Yleisperustelut

Talousvaliokunta esittää, että lakiehdotukset hyväksytään yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin kuvatuin, ehdotuksia täsmentävin muutoksin ja että lisäksi hyväksytään uusi lakiehdotus joukkoliikennelain muuttamisesta. Joukkoliikennelain hankintamenettelyä koskevissa säännöksissä olevat säännösviittaukset muutetaan vastaamaan hankintalain uusia säännöksiä.

Lähtökohdat

Hallituksen esityksen keskeiset ehdotukset kohdistuvat julkisten hankintojen muutoksenhakujärjestelmän kehittämiseen. Samalla saatetaan kansallisesti voimaan Euroopan unionin julkisia hankintoja koskeva oikeussuojadirektiivi (2007/66/EY). Esityksessä ehdotetaan myös, että kansallisia kynnysarvoja nostetaan. Esitys noudattaa tältä osin päälinjoissaan eduskunnan hankintaselonteon käsittelyn yhteydessä hyväksymää kannanottoa, jossa edellytettiin, että kynnysarvot kaksinkertaistetaan. Poikkeuksen muodostaa esitys rakennus- ja käyttöoikeusurakoiden kynnysarvosta. Sitä esitetään korotettavaksi 50 prosentilla nykytasosta.

Talousvaliokunta pitää tehtyjä esityksiä päälinjoissaan perusteltuina.

Oikeussuoja

Oikeussuojajärjestelmään liittyvien seuraamusten muutosesitykset perustuvat pääosin oikeussuojadirektiivin täytäntöönpanoon. Lisäksi seuraamusjärjestelmään esitetään tehtäväksi muutoksia muun muassa perustuslakivaliokunnan hallinnollisia sanktioita koskevien linjausten noudattamiseksi. Uudet oikeussuojamenetelmät (tehottomuusseuraamus 96 § sekä seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen 98 §) esitetään nyt otettaviksi käyttöön EU-kynnysarvot ylittävien hankintojen osalta. Valiokunta katsoo, että seuraamusten soveltamisesta saatavien kokemusten perusteella tulee arvioida tarvetta ulottaa uudet oikeussuojamenetelmät koskemaan myös kansalliset kynnysarvot ylittäviä hankintoja.

Talousvaliokunta on viimeksi hankintaselontekoa (VNS 7/2008 vp, TaVM 5/2009 vp) käsitellessään kiinnittänyt vakavaa huomiota tarpeeseen lyhentää markkinaoikeuden käsittelyaikoja. Tähän liittyen eduskunta on hyväksynyt kannanoton (EK 5/2009 vp), jossa edellytetään, että markkinaoikeuden resurssit turvataan siten, että valitukset voidaan käsitellä pääsääntöisesti enintään kuudessa kuukaudessa. Saadun selvityksen mukaan markkinaoikeuden osalta käsittelyajat ovat saatujen lisäresurssien myötä lyhentyneet merkittävästi. Kun hakemuksen keskimääräinen käsittelyaika oli vuosina 2006 ja 2007 noin 14 kuukautta, oli se vuonna 2009 lyhentynyt keskimäärin noin 9 kuukauteen. Aiempien vuosien jutturuuhka on saatu purettua ja arviona on esitetty, että keskimääräisessä käsittelyajassa saatetaan kuluvana vuonna päästä eduskunnan edellyttämään 6 kuukauden tavoitteeseen. Tavoitteen saavuttaminen ei ole helppoa, sillä hankinta-asiahakemusten määrä on kasvanut vuosittain. Kun kasvua vuodesta 2007 vuoteen 2008 oli 17 prosenttia, muodostui se vuonna 2009 noin 24 prosentiksi. Kasvuun ovat vaikuttaneet useat tekijät, kuten kesäkuussa 2007 voimaantulleet uuden hankintalain säännökset ja toisaalta vallitseva kiristynyt taloudellinen tilanne. Kynnysarvojen korottamisen ja käyttöön otettavan hankintaoikaisumenettelyn arvioidaan jossain määrin vähentävän tulevia valituksia.

Vaikka jutturuuhka on helpottanut markkinaoikeudessa, on asioiden käsittely ruuhkautunut korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Vuonna 2009 korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli vireillä 151 hankinta-asiaa. Määrä on noin kaksinkertainen vuoteen 2008 verrattuna. Kuvaavaa on, ettei ylin valituselin ole vielä ratkaisut ensimmäistäkään uuteen hankintalakiin liittyvää valitusta. Nykytilanne on monella tapaa ongelmallinen. Osa nykyisistä jatkovalituksista olisi tarpeettomia, mikäli korkeimman hallinto-oikeuden linjaukset olisivat tiedossa. Pitkä kokonaiskäsittelyaika on johtanut myös siihen, että markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa saattaa olla samasta hankintamenettelystä muutoksenhaun alaisina eri käsittelyvaiheessa tehtyjä hankintayksikön päätöksiä. Vastaavat muutoksenhakuun liittyvät ongelmat tuodaan esille myös julkisten hankintojen oikeussuojajärjestelmän kehittämistä selvittäneen JUHO-työryhmän loppumietinnössä (OM, Mietintöjä ja lausuntoja 6/2010). Työryhmä on mm. selvittänyt mahdollisuuksia rajoittaa jatkomuutoksenhakua markkinaoikeudesta korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja todennut, että asia edellyttää vielä jatkoselvittämistä. Työryhmä on esittänyt, että asiaan palataan myöhemmin hallintolainkäytön kehittämistä selvittävän hallintolainkäyttötoimikunnan linjausten pohjalta. Talousvaliokunta katsoo, ettei nykytilanne ole omiaan turvaamaan taloudellisten toimijoiden oikeussuojaa eikä se myöskään edistä julkisten hankintojen keskeisintä tavoitetta eli julkisten varojen tehokasta käyttöä hankintayksiköiden velvoitteet ja näiden asiakkaiden tarpeet tyydyttäen. Valiokunta korostaa, että valitusten pitkä kokonaiskäsittelyaika saattaa kohtuuttomasti lykätä hankkeiden aloittamista ja heikentää näin merkittävästi mahdollisuuksia edistää työllisyyttä julkisten hankintojen avulla. Talousvaliokunta kiinnittääkin tilanteeseen vakavaa huomiota ja edellyttää pikaisia toimia ruuhkan purkamiseksi ja oikeusprosessin nopeuttamiseksi.

Valitusprosessin pitkittymisestä aiheutuvia mahdollisia toiminnallisia ongelmia lieventää osaltaan mahdollisuus hankinnan väliaikaiseen järjestämiseen (93 §). Tavoitteena on turvata hankintayksikön toimintaedellytykset muutoksenhaun aikana. Hankinnan väliaikainen järjestäminen on mahdollista aina, jos hankintaa ei voida sen luonteen vuoksi lykätä muutoksenhaun ajaksi. Hankinnan ei tarvitse koskea yhteiskunnallisesti merkittävää toimintaa, vaan riittävää on, että hankinnalle on välitön tarve. Tällainen tarve saattaa syntyä esimerkiksi tilanteessa, jossa hankintayksiköllä on lakisääteinen velvollisuus palvelun järjestämiseen tai hankinnassa on kyse sellaisesta tavara- tai palveluhyödykkeestä, jota hankintayksikkö tarvitsee tehtäviensä hoitamisessa. Hankintayksikön oman toiminnan lisäksi voidaan vastaavin edellytyksin ottaa huomioon myös hankintayksikön asiakkaiden tarpeet. Kiireellisissä hankinnoissa saattavat täyttyä myös suorahankinnan edellytykset.

Asiantuntijakuulemisessa on nostettu esille myös tarve harkita erityistä sääntelyä yhteiskunnallisesti merkittäviä hankintoja koskevien valitusten kiireellisestä käsittelystä markkinaoikeudessa. Valiokunta katsoo, että mahdollisen kiireellisyyssääntelyn tarvetta on aiheellista selvittää osana markkinaoikeutta koskevan sääntelyn jatkokehittämistä. Tähän tarjoaa mahdollisuuden esimerkiksi parhaillaan vireillä oleva säädöshanke, jonka tavoitteena on keskittää aineettomia oikeuksia koskevien asioiden (IPR-asiat) tuomioistuinkäsittely markkinaoikeuteen.

Pienhankinnat ja hankintaoikaisu

Kynnysarvojen noustessa kasvaa hankintalain ulkopuolelle jäävien pienhankintojen määrä. Niitä koskevat hankinnat toteutetaan hankintayksikön omien ohjeiden mukaisesti.

Lakiehdotuksen lähtökohtana on, että kynnysarvojen alle jäävissä pienhankinnoissa oikeussuojakeinot vastaavat voimassa olevaa lakia lukuun ottamatta hankintaoikaisun käyttömahdollisuutta, joka tulisi koskemaan myös pienhankintoja (83 §). Hankintaoikaisua voidaan käyttää pienhankinnoissa silloin, kun hankintayksikön ohjeistuksen mukaisesti hankinnasta on järjestettävä kevennetty kilpailu ja tehtävä muodollinen hankintapäätös. Hankintaoikaisun käyttömahdollisuus ei kavenna hankintayksiköiden harkintavaltaa hankintamenettelyjen osalta.

Talousvaliokunta toteaa, että hankintaoikaisun tavoitteena on mahdollistaa selkeiden hankintamenettelyssä tapahtuneiden virheiden nopea ja joustava korjaaminen. Menettelyn mahdollisimman laaja käyttömahdollisuus on kaikkien hankintamenettelyyn osallistuvien etu. Hankintaoikaisumenettely onkin saanut laajaa kannatusta jo hallituksen esityksen valmisteluvaiheessa.

Pienhankintojen osalta hankintaoikaisusta ei voi tehdä valitusta markkinaoikeuteen, vaan käytössä ovat yleishallinto-oikeudelliset oikeussuojakeinot eli käytännössä kunnallisvalitus ja kirkollisvalitus. Niitä käytetään tekemällä ensi vaiheessa oikaisuvalitus kunnalliselle tai seurakunnalliselle toimielimelle, minkä jälkeen oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen voidaan hakea muutosta kunnallisvalituksella tai kirkollisvalituksella alueellisesti toimivaltaiselta hallinto-oikeudelta kuntalaissa ja kirkkolaissa säädetyillä valitusperusteilla.

Pienhankintojen osalta hankintayksiköllä on mahdollisuus ratkaista asia kahden erilaisen oikaisumenettelyn perusteella. Käytännössä menettelyjen yhtäaikaisuuden ja toisaalta eriperusteisuuden ei arvioida aiheuttavan ongelmia. Menettelyt ovat yhdistettävissä tulkinnallisesti siten, että hankintayksikkö voi tehdä tarvittavat muutokset ja korjaukset käyttöalaltaan laajemman hankintaoikaisun mukaisesti.

Yksittäisenä kysymyksenä on tuotu esille kuntalain 51 §:n mukaisen otto-oikeuden ja hankintaoikaisun välinen suhde. Valiokunta toteaa, että kuntalain mukaista otto-oikeutta käytettäessä on otto-oikeuden käyttäjän samalla kertaa käsiteltävä ja ratkaistava myös kuntalain nojalla tehdyt oikaisuvaatimukset. Lakiehdotuksessa ei säädetä, mikä taho päättää hankintaoikaisun tekemisestä. Estettä ei näin ollen ole sille, että otto-oikeuden käyttäjä ratkaisee myös tehdyt oikaisuvaatimukset riippumatta siitä, perustuvatko ne kuntalakiin vai hankintalakiin.

Edellä mainittuihin, osin päällekkäisiin oikeussuojakeinoihin liittyen asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että kunnallisvalituksen käyttöoikeus poistettaisiin myös pienhankintojen osalta tai että yleishallinto-oikeudellinen oikeussuojakeino muutettaisiin hallintolainkäyttölakiin (586/1996) perustuvaksi hallintovalitukseksi. Valiokunta toteaa, että näiden valitusmuotojen välillä on merkittäviä eroja. Hallintovalitus on vain asianosaisten käytettävissä, kun taas kunnallisvalitus (samoin kuin kirkollisvalitus) on myös kuntalaisen (seurakuntalaisen) käytettävissä. Valitusmuotojen välillä on eroja myös sen osalta, mitä voidaan käyttää valitusperusteena.

Ottaen huomioon, että nyt tehtävien muutosten myötä muutoksenhaku kunnallis- tai hallintovalituksena poistuu kaikkien markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvien hankinta-asioiden osalta, merkitsisi kunnallisvalituksen poistaminen luopumista kunnallisvalituksesta kunnalliseen itsehallintoon kuuluvana oikeussuojakeinona lukumääräisesti yhä suuremmassa asiaryhmässä. Valiokunta katsoo, että kysymys on periaatteellinen ja edellyttää jatkoselvittämistä. Tässä yhteydessä on aiheellista selvittää pienhankintojen oikeussuojakeinot sekä kunnallisen että valtion viranomaisen päätöksestä valitettaessa. Valiokunta painottaa, että hankintaoikaisun tavoitteena on helpottaa ja nopeuttaa hankintaprosessia, ei vaikeuttaa sitä. Pienhankintojen oikeussuojakeinojen käytössä mahdollisesti esiintyviin ongelmiin onkin puututtava tarvittaessa ripeästi myös lainsäädännön muutosesityksin (Valiokunnan lausumaehdotus).

Puitejärjestelyt

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 35/2009 vp) kiinnittänyt huomiota puitejärjestelyyn perustuvaan hankintaan liittyviin muutoksenhakumenettelyihin ja katsonut, että lakiehdotuksessa ehdotettu rajoitettu muutoksenhakuoikeus, eli käsittelylupamenettely markkinaoikeuteen valitettaessa ja valituslupamenettely korkeimman hallinto-oikeuteen valitettaessa, eivät ole ristiriidassa perustuslain 21 §:n kanssa.

Talousvaliokunta katsoo, että puitejärjestelyjen osalta valittu menettely on kompromissi, joka toisaalta takaa puitejärjestelyyn osallistuville riittävän oikeussuojan ja toisaalta menettelyn joustavuuden.

Puitejärjestelyn perustamisen jälkeen mahdolliset oikeussuojavaateet koskevat lähinnä puitejärjestelyn piiriin kuuluvaa toimittajajoukkoa. Kyse ei ole tässäkään vaiheessa pelkästä täytäntöönpanosta, eikä oikeussuojan tarvetta voida näin ollen sulkea pois. Puitejärjestelyihinkin liittyvän sääntelyn toimivuutta on tarpeen seurata. Parhaillaan on valmisteilla lakiehdotus hankintadirektiiveissä säännellyn sähköisen huutokaupan ja dynaamisen hankintajärjestelmän käyttöönottamisesta. Ehdotus tultaneen antamaan eduskunnalle vielä keväällä 2010. Puitejärjestelyjen mahdollisia kehittämistarpeita on aiheellista arvioida, kun on saatu taustatietoa siitä, miten uuden sääntelyn myötä kehittyvät sähköiset menettelyt vaikuttavat hankintatoimeen.

Oikeussuojadirektiivi antaa mahdollisuuden soveltaa puitejärjestelyissä 10/15 päivän odotusaikaa. Lakiehdotuksessa on päädytty yhdenmukaisuuden vuoksi tavanomaiseen 21 päivään. Talousvaliokunta katsoo, että sääntelyn jatkokehittämisen yhteydessä on aiheellista selvittää, onko kansallinen jousto tältä osin tarkoituksenmukaista käyttää hyväksi ja lyhentää odotusaikaa direktiivin mahdollistamalla tavalla.

Kynnysarvot

Kansallisia kynnysarvoja esitetään nostettaviksi siten, että tavara- ja palveluhankintojen sekä käyttöoikeussopimusten kynnysarvo nousee 15 000 eurosta 30 000 euroon, sosiaali- ja terveyspalveluhankintojen sekä eräiden koulutuspalveluhankintojen kynnysarvo 50 000 eurosta 100 000 euroon ja rakennus- ja käyttöoikeusurakoiden kynnysarvo 100 000 eurosta 150 000 euroon. Rakennussektorin toimijat ovat voimakkaasti vastustaneet kynnysarvojen nostamista. He katsovat, että nykyiset kansalliset kynnysarvot ovat lisänneet rakennusalalla merkittävästi hankintojen avoimuutta ja tätä kautta pienten ja keskisuurten yritysten osallistumismahdollisuuksia julkisen sektorin kilpailutuksiin. Sekä hankkijoiden että tarjoajien näkemysten yhteensovittamiseksi esityksessä on tämän vuoksi päädytty rakennus- ja käyttöoikeusurakoiden osalta muita sektoreita maltillisempaan kynnysarvon korotukseen. Valiokunta pitää kynnysarvoja koskevaa esitystä perusteltuna.

Kynnysarvojen noston voidaan arvioida vähentävän hankintamenettelystä syntyviä hallinnollisia kustannuksia ja hallinnollista taakkaa sekä hankintayksiköiden että tarjoajien näkökulmasta. Se vaikuttaa myönteisesti julkistalouden kustannustehokkuuteen. Kynnysarvojen nosto antaa lisää joustoa pienhankintamenettelyyn. Valiokunta kuitenkin painottaa hankintayksiköiden oman ohjeistuksen merkitystä. Sisäisen ohjeistuksen avulla tulee turvata se, että pienhankinnat tehdään mahdollisimman kustannustehokkaasti, avoimesti ja toimittajia tasapuolisesti kohtelemalla. Tähän liittyen on tarvetta lisätä pienhankinnoista ilmoittamista HILMA-ilmoitusjärjestelmää käyttäen. Näin on jo jossain määrin tehtykin, sillä kaikista HILMAssa julkaistuista ilmoituksista noin 10 prosenttia koskee pienhankintoja.

Sähköinen menettely

Esityksen mukaisesti (75 §) hankintapäätös voidaan antaa jatkossa tiedoksi sähköisesti. Talousvaliokunta katsoo, että sähköisen asioinnin lisääminen on omiaan joustavoittamaan ja nopeuttamaan hankintamenettelyä. Sähköisen tiedoksiannon voidaankin arvioida muodostuvan pääasialliseksi tiedoksiantotavaksi.

Voimassa olevan sääntelyn tapaan tiedoksianto voidaan edelleen hoitaa myös kirjeellä noudattaen hallintolain säännöksiä. Talousvaliokunta täsmentää, ettei nykyistä menettelyä ole tältä osin tarkoitus muuttaa, vaan hallituksen esityksen perusteluissa (s. 51/I) mainitun hallintolain 59 §:n lisäksi sovellettaviksi voivat tulla myös hallintolain todisteellinen tiedoksianto (60 §) ja sijaistiedoksianto (61 §).

Seuranta

Hankintaselonteon käsittelyn yhteydessä kävi selkeästi ilmi, että hankintalainsäädännön soveltaminen koetaan edelleen monilta osin vaikeaksi. Tehostetun koulutuksen ja ohjeistuksen tarve oli nähtävissä jo nykyistä hankintalakia säädettäessä (TaVM 26/2006 vp), eikä tämä tarve ole poistunut. Tilanteessa, jossa nykysääntelynkään suomia mahdollisuuksia ei osata vielä täysimääräisesti soveltaa ja hyödyntää, lisäävät hankintalakiin nyt tehtävät muutokset entisestään koulutuksen ja selkeän ohjeistuksen tarvetta.

Mahdollisena pidemmälle menevänä kehittämisvaihtoehtona valiokunta on selonteon käsittelyn yhteydessä tuonut esille ajatuksen säätää EU-kynnysarvot alittavista hankinnoista omassa laissaan nykyistä yksinkertaisemmin menettelysäännöin. Hankintaprosessin kehittämistarpeita on sivuttu myös 17.2.2010 julkaistussa kasvutyöryhmän väliraportissa (valtioneuvoston kanslian raporttisarja 1/2010). Siinä tuodaan esille ajatus julkisen sektorin hankintojen keskittämisestä ammattimaisesti toimiviin hankintaorganisaatioihin.

Ennen laajempien johtopäätösten tekemistä on aiheellista kerätä tietoa uuden sääntelyn toimivuudesta. Mikäli näin saadut tiedot osoittavat, ettei tilanne ole kohentunut, on tarpeen harkita voimakkaitakin toimia sääntelyn kehittämiseksi.

Valiokunta edellyttää, että hankintalainsäädännön toimivuudesta ja mahdollisista jatkokehittämistarpeista annetaan talousvaliokunnalle selvitys vuoden 2013 kuluessa.