Ehdotuksen tausta ja tavoitteet

Suomen sähkömarkkinat on avattu kilpailulle vuonna 1995. Keskeisiä markkinatoimijoita ovat jakeluverkonhaltijat, vähittäismyyjät ja loppukäyttäjät. Suomen sähkömarkkinoilla toimii tällä hetkellä 77 jakeluverkonhaltijaa ja alle 100 vähittäismyyjää. Jakeluverkonhaltijoiden ja vähittäismyyjien välinen tietojenvaihto ulottuu kaikkiin, noin 3,5 miljoonaan jakeluverkkoihin liitettyyn sähkönkäyttöpaikkaan. Osapuolten välisiä tiedonvaihtosanomia lähetään vuodessa useita satoja miljoonia. 

Vaikka nykyinen, sähkömarkkinoiden hajautettu tiedonvaihto on toiminut teknisesti hyvin, se ei tue riittävästi vähittäismarkkinoiden markkinaprosesseja, joista keskeisimpiä ovat mittaustietojen hallinta, sopimusprosessit, laskutus ja perintä. Tiedonvaihto ei ole reaaliaikaista, ja tiedonvaihdon puutteet aiheuttavat osapuolille lisätyötä ja tehottomuutta. Järjestelmä ei vastaa myöskään tulevaisuuden energiajärjestelmän tiedonvaihtotarpeisiin. Keskitetyllä tiedonvaihdon järjestelmällä voidaan edistää älyverkkojen hyödyntämistä ja uusia liiketoimintaratkaisuja, kuten energiatehokkuuspalveluita, sähköautojen latausoperaattorien toimintaa ja kysyntäjouston tarjoamista markkinoilla, sekä helpottaa sähköntuotannon käsittelyä ja lisätä kilpailua vähittäismarkkinoilla.  

Nyt käsiteltävän ehdotuksen taustalla ovat jo pitkään valmisteilla ollut siirtyminen sähkökaupan keskitetyn tiedonvaihdon järjestelmään sekä aiemmin hyväksytty ja voimaan tullut sähkökaupan keskitetyn tiedonvaihdon, ns. datahubin mahdollistava lainsäädäntö. Datahubia koskevat muutokset sisällytettiin sähkömarkkinalakiin vuonna 2019, ja järjestelmän käyttöönottopäiväksi on valtioneuvoston asetuksella säädetty 21.2.2022. Muutokset toteutetaan siten, että kaikki vähittäismarkkinoiden toimijat ja jakeluverkot siirtyvät uuteen toimintamalliin samanaikaisesti. Vähittäismyyjät ja jakeluverkonhaltijat velvoitettiin valmistautumaan datahubin käyttöönottoon tietokonversiosuunnitelman ja käyttöönottosuunnitelman mukaisesti. Kyse on mittavasta tietojärjestelmien kehitys- ja yhteensovittamishankkeesta. 

Nyt käsiteltävän ehdotuksen tavoitteena on turvata sähkökaupan keskitetyn tiedonvaihdon hallittu käyttöönotto ja varmistaa vähittäismarkkinoiden keskeytymätön toimivuus uuteen järjestelmään siirryttäessä. Esityksellä selvennettäisiin erityisesti valvontatoimenpiteiden toteuttamista tilanteessa, jossa yritys ei määräajassa saavuttaisi yhteensopivuutta datahub-järjestelmän kanssa. 

Talousvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja siihen sisältyviä lakiehdotuksia lähtökohdiltaan perusteltuina. Talousvaliokunta puoltaa ehdotukseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavassa esitetyin perusteluin ja yksityiskohtaisissa perusteluissa selvitetyin täsmentävin muutoksin.  

Keskeiset ehdotukset

Sääntelyn perusajatuksena on käyttöönottojakso, jonka aikana mahdollisuutta rekisteröityä sähkökaupan keskitetyn tiedonvaihtojärjestelmän käyttäjäksi rajoitettaisiin. Tätä on pidetty välttämättömänä keskitetyn tiedonvaihdon yksikön onnistuneen käyttöönoton turvaamiseksi. Hallituksen esitys koostuu määräaikaiseksi säädettävästä datahubin käyttöönottoa koskevasta laista (KäyttöönottoL) ja sähkömarkkinalakiin tehtävistä sähkön mittausta koskevista muutoksista. Kyse on teknisluonteisesta sääntelystä, jolla kuitenkin on merkittäviä vaikutuksia kuluttajiin ja elinkeinonharjoittajiin. 

Sähkökaupan keskitetyn tiedonvaihdon käyttöönottoa varten säädettäisiin viiden kuukauden pituinen käyttöönottojakso.  

Vähittäismyyjillä ja jakeluverkonhaltijoilla on jo nykyisin velvollisuus käyttää keskitetyn tiedonvaihdon palveluja. Nyt käsiteltävällä hallituksen esityksellä sähkömarkkinalakiin lisättäisiin säännökset vähittäismyyjien ja jakeluverkonhaltijoiden sekä jakeluverkon rajapistemittauksesta vastaavien muiden toiminnanharjoittajien velvollisuudesta rekisteröityä sähkökaupan keskitetyn tiedonvaihdon palvelujen käyttäjäksi. Rekisteröitymisellä varmistettaisiin, että palvelujen käyttäjien tietojärjestelmät täyttäisivät datahubin käytön edellyttämät yhteensopivuusvaatimukset. Nykyisten toiminnanharjoittajien tulisi rekisteröityä palvelujen käyttäjiksi ennen käyttöönottojakson alkamista.  

Datahubin palvelujen käyttöönoton sujuvuuden turvaamiseksi säädettäisiin erillinen, määräaikaisesti voimassa oleva käyttöönottolaki. Ehdotuksen lähtökohtana on käyttöönottojakso, jonka ajaksi käyttäjien rekisteröitymiset pääsääntöisesti jäädytettäisiin (KäyttöönottoL 2 §). Rekisteröintejä olisi kuitenkin mahdollisuus tehdä, jos tämä ei vaarantaisi palvelujen aikataulun mukaista käyttöönottoa. Vähittäismyyjä, joka ei saavuttaisi rekisteröintivalmiutta käyttöönottojakson alkuun mennessä, joutuisi keskeyttämään toimintansa ainakin käyttöönottojakson päättymiseen saakka. Vähittäismyyjään kohdistettaisiin velvoitteita, joilla varmistettaisiin, ettei tämän asiakkaiden sähköntoimitus keskeytyisi. Vähittäismyyjän tulisi myydä sopimuskantansa rekisteröidylle vähittäismyyjälle tai irtisanoa asiakkaidensa sähkönmyyntisopimukset. Muussa tapauksessa sopimukset purkautuisivat (KäyttöönottoL 3 §). Rekisteröityneet vähittäismyyjät voisivat yhdistää vähittäismyyntiliiketoimintansa säänneltyjen menettelytapojen mukaisesti myös käyttöönottojakson aikana (KäyttöönottoL 4 §). Tarvittaessa jakeluverkonhaltija jatkaisi sähköntoimitusta asiakkaalle, kunnes tällä olisi sähkönmyyntisopimus uuden vähittäismyyjän kanssa (KäyttöönottoL 3 ja 4 §).  

Jos jakeluverkonhaltija ei saavuttaisi rekisteröintivalmiutta ennen käyttöottojakson alkamista, vähittäismyyjien toimitukset jakeluverkkoon pyrittäisiin turvaamaan ensisijaisesti Energiaviraston määräämin jakeluverkonhaltijan väliaikaisin toimenpitein siihen saakka, kunnes jakeluverkonhaltija pystyy täyttämään rekisteröinnille asetetut vaatimukset. Energiavirasto voisi lisäksi määrätä jakeluverkonhaltijalle kuuluvia tehtäviä yhden tai useamman muun jakeluverkonhaltijan hoidettavaksi. Viimeisenä vaihtoehtona Energiavirasto voisi peruuttaa jakeluverkonhaltijan sähköverkkoluvan. Tällöin Energiaviraston olisi tarvittaessa päätettävä niistä toimenpiteistä, joihin on ryhdyttävä kyseisen verkkotoiminnan ylläpitämiseksi. Jollei sähköverkon siirtämisestä toiselle verkonhaltijalle sovita, Energiavirasto voisi päättää verkkoluvan siirtämisestä ja verkon lunastamisesta täyttä korvausta vastaan (KäyttöönottoL 6 §). 

Sääntelyn oikeusvaikutukset ja täsmentämistarpeet

Talousvaliokunta pitää saamansa selvityksen perusteella ehdotettua sääntelyä lähtökohdiltaan perusteltuna ja välttämättömänä vähittäismarkkinoiden toimivuuden ja viime kädessä loppukäyttäjien keskeytymättömän sähkön saannin turvaamiseksi. Samalla valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettu sääntely on alan yritysten kannalta periaatteellisesti varsin ankaraa, ja siihen sisältyy monia perusoikeusliitännäisiä sääntelykysymyksiä, joita on erikseen tarkasteltu ja arvioitu myös hallituksen esityksessä.  

Ehdotettu sääntely on merkityksellistä erityisesti henkilötietojen suojan, elinkeinonvapauden ja omaisuudensuojan näkökulmasta. Esityksen perusteluissa on tarkasteltu perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöä ja arvioitu, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisen yhteydessä saadussa selvityksessä on lisäksi arvioitu asiaa laajemmin elinkeinonvapauden, sopimusvapauden ja sopimusten pysyvyyden ja sähkömarkkinoiden toiminnan kannalta.  

Talousvaliokunta katsoo, että sääntelyn hyväksyttävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon myös sähkömarkkinoiden erityispiirteet ja yhdenmukaisten menettelytapojen välttämättömyys toiminnan kannalta. Markkinoille tulo on sinänsä vapaata, mutta edellyttää tiettyjen yhtenäisten tietojärjestelmävaatimusten ja menettelytapojen täyttämistä. Tältä kannalta myös nyt käsiteltävässä sääntelyssä on kyse pikemmin menettelytapavaatimusten täyttämisestä kuin varsinaisesta luvanvaraisuudesta. Rekisteröitymisellä voidaan kuitenkin katsoa olevan elinkeinotoiminnan luvanvaraistumiseen rinnastuvia vaikutuksia.  

Ehdotetussa käyttöönottolaissa säädettävät rekisteröitymiselle asetetut rajoitukset eivät kuitenkaan ole pysyviä, vaan koskevat rajoitettua käyttöönottojaksoa, jonka jälkeen edellytykset täyttävillä toiminnanharjoittajilla on joka tapauksessa mahdollisuus rekisteröitymiseen. Ehdotettuun sääntelyyn liittyy kuitenkin kokonaisuudessaan poikkeuksellisia oikeusvaikutuksia, jotka korostavat elinkeinonvapauden huomioon ottamista toiminnanharjoittajien rekisteröitymisen sääntelyssä.  

Käyttöönottojakson rauhoittamista toiminnanharjoittajien rekisteröitymiseltä voidaan pitää lähtökohtaisesti välttämättömänä palvelujen käyttöönoton yhtenäisyyden turvaamiseksi. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella yhteisesti toteutettavien käyttöönottotoimenpiteiden ja testauksessa ilmenevien mahdollisten puutteiden korjaaminen muodostuisivat muutoin mahdottomiksi, mikä voisi vaarantaa palvelujen yhtenäisen ja aikataulun mukaisen käyttöönoton. Nyt ehdotettuja rajoituksia pitkälti vastaavaa mutta kestoltaan 8 kuukauden mittaista käyttöönottojaksoa on sovellettu esimerkiksi Norjassa vuonna 2019 sikäläisen tietojenvaihtojärjestelmän käyttöönoton yhteydessä.  

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisen yhteydessä on ilmennyt tarve täsmentää sääntelyä erityisesti siten, että siihen sisältyvien joustomekanismien avulla varmistetaan sääntelyn tarkkarajaisuus, oikeasuhtaisuus ja tiettyjen lainsäädäntöön sisältyvien keinojen viimesijaisuus erityisesti ottaen huomioon sääntelyn poikkeukselliset oikeusvaikutukset. 

Talousvaliokunta esittää sääntelyn täsmentämistä niin, että siitä ilmenee ehdotettua selkeämmin hallituksen esityksen perusteluissakin todettu lähtökohta, että rekisteröinnin tulee olla mahdollista myös käyttöönottojakson aikana, mikäli se ei vaaranna keskitetyn tiedonvaihdon palvelujen aikataulun mukaista käyttöönottoa. Markkinoiden toiminnan ja kilpailun turvaamiseksi on keskeistä, että käyttöönottojakson vaikutukset rajautuvat vain välttämättömään ja että lainsäädäntöön sisältyviä joustomahdollisuuksia rekisteröinnin ja puutteiden korjaamisen osalta sovelletaan tasapuolisesti ja täysimääräisesti. 

Talousvaliokunta korostaa erityisesti järjestelmävastaavan verkonhaltijan velvollisuutta soveltaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa selvitettyjä 2 §:ään sisältyviä joustomahdollisuuksia. Tämä merkitsee kantaverkonhaltijan velvollisuutta hyväksyä säännöksessä tarkoitettu rekisteröityminen tai rekisteröinti, jos tämä ei vaaranna sähkökaupan keskitetyn tiedonvaihdon palvelujen aikataulun mukaista käyttöönottoa. Samoin järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan olisi jatkettava toiminnanharjoittajan rekisteröitymisaikaa, jos rekisteröitymisen tai mittausalueen rekisteröinnin estäneet puutteet eivät ole merkittäviä, toiminnanharjoittaja on esittänyt ennen käyttöönottojakson alkamista riittävät korjaavat toimenpiteet puutteiden poistamiseksi eivätkä puutteet vaaranna sähkökaupan keskitetyn tiedonvaihdon palvelujen aikataulun mukaista käyttöönottoa. 

Talousvaliokunta korostaa, että käyttöönottolakiin sisältyvä seuraamusjärjestelmä muodostaa hierarkkisen keinovalikoiman. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota erityisesti käyttöönottojakson aikana mahdolliseen vähittäismyyjien sopimusten purkautumiseen ehdottoman viimesijaisena toimenpiteenä. Toimenpidettä edeltäisivät muut lainsäädäntöön sisältyvät rekisteröitymisen joustomahdollisuudet sekä 3 §:n 1 momentin ja 4 §:n muut toimenpidevaihtoehdot. Säännöksen soveltaminen tulisi kysymykseen ainoastaan vähittäismyyjän omien, tietoisesti tekemien järjestelmävelvoitteiden ja keskitettyjen palvelujen käyttöönottovaiheeseen liittyvien laiminlyöntien seurauksena. Vähittäismyyjien tiedossa on ollut lain 108/2019 vahvistamisesta 18.1.2019 lähtien, että heidän velvollisuutenaan on toteuttaa sähkökaupan keskitetyn tiedonvaihdon palvelujen käyttöönoton edellyttämät valmistelutoimet ennen palveluiden käyttöönottoa (lain voimaantulosäännöksen 4 momentti). Talousvaliokunta pitää kuitenkin tarpeellisena täydentää sääntelyä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyillä 2. lakiesityksen täsmennyksillä toimenpiteiden viimesijaisuuden ja tarkkarajaisuuden varmistamiseksi. Säännös perustuu myös painavaan yhteiskunnalliseen etuun, sillä säännöksellä suojellaan vähittäismyyjän asiakkaita sähköntoimituksen katkaisulta talviaikana sekä varmistetaan mahdollisuus kehittää sähköjärjestelmän palveluja ilmastonmuutoksesta aiheutuvien lisääntyvän sähkönkäytön sekä energiankäytön ja -tuotannon rakenteellisten muutosten edellyttämään suuntaan. Sähkömarkkinoiden toimivuuden turvaamiseksi säännös on viimesijaisena toimenpiteenä välttämätön sellaisten tilanteiden varalta, joissa vähittäismyyjä jättäytyisi täysin passiiviseksi ja voisi näin pahimmillaan estää uudistuksen aikataulun mukaisen toteutumisen. 

Talousvaliokunta korostaa, että ottaen erityisesti huomioon nyt käsiteltävän lakiehdotuksen sisältämien viimekätisten toimenpiteiden ankaruus toiminnanharjoittajien kannalta ehdotettua sääntelyä sovellettaessa tulee käyttää tasapuolisesti, johdonmukaisesti ja ensisijaisesti sääntelyn sisältämiä joustomahdollisuuksia mahdollisten toiminnanharjoittajien puutteiden korjaamiseksi ja rekisteröitymisen mahdollistamiseksi.  

Talousvaliokunta pitää lisäksi tärkeänä täsmentää tietyiltä osin lakiehdotuksessa käytettyä käsitteistöä. Tämä koskee erityisesti esityksessä käytettyä rekisteröinnin käsitettä: hallituksen esityksessä esitetään säännöksiä toiminnanharjoittajien velvollisuudesta rekisteröityä sähkökaupan keskitetyn tiedonvaihdon palvelujen käyttäjäksi, ja talousvaliokunta pitää tarpeellisena käyttää 2. lakiehdotuksessa johdonmukaisesti rekisteröitymisen käsitettä rekisteröinnin sijaan. Samoin talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös tarpeeseen täsmentää lakiehdotukseen sisältyvää asetuksenantovaltuutta jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyllä tavalla.  

Talousvaliokunta korostaa lisäksi, että sähkömarkkinalain 75 a §:n mukaisten oikeusturvajärjestelyjen toimivuus ja oikeusturvan tosiasiallinen saatavuus edellyttävät sitä, että Energiaviraston tulee käsitellä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 9 §:n mukainen lainmukaisuuden tutkintapyyntö viivytyksettä, jottei käsittelyn aikana ehdi tapahtua oikeudenmenetyksiä.  

Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella datahubin käyttöönoton valmistelu on tähän mennessä edennyt pääosin hyvin ja suurin osa vähittäismyyjistä ja jakeluverkonhaltijoista on saavuttanut asetetut välitavoitteet. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan järjestelmä on kuitenkin osoittautunut huomattavasti ennakoitua kalliimmaksi eikä tämänhetkisten tietojen mukaan vähennä toiminnanharjoittajien kustannuksia siinä määrin kuin oletettiin. Tämä kustannusten nousu voi osaltaan heijastua myös sähkön siirtohintoihin. Jatkotyössä on keskeistä kiinnittää huomiota järjestelmän keskitettyyn kehittämiseen ja kustannustehokkuuteen.  

Nyt esitetty sääntely on perusteltua käyttöönottoon liittyvien riskien pienentämiseksi erityisesti, koska mahdollisilla häiriöillä voisi olla laajoja vaikutuksia vähittäismarkkinoiden tiedonvaihtoon ja taseselvitykseen. On tärkeää, ettei käyttöönotosta seuraa sähkönsaannin keskeytyksiä, laskutuksen epäselvyyksiä tai muuta palveluiden laadun heikentymistä. Järjestelmän käyttöönotto edellyttää myös läpinäkyvää, selkeää ja aktiivista tiedottamista ja toimintaohjeita mahdollisissa ongelmatilanteissa.