1  Tausta

Komissio antoi 20.5.2025 ehdotuksen kansainvälistä suojelua unionissa koskevan yhteisen menettelyn luomisesta ja direktiivin 2013/32/EU Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/32/EU, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2013, kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (uudelleenlaadittu) (menettelydirektiivi). kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2024/1348 (jäljempänä menettelyasetus ) muuttamisesta koskien turvallisen kolmannen maan käsitteen soveltamista (COM(2025) 259 final). Menettelyasetus on osa vuonna 2024 hyväksyttyä muuttoliike- ja turvapaikkasopimusta (pakti), jota aletaan soveltaa kesällä 2026.  

Menettelyasetuksen 77 artiklan mukaan komissio arvioi viimeistään 12 päivänä kesäkuuta 2025 turvallisen kolmannen maan käsitettä ja ehdottaa tarvittaessa kohdennettuja muutoksia. Komissio on 77 artiklan nojalla tarkastellut, onko kansainvälisen ja EU-oikeuden puitteissa mahdollista esittää muutoksia turvallisen kolmannen maan käsitteen soveltamiseen ja käsitettä koskeviin oikeusturvakeinoihin. Komissio on ottanut arvioinnissaan huomioon jäsenvaltioiden kokemukset käsitteen soveltamisesta sekä Euroopan unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiaa koskevat ratkaisut. Osana ehdotuksen valmistelua komissio konsultoi jäsenvaltioita, Euroopan parlamenttia, kansalaisjärjestöjä ja Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisjärjestöä (UNHCR).  

2  Ehdotuksen tavoite

Ehdotuksen tavoitteena on lisätä oikeudellista varmuutta ja yhdenmukaisuutta turvallisen kolmannen maan käsitteen soveltamisessa sekä antaa jäsenvaltioille lisää joustavuutta käsitteen soveltamiseen kansainväliset velvoitteet ja perusoikeudet huomioiden. Lisäksi tavoitteena on tehostaa turvapaikkamenettelyjä ja vähentää turvapaikkajärjestelmään kohdistuvaa painetta ja väärinkäytöksiä. 

Komission mukaan ehdotus vastaa menettelyasetuksen tavoitteita ja on johdonmukainen paktin säädösten kanssa. Ehdotus on komission mukaan johdonmukainen myös paluuasetuksesta Euroopan komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteisen järjestelmän perustamisesta unionissa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY, neuvoston direktiivin 2001/40/EY ja neuvoston päätöksen 2004/191/EY kumoamisesta (COM(2025) 101 final). annetun ehdotuksen kanssa siltä osin kuin se laajentaa paluuta koskevia sääntöjä kattamaan myös turvallisen kolmannen maan käsitteen pohjalta tehtävät palautukset ja vahvistaa palautettavia koskevat, EU-lainsäädännössä, perusoikeuskirjassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa määritellyt oikeusturvatakeet koskien palautuskieltoa. Komissio katsoo, että ehdotus vastaa paktin tavoitetta kokonaisvaltaisesta ja pitkällä aikavälillä tehokkaammasta ja johdonmukaisesta muuttoliikkeen hallinnasta. Ehdotus tukee erityisesti paktin tavoitetta tehostaa turvapaikkahakemusten käsittelyä ja tehdä yhteistyötä ja jakaa taakkaa kolmansien maiden kanssa.  

Komission mukaan ehdotus vahvistaa kumppanuuteen perustuvaa yhteistyötä kolmansien maiden kanssa varmistaen sen, että turvallisia kolmansia maita koskevat sopimukset ja järjestelyt ovat molempia osapuolia hyödyttäviä, ylläpitävät vastuunjakamisen periaatteita ja kunnioittavat perusoikeuksia. Vastaamalla suojelua koskeviin tarpeisiin ja huolehtimalla kansainvälisten velvoitteiden noudattamisesta ehdotus vastaa myös EU:n globaalin pakolaiskompaktin puitteissa antamiin sitoumuksiin. 

3  Ehdotuksen pääasiallinen sisältö

Komissio ehdottaa menettelyasetukseen sisältyvän turvallisen kolmannen maan käsitteen muuttamista yhteysvaatimusta ja muutoksenhaun lykkäävää vaikutusta koskevien säännösten osalta. 

Yhteysvaatimusta koskevat muutokset 

Ehdotuksella muutettaisiin menettelyasetuksen 59 artiklan 5 kohdan b alakohtaa, jossa tällä hetkellä edellytetään hakijan ja kolmannen maan välistä yhteyttä, jonka perusteella hakijan olisi kohtuullista matkustaa kolmanteen maahan. Ehdotuksen 1 artiklan jäsenvaltioiden olisi mahdollista soveltaa turvallisen kolmannen maan käsitettä, jos yksi seuraavista vaatimuksista täyttyisi: i) hakijan ja kyseisen kolmannen maan välillä olisi yhteys, jonka perusteella hänen olisi kohtuullista matkustaa tähän maahan; ii) hakija olisi kulkenut kyseisen kolmannen maan kautta; iii) kyseisen kolmannen maan kanssa olisi sopimus tai järjestely, jossa edellytettäisiin sen piiriin kuuluvien hakijoiden esittämien tehokasta suojelua koskevien hakemusten perusteiden tutkintaa. Lisäksi säädettäisiin velvollisuudesta ottaa ensisijaisesti huomioon lapsen etu. Kohtaa iii ei voisi soveltaa ilman huoltajaa tulleisiin alaikäisiin vaan heidän osaltaan edellytettäisiin yhteyttä tai kauttakulkua. Jäsenvaltioiden tulisi myös tiedottaa komissiota ja muita jäsenvaltioita ennen kuin ne solmivat kohdassa iii tarkoitettuja sopimuksia tai järjestelyjä kolmansien maiden kanssa.  

Muutoksenhaun automaattisen lykkäävän vaikutuksen poistaminen turvallisen kolmannen maan käsitettä sovellettaessa 

Ehdotuksella muutettaisiin menettelyasetuksen 68 artiklan 3 kohdan b alakohtaa lisäämällä turvallinen kolmas maa säännöksen soveltamisalaan paitsi, jos kyseessä olisi ilman huoltajaa oleva alaikäinen hakija, johon sovelletaan rajamenettelyä. Ehdotuksen mukaan rajoittamatta palautuskiellon periaatteen soveltamista hakijalla ei olisi automaattista oikeutta jäädä alueelle, jos päätös hakemuksen tutkimatta jättämisestä perustuisi 59 artiklan mukaiseen turvallisen kolmannen maan käsitteen soveltamiseen, paitsi jos on selvää, että hakijaa ei oteta tai oteta takaisin kyseiseen maahan. 

Voimaantulo 

Asetusehdotus tulisi 2 artiklan mukaan voimaan seuravana päivänä siitä, kun se on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä. 

4  Ehdotuksen oikeusperusta ja suhde suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteisiin

Komissio esittää ehdotuksen oikeusperustaksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 78 artiklan 2 kohdan d alakohtaa, jonka mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto säätävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen toimenpiteistä, jotka koskevat yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää, johon sisältyvät yhteiset menettelyt turvapaikkaa tai toissijaista suojelua koskevan yhdenmukaisen aseman myöntämisessä ja peruuttamisessa. Neuvosto tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä. Asetusehdotuksen oikeusperusta on sama kuin menettelyasetuksella. 

Valtioneuvoston näkemyksen mukaan ehdotettu oikeusperusta asetukselle on asianmukainen. 

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 5 artiklassa säädetyn toissijaisuusperiaatteen mukaisesti unioni toimii aloilla, jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan ainoastaan, jos ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät voi keskushallinnon tasolla tai alueellisella taikka paikallisella tasolla riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Komission mukaan ehdotuksen tavoitteena on tehdä kohdennettuja muutoksia menettelyasetukseen, jotta turvallisen kolmannen maan käsitettä voidaan soveltaa joustavammin. Ehdotuksella ei tehdä muutoksia käsitteen soveltamisen vapaaehtoisuuteen. Komission mukaan käsitteen soveltamisessa tulisi noudattaa samoja sääntöjä jäsenvaltiosta riippumatta, jotta voidaan varmistaa yhdenvertainen kohtelu, selkeys ja oikeudellinen varmuus. Jäsenvaltioiden toisistaan erillinen toiminta voisi lisätä edelleen liikkumista ja vaikeuttaa Dublin-siirtoja. Komissio katsoo, että ehdotuksen tavoitteita ei voida saavuttaa pelkästään jäsenvaltioiden toimin. Käsitteen tehokas soveltaminen edellyttää yhtenäistä ja johdonmukaista toimintaa jäsenvaltioissa. 

Valtioneuvosto pitää ehdotusta toissijaisuusperiaatteen mukaisena.  

Komission mukaan ehdotetut muutokset menettelyasetukseen eivät mene sen pidemmälle kuin mikä on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi. Ehdotuksen tavoitteena on mahdollistaa turvallisen kolmannen maan käsitteen joustavampi soveltaminen tavalla, joka on johdonmukainen kansainvälisen oikeuden kanssa ja kunnioittaa EU:n perusoikeuskirjassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa määriteltyjä perusoikeuksia.  

Valtioneuvosto pitää ehdotusta suhteellisuusperiaatteen mukaisena. 

5  Ehdotuksen vaikutukset

6  Ehdotuksen suhde perustuslakiin sekä perus- ja ihmisoikeuksiin

Komission mukaan ehdotus kunnioittaa perusoikeuksia ja huomioi EU:n perusoikeuskirjassa todetut periaatteet sekä kansainvälisessä oikeudessa, erityisesti Geneven pakolaissopimuksessa, Euroopan ihmisoikeussopimuksessa, Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa kansainvälisessä yleissopimuksessa, Yhdistyneiden kansakuntien kidutuksen vastaisessa sopimuksessa ja Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksia koskevassa yleissopimuksessa asetetut velvoitteet.  

Komission mukaan ehdotus on johdonmukainen perusoikeuskirjan oikeutta turvapaikkaan koskevan 18 artiklan kanssa. Komission mukaan se, että kolmannen maan kanssa solmittava sopimus tai järjestely edellyttää sellaisen piiriin kuuluvien hakijoiden esittämien tehokasta suojelua koskevien hakemusten perusteiden tutkimista, varmistaa että kolmanteen maahan siirretty henkilö saa kyseisessä maassa suojelua edellytysten täyttyessä. Lisäksi ehdotus antaisi komissiolle mahdollisuuden valvoa kolmansien maiden kanssa solmittavia sopimuksia ja järjestelyjä ja siten huolehtia, että niiden solmimisessa noudatetaan menettelyasetuksen säännöksiä. 

Komission mukaan ehdotus on johdonmukainen EU:n perusoikeuskirjan lapsen oikeuksia koskevan 24 artiklan kanssa, jonka mukaan lapsella on oikeus hänen hyvinvoinnilleen välttämättömään suojeluun ja huolenpitoon. Kaikissa lasta koskevissa viranomaisten tai yksityisten laitosten toimissa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Turvallisen kolmannen maan käsitettä on ehdotuksen mukaan mahdollista soveltaa ilman huoltajaa oleviin alaikäisiin vain, jos hakijalla on yhteys tai hän on saapunut EU-alueelle kolmannen maan kautta. Ehdotuksen 1 artikla myös velvoittaa ottamaan lapsen edun huomioon ensisijaisesti. Lisäksi menettelyasetus velvoittaa varmistamaan, että kolmas maa on ottanut käyttöön soveltuvat järjestelyt ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten suojelemiseksi ja että alaikäinen saa erityisiin tarpeisiinsa räätälöityä tukea ja pääsyn tehokkaaseen suojeluun.  

Perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Palautuskielto on tarkoitettu kattamaan kaikki tosiasialliset tilanteet, joissa ulkomaalainen Suomen viranomaisten toimesta siirretään toiseen valtioon (PeVL 2/2023 vp). Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on painottanut, että hakijalle tulee antaa mahdollisuus osoittaa, että kolmas maa ei olisi hänelle turvallinen ja varmistaa, että palautuskieltoa noudatetaan ( Ilias ja Ahmed v. Unkari 2019). Komission mukaan ehdotus kunnioittaa palautuskiellon periaatetta. Palautuskielto tulee ottaa huomioon, kun turvallisen kolmannen maan käsitettä soveltamista harkittaessa arvioidaan, voidaanko kolmatta maata pitää yleisesti turvallisena ja erityisesti kunkin hakijan osalta.  

Komissio katsoo, että menettelyasetuksen yhteysvaatimusta koskevaa säännöstä on mahdollista muuttaa, sillä vaatimusta ei ole edellytetty kansainvälisessä oikeudessa. Yhteysvaatimuksen muutoksissa tulee kuitenkin huomioida EU:n perusoikeuskirja ja erityisesti lapsen oikeudet. Komission mukaan on kohtuullista olettaa, että kansainvälistä suojelua hakeva henkilö olisi voinut hakea suojelua sellaisessa turvallisessa kolmannessa maassa, jonka kautta hän on kulkenut. Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten tulee kuitenkin osoittaa kauttakulku.  

Perustuslakivaliokunta on pitänyt välttämättömänä riittävistä oikeusturvatakeista huolehtimista ja korostanut yhdenvertaisuus- ja syrjintäkieltonormistojen merkitystä ja sen varmistamista, ettei menettely millään tavoin vaaranna kansainvälisen suojelun myöntämistä, jos yksilöllisessä tutkinnassa päädytään siihen, että hakija on sen tarpeessa (PeVL 15/2021 vp ja PeVL 73/2022 vp).Komission mukaan ehdotus varmistaa, että jokaista hakemusta, johon turvallisen kolmannen maan käsitettä sovelletaan, koskevat menettelyasetuksessa säädetyt menettelylliset takeet koskien tutkimatta jättämistä ja muutoksenhakua. Menettelyasetuksen mukaan hakemus voidaan jättää tutkimatta, jos kolmas maa katsotaan hakijan kannalta turvalliseksi kolmanneksi maaksi, paitsi jos on selvää, että hakijaa ei oteta tai oteta takaisin kyseiseen maahan. Tähän säännökseen ei esitetä muutoksia. Tutkimatta jättämistä ja muutoksenhakua koskevat säännökset ovat komission mukaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen neljännen pöytäkirjan 3 (kielto karkottaa kansalaisia) ja 4 (ulkomaalaisten joukkokarkotuksen kielto) artiklojen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisia. 

Oikeusturvaa koskevan perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Komissio katsoo, että oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin on ehdotukseen sisältyvästä automaattisen lykkäävän vaikutuksen poistamisesta huolimatta turvattu riittävästi, koska hakijoiden on mahdollista hakea tuomioistuimelta oikeutta jäädä alueelle, kunnes valitus on käsitelty. Komissio tuo esille, että muutoksenhaun automaattisen lykkäävän vaikutuksen poistaminen voisi estää valitusmahdollisuuden väärinkäyttöä, mutta takaa silti hakijoiden perusoikeudet antamalla mahdollisuuden hakea päätöksen täytäntöönpanon lykkäystä. Oikeusturvan voidaan katsoa toteutuvan riittävästi, sillä henkilöllä on oikeus ja hänelle annetaan menettelyasetuksessa säädetyn puitteissa riittävästi aikaa pyytää tuomioistuinta sallimaan hänen oleskelunsa maassa muutoksenhaun ajan. Palauttamispäätöksen vaikutukset keskeytettäisiin siksi aikaa, kun hakijan sallittaisiin jäädä alueelle. Tämä varmistaisi komission mukaan sen, että henkilöä ei siirrettäisi kolmanteen maahan, jota palautukielto koskee tai jossa on vakavan haitan tai epäinhimillisen tai halventavan kohtelun vaara.  

7  Ahvenanmaan toimivalta

Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 27 §:n 26 ja 34 kohtien mukaan valtakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat ulkomaalaislainsäädäntöä ja Rajavartiolaitosta. 

8  Ehdotuksen käsittely Euroopan unionin toimielimissä ja muiden jäsenvaltioiden kannat

Ehdotuksen käsittely on tarkoitus aloittaa neuvoston turvapaikkatyöryhmässä 10.6.2025. 

9  Ehdotuksen kansallinen käsittely

Luonnos U-kirjelmäksi on käsitelty maahanmuutto-, turvapaikka- ja kotouttamisasiat (EU6) -jaoston kirjallisessa menettelyssä 5.-6.6.2025. 

U-kirjelmä on käsitelty EU-ministerivaliokunnassa 13.6.2025. 

Valtioneuvosto on antanut menettelyasetuksesta seuraavat U-kirjelmät: U 34/2016, UJ 6/2018, UJ 40/2020 ja UJ 21/2021. 

Eduskunnalle on toimitettu 12.6.2025 valtioneuvoston kirjelmä Euroopan komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2024/1348 muuttamisesta koskien unionin tasolla laadittavia luetteloita turvallisista alkuperämaista.  

10  Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että turvapaikanhakujärjestelmää tehostetaan ja sen laatua kehitetään. Valtioneuvosto tukee toimia, joilla vähennetään perusteettomien turvapaikkahakemusten jättämistä. Muuttoliikepolitiikassa tulee panostaa vahvoihin ja toimiviin kumppanuuksiin lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa. 

Valtioneuvosto edistää rakentavasti EU-tason toimia, joilla kehitetään mahdollisuuksia toteuttaa turvapaikkaprosessin ja kansainvälisen suojelun tarjoamista turvallisissa kolmansissa maissa ja tukee turvallisia kolmansia maita koskevien säännösten yhdenmukaista soveltamista jäsenvaltioissa. 

Valtioneuvosto huomioi, että hakijalla on asiansa käsittelyn yhteydessä mahdollisuus tuoda esiin tosiasioita, jonka perusteella turvallisen kolmannen maan käsitettä ei voitaisi soveltaa häneen.  

Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti sellaisiin yhteysvaatimusta koskeviin muutosehdotuksiin, jotka edistävät turvallisen kolmannen maan käsitteen soveltamista. Valtioneuvosto korostaa, että kyse on hakijoille turvallisista kolmansista maista, joten yhteysvaatimusedellytyksen tarpeellisuutta tulee vielä arvioida valmistelun aikana. Tavoitteena on ehdotuksen yksiselitteinen ja tehokas soveltaminen. 

Valtioneuvosto katsoo, että sovellettaessa turvallisen kolmannen maan käsitettä hakija tulee voida poistaa maasta ennen valituksen käsittelemistä, ellei tuomioistuin toisin määrää. Palautuskiellon periaatteen arviointi on perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisesti tärkeää jokaisen palautuspäätöksen yhteydessä.