yritysten rahoituksen saatavuuden hyvänä. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan tällä hetkellä rahoituksen saatavuus ei vaikeuta yritysten toimintaa merkittävästi.  

Suomi näyttää selvinneen toistaiseksi koronapandemian aiheuttamista taloudellisista vaikeuksista pienemmin vaurioin kuin moni muu valtio. Arviot Suomen talouskehityksestä ovat tällä hetkellä huomattavasti myönteisempiä kuin vielä viime syksynä. Tilastokeskuksen tietojen mukaan tammi-huhtikuussa 2021 pantiin vireille 877 konkurssia, mikä on 124 konkurssia (12,4 %) vähemmän kuin vastaavana ajankohtana vuotta aiemmin. Henkilötyövuosien määrä konkurssiin haetuissa yrityksissä oli kuitenkin 200 henkilötyövuotta (4,3 %) enemmän kuin edellisvuonna.  

Talousvaliokunta huomauttaa, että yrityksiä on mahdollista tukea myös julkistaloudelle vähemmän suoria kustannuksia aiheuttavilla instrumenteilla, kuten lainamuotoisilla tuilla ja takauksilla. Talousvaliokunta muistuttaa normaalioloissakin käytössä olevien eri ministeriöiden hallin- nonaloille kuuluvien tuki-instrumenttien hyödyntämismahdollisuudesta. 

Kustannustuki on yrityksille koronapandemian aiheuttamien vaikeuksien helpottamiseksi myönnettävää määräaikaista valtiontukea, jonka Euroopan komissio on 24.4.2020 antamallaan päätöksellä hyväksynyt (komission päätös SA.56995(2020/N)). Päätös perustuu Euroopan unionin toiminnasta annetun sopimuksen (SEUT) 107(3)(b) artiklaan sekä tilapäisten valtiontukipuitteiden 3.1 lukuun (komission tiedonanto 2020/C 91 I/01 muutoksineen). Euroopan komissio jatkoi 28.1.2021 antamallaan tiedonannolla (C(2021) 564 lopullinen) näiden tilapäisten valtiontukisääntöjen voimassaoloa 31.12.2021 saakka. Näistä poikkeussäännöksistä huolimatta tukijärjestelmää ei saa ottaa käyttöön ennen kuin Euroopan komissio on sen hyväksynyt. Tämän vuoksi hallituksen esityksen ehdotus on, että ehdotettu sääntely tulee voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana. Talousvaliokunnan saaman tiedon mukaan komissio on antanut tuelle hyväksynnän 9.6.2021 tekemällään päätöksellä. Päätös muodostaa reunaehdot nyt käsittelyssä olevalle kansalliselle tuelle. 

Valtiontuen myöntämisessä on edellä sanotun lisäksi otettava huomioon voimassa oleva valtionnavustuslaki (688/2001), jota sovelletaan osin myös kustannustukeen. Valtionavustuslain (6 §) mukaan avustuksen tulee perustua kustannuksiin, eikä korvaus saa kattaa niitä täysimääräisesti. Myös EU:n valtiontukisääntelyn — kuten myös edellä mainittujen komission päätösten tilapäisistä valtiontukipuitteista — lähtökohta on ylikompensaation kielto.  

Talousvaliokunnan käsittelyn aikana on noussut esiin kysymys jäsenvaltioiden yrityksilleen myöntämien tukien mittakaavasta. Valiokunta toteaa tähän liittyen, että eri jäsenvaltioiden koronatuet ovat perin vaikeasti vertailtavissa. Jäsenvaltioilla on käytössään poikkeusolojen instrumenttien ohella myös normaalioloissa varsin vaikeasti yhteismitallinen tukien ja kannustimien valikoima, joka kytkeytyy myös kunkin jäsenvaltion perusratkaisuun asukkaidensa toimeentulon turvaamiseksi ja taloudellisen toimeliaisuuden kannustamiseksi sekä ylipäänsä valtioiden julkistalouksien kantokykyyn sidottuun valmiuteen erilaisiin tukijärjestelyihin. Esimerkiksi Suomessa käytössä oleva lomautusjärjestelmä on kansainvälisessä vertailussa poikkeuksellinen. 

Talousvaliokunta katsoo, että lähtökohtaisesti ja normaalioloissa lainsäädännön tulee kohdella talouden toimijoita tasapuolisesti. Reilun kilpailun ja markkinoiden toimivuuden kannalta on tärkeää, että tartuntataudin leviämisen johdosta tehdyt lainsäädäntötoimet vääristäisivät tätä asetelmaa niin vähän kuin mahdollista. Koronapandemia on kuitenkin kohdellut toimialoja valtavin eroin, minkä vuoksi on perusteltua, että tätä vastaavasti myös julkisin varoin rahoitetut tuet vaihtelevat sen mukaisesti, kuinka liiketoiminta on pandemian johdosta häiriintynyt. Silti myös nyt käsiteltävän tukijärjestelmän tulisi kohdistua mahdollisimman tarkasti ja oikeudenmukaisesti koronaepidemiasta aiheutuvien taloudellisten vahinkojen korjaamiseen ja pitkäaikaisten vaurioiden estämiseen. Tätä tulee arvioida sekä toimialojen sisäisesti että eri alojen yhdenmukaisen kohtelun näkökulmasta.  

Nyt käsiteltävän tukijärjestelmän oikeutuksen arvioinnissa keskeistä on se, että sen tarkoituksena on olla nopea ja väliaikainen kriisituki tilanteessa, jossa yritysten toimintaedellytykset ovat ilman niiden omaa syytä voimakkaasti ja odottamatta heikentyneet ja normaalioloissa kannattava toiminta muuttunut hetkellisesti kannattamattomaksi. Tällaisessa tilanteessa myös tukimuodot, jotka eivät normaaliolosuhteissa olisi perusteltuja tai sallittuja, voivat olla hyväksyttäviä.  

Talousvaliokunta muistuttaa, että lähtökohtaisesti liiketoiminnan riskien toteutumista ei voida siirtää yhteiskunnan kannettavaksi muutoin kuin viimekätisen sosiaalisen turvaverkon ylläpidon osalta. Voidaan olettaa, että huolellinen elinkeinonharjoittaja järjestää yksityisen vakuuttamisen kautta suojan tyypillisimpiä elinkeinotoimintaansa kohdistuvia riskejä vastaan. 

Vakuuttamiselle on kuitenkin tyypillistä korvattavien vahinkotapahtumien määritteleminen etukäteen ja tyhjentävästi siten, ettei vakuutus kata sopimuksentekohetkellä tuntemattomien tekijöiden aiheuttamia menetyksiä. Koronapandemia on sellainen realisoitunut liiketoiminnan riski, joka on ollut yritysten omista toimista riippumaton ja jota on ollut vaikea vakuuttaa. Laajalti leviävän tai leviämisuhan alla olevan tartuntataudin vuoksi vahinkotapahtuma, viranomaispäätökset mukaan lukien, ei ole ollut ennakoitavissa.  

Tällä hetkellä on vielä osin epäselvää, kuinka pandemian alkaessa voimassa olleet vakuutusehdot tunnistavat uudenlaisen tilanteen. Ehdotettu lainsäädäntö sisältää kuitenkin säännökset, joissa mahdolliset vakuutuskorvaukset huomioidaan tukisumman laskennassa (4 §:n 5 kohta, 5 §:n 3 momentti, 5 d §:n 3 momentti, 7 §:n 2 momentin 3 kohta). 

Nyt käsillä olevassa lainsäädännössä onkin siten kysymys perimmiltään siitä, että yksittäisen yrittäjän ei tarvitse kantaa yksin riskiä siitä, että kysyntä putoaa äkillisesti ennakoimattoman ja koko yhteiskuntaa vaarantavan uhkatekijän vuoksi. Valtion rooli vaikeasti vakuutettavien riskien uudelleenjakajana voi myös osaltaan lisätä investointeja vähentämällä niihin liittyviä riskejä. Valtion vastuu menetysten korvaamisessa korostuu erityisesti lainsäädännöllä suljetuiksi määrättyjen tai voimakkaasti rajoitettujen liiketoimintojen osalta. 

Ehdotetulla sääntelyllä ei ole tarkoitus muuttaa sitä lähtökohtaa, että tukikelpoisten yritysten joukko saadaan tunnistettua viranomaisessa (Valtiokonttori) koneellisesti Verohallinnon toimialakohtaisiin tietoihin nojautuen. Automatisoimalla valtaosa tukikelpoisuuden tunnistamisesta saavutetaan merkittäviä tehokkuushyötyjä. On kuitenkin oletettavaa — myös aikaisempien tukijaksojen kokemusten valossa — että näin toimien ei tulla löytäneeksi sellaisia yksittäisiä toimijoita, joiden talouskehitys ei ole seurannut toimialan yleistä kehitystä. Tämän vuoksi laissa on edelleen säännös (3 §:n 3 mom) joka antaa Valtiokonttorille mahdollisuuden myöntää tukea myös sellaiselle yritykselle, joka ei läpäise tukikelpoisuuden toimialakriteeriä, mutta pystyy erillisellä hakemuksella osoittamaan liiketoimintansa vähentyneen koronapandemian johdosta 2 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.  

Esitettyjen tukimallien periaatteet vastaavat pääosin jo voimassa olevan pienten yritysten sulkemiskorvauksen määräytymisperiaatteita. Aiempiin kannanottoihinsa viitaten (TaVM 5/2020 vp — HE 25/2020 vp) talousvaliokunta pitää näitä tarkoituksenmukaisina. Uusi laki asettaa kuitenkin tuen myöntämiselle aiempaa yksityiskohtaisempia ja konsernitason tarkastelun vaatimuksen myötä monimutkaisempia vaatimuksia käsittelyprosessille. Täten Valtiokonttori ei pysty hyödyntämään esitettyjen tukimallien mukaisessa käsittelytyössä sähköistä tietojärjestelmää aiempaa kustannustuen myöntämisen mallia vastaavassa laajuudessa. Myös tuen hakeminen tulee olemaan tältä osin sähköisen hakuprosessin sijaan manuaalista. Verohallinnolla ei ole mahdollisuutta toimittaa Valtiokonttorille tuen määräämiseksi tarvittavia liikevaihtotietoja konsernitasolla. Edellä mainituista syistä esitetty tilintarkastajan tarkastusraportin toimittamisen vaatimus on lain sujuvan toimeenpanon kannalta välttämätöntä. 

Elinkeinon harjoittamisen tuki olisi julkisen talouden näkökulmasta epätarkoituksenmukainen, jos yritys menee tuesta huolimatta konkurssiin tai muutoin lopettaa toimintansa. Näin voi käydä, jos yrityksen liiketoiminta ei ole ollut lähtökohtaisestikaan kannattavaa tai jos virustilanteen johdosta tehdyt rajoitukset tai käyttäytymisen muutokset heikentävät yrityksen toimintaedellytyksiä pitkäkestoisesti. Tuki olisi tarkoitukseton luonnollisesti myös silloin, kun yritys selviäisi kriisistä ilman tukeakin.  

Saadun selvityksen mukaan työ- ja elinkeinoministeriössä on käynnistynyt laaja hanke, jossa tullaan arvioimaan koronatukien vaikutukset yrityksiin ja talouteen. Tavoitteena on selvittää tukien lyhyen ja pitkän aikavälin vaikutuksia sekä tuottaa tietoa tulevia kriisejä varten. Lisäksi tukien käytöstä tehdään tarkastus. Talousvaliokunta pitää tätä erittäin tärkeänä korostaen, että vaikuttavuusanalyysi täytyy tehdä akateemisen tutkimuksen menetelmiä käyttäen (ks. myös TaVM 16/2021 vp — HE 46/2021 vp). 

Sivistysvaliokunta on lausunnossaan (SiVL 11/2021 vp — HE 97/2021 vp) kiinnittänyt huomiota, toimialansa mukaisesti, erityisesti tapahtumatoimialan asemaan ehdotetun sääntelyn kannalta. Sivistysvaliokunta on pitänyt tärkeänä tunnistaa tapahtuma-alan erityispiirteet sekä koronapandemian aiheuttamien kielteisten vaikutusten mittavuus. Talousvaliokunta viittaa vastikään säädettyyn kustannustukilain muutokseen, joka koski erityisesti tapahtumatoimialaa (HE 79/2021 vp — TaVM 15/2021 vp, laki 435/2021), sekä sitä koskevan hallituksen esityksen perusteluissa esitettyihin syihin, miksi tapahtuma-alan tukitoimia on lähestyttävä korostetusti alalla toimivien alihankkijoiden verkostojen kautta. Näissä verkostoissa opetus- ja kulttuuriministeriön avustuksilla on keskeinen merkitys HE 79/2021 vp:n perusteluissa kerrotulla tavalla. Talousvaliokunta viittaa myös aiemmin tässä mietinnössään esittämäänsä huomautukseen EU-lainsäädännön aiheuttamista tuki-intensiteetin ja tukien maksimimäärien reunaehdoista. 

Koronaviruksen leviämisen hidastamiseksi asetetut rajoitukset on perusteltu epidemiologisin syin. Rajoitusten hyödyt kohdistuvat koko yhteiskuntaan, kun taas rajoitustoimien johdosta aiheutuvat tappiot lankeavat suoraan niille yksilöille ja elinkeinoille, joihin rajoitukset ovat kohdistuneet. Tämän vuoksi on ollut perusteltua, että rajoitustoimien taloudellisia vaikutuksia lievennetään julkisin varoin; yhteisten varojen käyttämisen oikeutus tukijärjestelmiin on siten huomattavasti laajempi kuin yksinomaan yleiset periaatteet solidaarisuudesta, turvaverkoista ja huolenpidosta kansalaisista. Näin perustellen talousvaliokunta on, perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella, edellyttänyt, että silloin kun elinkeinotoiminnan harjoittaminen estyy julkishallinnon toimien vuoksi, on näin aiheutuvia menetyksiä korvattava (TaVM 5/2020 vp — HE 25/2020 vp, TaVM 3/2021 vp — HE 22/2021 vp ja TaVM 7/2021 vp — HE 38/2021 vp).  

Ensimmäinen kustannustuen hakukierros kesäkuussa 2020 oli kriisitilanteessa erittäin perusteltu. Talousvaliokunnan kuulemien asiantuntijoiden keskuudessa on vallinnut laajasti jaettu näkemys, että yhä uusien tukikierrosten oikeutus on kerta kerralta heikompi. Kustannustuki tulee ylläpitäneeksi myös sellaista liiketoimintaa, jonka tukeminen ei olisi perusteltua. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että osa kustannustukea hakeneista yrityksistä olisi täyttänyt koronatuen liikevaihdon laskuun perustuvat kriteerit jo ennen koronapandemiaa. Lisäksi pitkittyessään tukijärjestelmä voi ohjata käyttäytymistä tavalla, joka ei ole ollut lainsäätäjän tarkoitus. 

Nyt käsillä olevassa lainsäädännössä hyvityksen tarkoitus ei ole korvata menetettyä kassavirtaa ja siten saamatta jäänyttä liikevoittoa, vaan hyvittää ja lieventää sitä menetystä, joka talouden toimijoille on aiheutunut siitä, että viruksen tartuntatilanteen ja sen hillitsemiseksi asetettujen rajoitusten vuoksi elinkeinon harjoittaminen on merkittävästi vaikeutunut eikä toimijoilla ole ollut kohtuudella mahdollisuutta sopeuttaa kulurakennettaan poikkeusolojen aikaan soveltuvaksi. Tarkoitus on helpottaa nimenomaan yrityksestä ulospäin suuntautuvien taloudellisten velvoitteiden hoitamista. Yrittäjien toimeentulo on tarkoitettu järjestettäväksi sosiaaliturvan alaan kuuluvalla lainsäädännöllä. 

Järjestelmän oikeutuksen arvioinnissa keskeistä on se, että sen tarkoituksena on olla nopea ja väliaikainen kriisituki tilanteessa, jossa yritysten toimintaedellytykset ovat ilman niiden omaa syytä voimakkaasti heikentyneet ja aiemmin kannattava toiminta muuttunut hetkellisesti kannattamattomaksi. Tällaisessa tilanteessa myös tukimuodot, jotka eivät normaaliolosuhteissa olisi perusteltuja tai sallittuja, voivat olla hyväksyttäviä. Ehdotettu järjestelmä on pyritty rakentamaan siten, että tuen myöntämisperusteet ilmenevät laista eivätkä sisällä tarveharkintaa lain 3 §:n 3 momentin sääntelyä pidemmälle menevästi. Tätä voidaan pitää sekä yritysten tasapuolisen kohtelun, tuen tarkoituksen toteutumisen että sen nopean maksatuksen kannalta perusteltuna.  

Talousvaliokunta muistuttaa, että tukijärjestelmässä on punnittavana tasapaino tuen nopean maksatuksen ja oikeaan osuvuuden välillä. Nyt käsillä olevassa lainsäädännössä on, sen aikaisempien hakukierrosten tavoin, valittu painottaa täytäntöönpanon nopeutta, joka on saavutettavissa ainoastaan tuen kaavamaisuudella, joka on puolestaan edellytyksenä sen automatisoidulle käsittelylle. Talousvaliokunta huomauttaa, että tällä lainsäädännöllä ei ole mahdollista ratkaista täysimääräisesti koronapandemian aiheuttamia taloudellisia vaikutuksia koko elinkeinoelämän kattavasti, vaan se on yksi elementti yritystukien kokonaisuudessa. Valiokunta muistuttaa, että lakiin sisältyy edelleen voimassa olevat tuen takaisinperintää ja varojenjakoa koskevat säännökset (9 ja 11 §), joiden voidaan osaltaan katsoa lieventävän niitä kielteisiä vaikutuksia, joita tuen kaavamaisuus ja maksatuksen nopeus voivat aiheuttaa. 

Vaikka elinkeinonharjoittamisen rajoittaminen ei ole käsillä olevan hallituksen esityksen kohteena, rajoitussääntelyllä on suora syy-seuraussuhde nyt käsittelyssä olevaan hyvitys- ja tukilainsäädäntöön. Tämän vuoksi talousvaliokunta katsoo tarpeelliseksi muistuttaa rajoituslainsäädännön lähtökohdasta: elinkeinotoimintaa tulee ylipäänsä rajoittaa vain siltä osin ja vain niin pitkään kuin se on välttämätöntä, rajoittamisen kokonaishaittoja ja -hyötyjä punniten, ja siten, että rajoituksia puretaan välittömästi terveydenhuollon kriisin väistyessä. Perustuslakivaliokunta on pitänyt tätä myös säätämisjärjestyskysymyksenä (PeVL 7/2020 vp).  

Talousvaliokunta huomauttaa, että käsillä olevan lainsäädännön pontimena oleva menetysten hyvittämisen tarve on sidoksissa siihen, missä laajuudessa rajoituksia on pidetty ja pidetään yllä. Talousvaliokunta on ottanut tähän täsmällisemmin kantaa ravitsemisliikkeiden rajoituksia koskeneiden hallituksen esitysten (viimeksi TaVL 9/2020 vp — HE 6/2021 vp, HE 73/2021 vp — TaVL 15/2021 vp) käsittelyn yhteydessä.