Perustelut

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi kuntouttavasta työtoiminnasta annettua lakia, työttömyysturvalakia ja toimeentulotuesta annettua lakia. Esityksen mukaan kuntouttavaan työtoimintaan osallistumisen velvoittavuus saatetaan siis koskemaan nuorten työttömien ohella myös 25 vuotta täyttäneet henkilöt. Seurauksena kuntouttavasta työtoiminnasta kieltäytymiseen, sen keskeyttämiseen tai omasta syystä keskeyttämään joutumisesta olisi työmarkkinatukea saavan työttömän osalta 60 päivän karenssi sekä toimeentulotukea saavan työttömän osalta toimeentulotuen perusosan alentaminen enintään 20 prosentilla henkilön iästä riippumatta.

Esityksen kannustavuus

Esitys perustuu Vanhasen II hallituksen hallitusohjelmaan ja antaa kuvan siitä, millä tavalla hallituspuolueissa uskotaan kannustettavan pitkään työttömänä olleita takaisin työelämään. Esityksestä käy selkeästi ilmi, että hallitus luottaa edelleen perinteiseen "keppilinjaan", jolla sanktioiden uhalla pyritään saamaan usein vaikeistakin ongelmista kärsivät pitkäaikaistyöttömät takaisin työelämään. Kuntouttava työtoiminta on niin sanottu viimesijainen toimenpide, joka tulee kyseeseen, ellei perinteisiä työvoimapoliittisia toimenpiteitä ole nähty toimiviksi. Kohderyhmään kuuluvilla on usein sosiaalisia, mielenterveydellisiä tai päihteisiin liittyviä ongelmia.

Kotimaisten ja kansainvälisten vaikuttavuustutkimusten perusteella kaikkein huono-osaisimpaan ja vaikeimmin työllistyvään työvoiman osaan kohdistuvat aktiivitoimenpiteet lisäävät osallistujien työllistyvyyttä erittäin vähän, jos lainkaan. Tämä kuvaa hyvin arjen tilannetta ja osoittaa, miten suuri tarve olisi kehittää kaikkia vaikeasti työllistettävien aktiivitoimenpiteitä ja esimerkiksi myös kuntouttavaa työtoimintaa osana sosiaalipoliittisia päätöksiä. Jotta kuntouttavalla työtoiminnalla olisi edes mahdollisuuksia toimia, olisi ensin kartoitettava kokonaisvaltaisesti työnhakijan terveys ja työkyky. Tämän kartoituksen jälkeen toteutettavan kuntoutuksen avulla vaikeasti työllistettävillä työnhakijoilla voisi edes olla resurssit ja voimavarat hyötyä itse kuntouttavasta työtoiminnasta. Saadun palautteen perusteella voidaan todeta, että meillä on maassa laki kuntouttavasta työtoiminnasta, muttei toimivia työvälineitä ja resursseja kunnille toteuttaa itse lakia. Kenenkään työllistymistä ei edistä, jos ihmisiä "säilötään" muutama viikko jossain tilassa niin sanotun kuntouttavan työtoiminnan nimissä. Kuntouttavan työtoiminnan kannustavuutta ei myöskään lisää se, ettei se pitkäaikaisestikaan käytettynä kerrytä yksilön eläketurvaa, mutta siitä huolimatta työntekijällä on sen vastaanottovelvollisuus.

Kuntouttavan työtoiminnan osalta on ensiarvoisen tärkeää, että toiminta johtaa johonkin tosiasialliseen vaihtoehtoon työttömien elämässä. Hallituksen esitys tulee johtamaan entistä suurempaan syrjäytymiseen, kun ennestään vaikeassa tilanteessa olevien kansalaisten tilanne vaikeutuu heihin kohdistuvan sanktioinnin seurauksena. Elämänhallintansa ja terveytensä menettänyt, vaikeasti työllistettäviin lukeutuva kansalainen kun ei edes kaikissa tilanteissa kykene hahmottamaan häneen kohdistuvia vaateita ja niiden seurauksia.

Kuntiin kohdentuvat taloudelliset vaikutukset

Hallituksen esityksessä on arvioitu, että kuntouttavan työtoiminnan velvoittavuuden ikärajan poiston vaikutuksesta kuntouttavan työtoiminnan osallistujamäärä kasvaisi vuonna 2010 noin 2 000 henkilöllä. Suomen Kuntaliiton tekemä arvio on laajimmillaan ollut jopa 51 000 henkilöä. Hallituksen puolelta on esitetty, ettei Kuntaliiton arvio pidä paikkaansa, koska esitetty luku 51 000 kattaa kaikki Kelan tilastojen perusteella 500 päivää työttömänä olleet henkilöt. Koska hallituksen arvio 2 000 henkilön määrästä poikkeaa näin suuresti Kuntaliiton vastaavasta, voimme rivien väleistä tulkita, että jo lähes 50 000 henkilöä on pudonnut kokonaan pois todellisten työllistämistoimenpiteiden piiristä, suoraan kuntien toimeentulotukiluukuille. Ei siis liene suuren ihmetyksen aihe, miksi myös kuntien toimeentulotukimenojen kehitys jatkaa sitkeällä kasvu-urallaan.

On havaittavissa, että ensi vuonna 500 päivää työttömänä olleiden määrä kasvaa muun työttömyyden kasvaessa. Samaan aikaan kunnat joutuvat vähenevien verotulojen ja kasvavien sosiaali- ja terveyskustannusten vuoksi leikkaamaan menojaan. Viimeistään tässä tilanteessa valtion tulisi kannustaa myös taloudellisesti kuntia työllistämään ja järjestämään kuntouttavaa työtoimintaa pitkäaikaistyöttömille. Monessa kunnassa vaikeasti työllistyvät pitkäaikaistyöttömät eivät suinkaan ole niukkenevien sosiaali- ja terveyspalveluiden tärkeysjärjestyslistoilla ykkösinä. Myöskään työttömien (työ)terveyshuoltoa ei ole järjestetty, vaikka kunnat saavat siihen valtionapua. Tämä edelleen kuvaa kuntien vaikeaa tilannetta, jolloin rahat käytetään tärkeysjärjestyksessä korkeammalla oleviin toimiin ja pitkäaikaistyöttömät jäävät kaikilla listoilla häntäpäähän odottamaan parempia aikoja, joita ei heidän osaltaan näytä koskaan tulevan.

Kunnat ovat jo pitkään pitäneet erityisen huolestuttavana sitä kehitystä, jossa ministeriöt ilman yhteisiä neuvotteluja antavat kunnille uusia tehtäviä, jotka lisäävät kuntien kustannuksia ja vastuita. Kuitenkin on muistettava, että Suomi on vuonna 1991 ratifioinut Euroopan Neuvoston sopimuksen, European Charter of Local Self-Government, jonka yhdeksännessä artiklassa selkeästi todetaan sellaisten tehtävien, joita paikallisten viranomaisten tulee panna täytäntöön ja joiden toimeenpanon estävät riittämättömät taloudelliset resurssit, olevan vailla mielekkyyttä ja merkityksettömiä. Sopimuksen mukaan lähtökohtana tulee aina olla se, että taloudelliset resurssit ovat riittävät suhteessa toimeksi annettuihin tehtäviin.

Lakiesityksessä todetaan, että kunnat joutuvat kohdentamaan uudelleen sosiaalityön resurssejaan. Esityksessä ei kuitenkaan ole arvioitu, mistähän sosiaalityön palvelusta voidaan samalla luopua. Uudelleen kohdentaminen johtaa käytännössä kunnissa siihen, että jostain on luovuttava tai löydettävä lisärahaa. Ja mikäli kuntouttavan työtoiminnan asiakasmääriä ja toimintapäiviä halutaan lisätä ja samanaikaisesti toiminnalta edellytetään vaikuttavuutta ja laatua, tarvitaan lisää ohjaajia, valmentajia, tiloja ja työvälineitä. Eikä ilman lisärahaa tällaisia muutoksia tapahdu.

TE-toimistojen ja työvoiman palvelukeskusten resurssit

Työvoimahallinnon uudistamishankkeet näyttävät johtavan siihen, että työvoiman palvelukeskuksetkin alkaisivat palvella vain niitä, joilla on mahdollisuus palata suoraan avoimille työmarkkinoille. Vaikeimmin työllistyvät jäisivät kuntien harteille, vaikka kunnissa harvoin on aikaa ja osaamista esimerkiksi eläkeratkaisujen selvittämiseen. Osa ikääntyneistä pitkäaikaistyöttömistä on TE-toimistojen kirjoilla siksi, ettei ole saanut myönteistä eläkepäätöstä, vaikka työkyky olisikin alentunut eläkkeeseen oikeuttavasti. Maassamme ei näytä kenellekään kuuluvan heidän auttamisensa eläkeprosesseissa, jos ja kun työvoiman palvelukeskukset eivät sitä enää resurssien puutteessa tee.

Valtion tuottavuusohjelma on omalta osaltaan vähentämässä TE-keskuksista juuri niitä työntekijöitä, joiden vastuulla kaikkein vaikeimmin työllistettävät ovat olleet. Osaaminen ja tietotaito katoavat eläköityvien työntekijöiden mukana, eikä uusia toimijoita ehditä perehdyttää, jos heitä ylipäätään toimistoihin saadaan. Sosiaali- ja terveysministeriön lausunnoista käy hyvin ilmi, kuinka teoria ja arki käytännössä kohtaavat. Virkamiehet kirjoittavat kauniita sanoja siitä, kuinka sanktioita on käytetty suhteellisen vähän ja positiivisten ja negatiivisten kannustimien käytössä on huomioitava henkilön kokonaistilanne. Miten huomioidaan kokonaistilanne, kun resurssipulan vuoksi toimijat eivät kykene laaja-alaiseen sektorit ylittävään yhteistyöhön edes työvoimahallinnon ja sosiaalipalveluiden kesken ja kymmeniä tuhansia suomalaisia on jo pudonnut pois työmarkkinatuelta toimeentulotuen piiriin. Tuottavuusohjelman härkäpäinen toteuttaminen työvoimahallinnossa johtaa tämäntyyppisten lakien yhteisvaikutuksella entistä suuremman joukon laajamittaiseen syrjäytymiseen ja jäämiseen yhteiskunnan ulkopuolelle.

Perustelut

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjoista ei käy selkeästi ilmi, mitä uudistuksella itse asiassa tavoitellaan ja mitä seurauksia sillä arvioidaan olevan kohderyhmän näkökulmasta. Toiseksi uudistuksen tarpeen, sisällön ja seurausten arvioinnin edellyttämää tietoa on perusteluasiakirjoissa esitetty puutteellisesti. Näyttääkin siltä, että tarkoitus on kaavamaisesti toteuttaa vuonna 2007 tehtyyn hallitusohjelmaan sisältyvä tavoite kuntouttavan työtoiminnan ikärajan poistosta siitä huolimatta, että talous- ja työllisyystilanne on täysin erilainen kuin hallitusohjelmaa kirjoitettaessa oli.

Toisin kuin valiokunnan enemmistö, emme — etenkään tässä taloudellisessa tilanteessa — kannata työtoiminnan ja siitä kieltäytymisestä seuraavan sanktiojärjestelmän merkittävää laajentamista.

Kuntouttavan työtoiminnan laatua tulee parantaa korottamalla toimintapäiväkohtaisia korvauksia.

Muilta osin yhdymme valiokunnan lausunnossa esitettyihin näkökohtiin.

Hallituksen kylmä linja heikompiosaisia kohtaan jatkuu

Laajennettaessa kuntouttavan työtoiminnan velvoittavuutta ne, jotka ilman pätevää syytä kieltäytyvät työtoimintaan osallistumisesta, jäävät työmarkkinatuen ulkopuolelle tai heidän toimeentulotukensa perusosaa alennetaan. Kuntaliiton arvion mukaan lainuudistuksen jälkeen yli puolet asiakkaista todennäköisesti kieltäytyisi kuntouttavasta työtoiminnasta, mikä tarkoittaa käytännössä sitä, että ihmiset siirtyvät työmarkkinatuelta toimeentulotuen asiakkaiksi. Se puolestaan edistää näiden ihmisten syrjäytymistä ja lisää tukiriippuvuutta.

Työhallinnon tekemän tutkimuksen mukaan aktivoinnin tueksi asetetulla uhalla ei ole ollut suoranaisia työllistymisvaikutuksia. Tutkimuksessa todetaan myös, että kun pyritään uhkavaikutusten avulla muuttamaan ihmisten käyttäytymistä, on todellisia vaihtoehtoja oltava tarjolla.

Kunnat voivat täyttää lain mukaisen velvollisuutensa järjestämällä työttömälle "jotain puuhaa" neljäksi tunniksi viikossa. Jos henkilö sitten turhautuu ja jättäytyy pois työtoiminnasta, saattaa hän jopa joutua entistä kauemmaksi oikeista työmarkkinoista ja syrjäytyminen tulee todennäköisemmäksi. Olisikin parempi panostaa työtoiminnan laatuun kuin pakkotoimenpiteiden määrään. Tällöin työtoiminnalla olisi myös nykyistä motivoivampi vaikutus työttömään. Toimenpiteisiin osallistumisen tulisi olla houkuttelevaa joko siksi, että se lupaisi työllistymismahdollisuuksien paranemista, tai siksi, että se olisi muutoin elämänhallintaa tukevaa, mielekästä toimintaa.

Kuntien mahdollisuudet lain täysimääräiseen toimeenpanoon lähes olemattomat

Kaikilla kunnilla ei tälläkään hetkellä ole mahdollisuuksia järjestää mielekästä ja työllistymistä edistävää kuntouttavaa työtoimintaa. Kuntaliiton arvion mukaan käsiteltävänä oleva hallituksen esitys toisi kuntouttavan työtoiminnan piiriin jopa kymmeniä tuhansia ihmisiä, mikä tarkoittaa n. 180 miljoonan euron lisämäärärahan tarvetta (tämä arvio perustuu Kelan tilastoon, jonka mukaan niitä, jotka täyttävät aktivointisuunnitelman laadinnan edellytykset, on 51 000). Kuntaliiton tekemään kustannusarvioon verrattuna hallituksen kunnille varaama valtionosuuslisäys on marginaalinen, 2,1 miljoonaa euroa vuodessa.

Kuntien ja hallituksen arviot tarvittavasta lisämäärärahasta siis eroavat toisistaan merkittävästi. Lisätessään kuntien tehtäviä mutta laiminlyödessään niiden riittävän rahoituksen hallitus paitsi rikkoo yleisiä periaatteita valtio-kuntasuhteessa myös osoittaa ymmärtämättömyyttä kuntatalouden jo valmiiksi vakavaa tilannetta kohtaan.

Jos kuntouttavan työtoiminnan asiakasmääriä ja toimintapäiviä halutaan lisätä ja samanaikaisesti siltä vaaditaan lisää vaikuttavuutta ja laatua, tarvitaan lisää ohjaajia, valmentajia, työvälineitä ja tiloja. Muutoin kuntouttava työtoiminta ei voi kehittyä ja vastata sille asetettuihin tavoitteisiin. Kun resursseja ei turvata, ei hallitusohjelman kirjaus, jonka mukaan työtoiminnan sisältöä kehitetään vastaamaan kunkin osallistujan yksilöllisiä tarpeita, voi toteutua.

Työ- ja elinkeinoministeriön tekemän selvityksen (Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Työ ja yrittäjyys, 4/2008) mukaan kuntouttavan työtoiminnan järjestämisestä aiheutuvat kustannukset olivat vuonna 2006 tämän vuoden hintatasossa keskimäärin noin 34 euroa toimintapäivältä työtoimintaan osallistuvaa henkilöä kohden. Kustannustaso huomioiden ei nykyinen valtion kuntouttavasta työtoiminnasta kunnille maksama korvaus, 10,09 euroa toimintapäivää ja kuntouttavaan työtoimintaan osallistuvaa henkilöä kohti, ole riittävä. Toimintapäiväkorvauksen korotuksen avulla kunnilla olisi aidosti mahdollisuuksia vastata kuntouttavalle työtoiminnalle asetettuihin tavoitteisiin. Tästä syystä esitämme korvauksen korottamista 16,6 euroon toimintapäivää ja kuntouttavaan työtoimintaan osallistuvaa henkilöä kohti.

Velvoittavuuden ikäraja 30 ikävuoteen

Edellä mainitun pohjalta on todettava, ettei hallituksen esitys ole nykymuodossaan realistinen. Kuntouttavan työtoiminnan velvoittavuuden ikärajan poiston sijasta voidaan ikäraja korottaa 25 ikävuodesta 30 ikävuoteen. Nuorten työttömyys on noussut hälyttävästi, yli 20 prosenttiin. On tarkoituksenmukaisempaa parantaa työtoiminnan laatua ja laajentaa sen velvoittavuutta rajatusti kuin velvoittaa sanktioiden uhalla vanhemmat työttömät (usein puutteellisesti) järjestettyyn työtoimintaan osallistumiseen. Nuorten syrjäytymiskehitykseen on puututtava välittömästi. Kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain velvoittavuus oli alun perinkin rajattu alle 25-vuotiaisiin, sillä lain perimmäinen tarkoitus on ollut nimenomaan nuorten aktiivisuuden nostaminen ja nuorille suunnattujen toimenpiteiden lisääminen.

Työ- ja elinkeinohallinnon sekä työttömien terveydenhuollon palveluja vahvistettava

Kuntouttavan työtoiminnan laadun parantamisen ohella tulee myös yleisesti parantaa työttömien ns. ensisijaisia palveluita, työ- ja elinkeinohallinnon tarjoamia palveluja. Valtionhallinnon tuottavuusohjelma on pysäytettävä jo siksi, ettei valtio omilla toimillaan heikennä työllisyystilannetta, mutta myös siksi, että työttömien palvelut työ- ja elinkeinotoimistoissa voidaan turvata. Myös esimerkiksi työttömien työterveyshuolto on järjestettävä asianmukaisesti jokaisella paikkakunnalla.