Yleistä.
Hallitus ehdottaa, että eduskunta hyväksyisi vakausmaksujen siirrosta yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja rahasto-osuuksien yhdistämisestä tehdyn sopimuksen muuttamisen siten, että yhteinen varautumisjärjestely otettaisiin käyttöön vuoden 2022 alusta. Tämä olisi kaksi vuotta aiemmin sovittua aikaisemmin, sillä alkuperäisessä sopimuksessa sovittiin kahdeksan vuoden siirtymäajasta, joka ulottuu vuoden 2023 loppuun asti. Sopimusmuutoksella luodaan myös kansallisille ylimääräisille vakausmaksuille vastaavanlainen vaiheittaisen yhdistämisen polku aina täyteen yhdistymiseen saakka kuin rahastoon etukäteen kerättäville varoille, jotka nyt voimassa olevan sopimuksen mukaisesti ovat täysin yhdistyneitä siirtymäkauden päätteeksi.
Sopimus on neuvoteltu laajennetussa euroryhmässä, joka teki 30.11.2020 riskienvähentämisarvioon perustuvan poliittisen päätöksen varautumisjärjestelmän käyttöönotosta ja vakausmaksuja koskevan sopimuksen muuttamisesta. Sopimus on allekirjoitettu, ja se tulee voimaan päivänä, jona kaikki valvontamekanismiin ja yhteiseen kriisinratkaisumekanismiin osallistuvat allekirjoittajat ovat tallentaneet ratifioimis- tai hyväksymiskirjat. Myös Suomi on hyväksynyt neuvottelutuloksen poliittisen kokonaisharkinnan pohjalta ja allekirjoittanut sopimuksen 27.1.2021.
Esitys liittyy kiinteästi Euroopan vakausmekanismista (EVM) tehdyn sopimuksen muuttamista koskevaan hallituksen esitykseen (HE 99/2021 vp), johon sisältyy muun muassa ehdotus pankkien yhteisen kriisinratkaisurahaston yhteisen varautumisjärjestelmän toteuttamisesta EVM:n yhteyteen. Esitykset muodostavat näin kokonaisuuden, jonka tarkoituksena on EU:n pankkiunionin yhteisen kriisinratkaisun varautumisjärjestelyn saattaminen valmiiksi.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa nousivat esille samankaltaiset näkemykset kuin hallituksen esityksessä kuvatussa lausuntopalautteessa. Varautumisjärjestelyn aikaistamiseen on suhtauduttu pääosin myönteisesti ja varautumisjärjestelyn on mm. katsottu parantavan rahoitusvakautta ja lisäävän rahoituskapasiteettia sekä kriisinratkaisun uskottavuutta. Sopimuksen voimaantulon aientamisen on myös nähty ajoittuvan hyvin ajankohtaan, jolloin koronakriisin jälkeen käynnistynyt talouskasvu on vahvaa.
Toisaalta on esitetty, että sopimusta ei nimenomaan tulisi hyväksyä nykytilanteessa, koska vielä ei tiedetä koronapandemian lopullisia vaikutuksia pankkien vakavaraisuuteen ja luottotappioiden määrään. Aikaistamisen on myös nähty kasvattavan riskiä siitä, että suomalaiset pankit joutuvat osallistumaan muiden maiden pankkien nykyisten ongelmien hoitamiseen.
Valiokunnan kanta.
Valtiovarainvaliokunta pitää hallituksen esitystä perusteltuna ja puoltaa em. sopimuksen ja siihen liittyvän lakiehdotuksen hyväksymistä.
Valiokunta katsoo, että yhteisen kriisinratkaisujärjestelmän viimeistely on tärkeä osa pankkiunionin loppuunsaattamisessa. Kriisinratkaisujärjestelmän avulla ongelmiin joutuneiden ja rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien pankkien toiminta voidaan järjestellä uudelleen, jolloin ne pystyvät jatkamaan toimintaansa niin, että rahoitusjärjestelmän vakaus ei vaarannu.
Valiokunta painottaa sijoittajavastuun toteutumista ja toteaa, että yhteisen varautumisjärjestelyn aikaistaminen kahdella vuodella ei muuta sitä yhteisen kriisinratkaisun pääperiaatetta, jonka mukaan pankin osakkeenomistajat ja sijoittajat kantavat ensisijaisen vastuun kriisinratkaisun kustannuksista. Valiokunnan arvion mukaan tämä on omiaan lisäämään pankkien omaa vastuuta ja kannustamaan niitä vakavaraisuutta tukeviin toimiin. Näin myös minimoidaan viimesijainen veronmaksajien ja valtion varojen käyttö kriisinratkaisuun.
Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että käytössä olevan kapasiteetin kasvaminen ei tarkoita sitä, että kriisinratkaisurahaston varoja voitaisiin hyödyntää aiempaa kevyemmin perustein, vaan rahaston varojen käytön edellytykset pysyvät ennallaan. Korkeaa käyttökynnystä kuvaa mm. se, että rahastoa ei ole vielä koskaan käytetty.
Perustuslakivaliokunnan mukaan sopimuksen voimaantulon aientamisella ei ole valtiosääntöistä merkitystä budjettisuvereniteetin kannalta, koska Suomen vakausmekanismiin liittyvä enimmäistappio on jo aiemmin rajattu 11,14 mrd. euroon. Siihen ei esitetä tässä yhteydessä muutoksia (PeVL 30/2021 vp). Sopimuksen voimaantulon aikaistaminen ja siihen liittyvät taloudelliset vaikutukset koskevat ennen muuta luottolaitoksia ja sijoituspalveluyrityksiä sekä tilannetta, jossa ennen vuotta 2024 syntyvien ongelmien vuoksi joudutaan turvautumaan yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja perimään pankeilta ylimääräisiä vakausmaksuja.
Sekä hallituksen esityksessä että valiokunnan asiantuntijakuulemisessa rahaston käyttöä on pidetty epätodennäköisenä. Käytännössä ylimääräisiä vakausmaksuja jouduttaisiin perimään vain tilanteessa, jossa sijoittajavastuu on toteutettu ja rahaston etukäteen kerätyt varat (tällä hetkellä n. 42 mrd. euroa) on kokonaan käytetty. Vasta sen jälkeen pankeilta voitaisiin kerätä ylimääräisiä vakausmaksuja. Viime kädessä kriisinratkaisuneuvosto voi vielä turvautua yhteiseen varautumisjärjestelmään, jonka käytön kustannukset peritään jälkikäteen takaisin pankeilta.
Aikaistaminen voi kuitenkin lisätä suomalaisten pankkien maksuvelvollisuutta jo siirtymäkauden aikana. Vastuiden nettovaikutuksia on vaikea arvioida, mutta enimmillään ne voisivat kolminkertaistua kolmen vuoden aikana. Toisaalta suomalaiset vakausmaksuvelvolliset voivat hyötyä sopimuksesta, mikäli ovat itse kriisinratkaisutoimien kohteena. Vaikka suomalaisen pankkisektorin kunto on tällä hetkellä hyvä, se on kuitenkin kooltaan eräs euromaiden suurimpia suhteessa bruttokansantuotteeseen, mikä puoltaa rahoitusvakauden ja kriisinratkaisukapasiteetin vahvistamista. Paitsi suomalaisten luottolaitosten myös koko yhteiskunnan kannalta on tärkeää, ettei toisessa pankkiunionin maassa toimivan merkittävän luottolaitoksen kriisi johda laajempiin häiriöihin rahoitusmarkkinoilla ja reaalitaloudessa.
Mitä tulee pankkien riskeihin, niiden vähentäminen oli eräs keskeinen lähtökohta sopimuksen voimaantulon aikaistamiselle. Valtioneuvoston selvityksen E 138/2020 vp mukaan pankkien järjestämättömien luottojen määrä on vähentynyt, mutta esim. pankkien altistumat kotivaltion riskille olivat merkittäviä. On lisäksi epäselvää, missä määrin koronapandemia on vaikuttanut jäsenmaiden talouksiin. Tässä vaiheessa vaikutukset näyttäisivät olevan pelättyä pienemmät, sillä elvyttävä talouspolitiikka, raha- ja finanssipolitiikkaa koskevat linjaukset sekä EKP:n valtionlainaostot ovat tukeneet euromaiden talouksia, vahvistaneet talouskasvua ja vähentäneet samalla kriisirahoituksen tarvetta. Pankkisektorin tilaan liittyy kuitenkin epävarmuutta, sillä mm. laajojen lyhennysvapaaohjelmien myötä luottotappioiden lopullista mittakaavaa on tässä vaiheessa vaikea arvioida.
Valiokunta pitää tärkeänä, että riskien vähenemisen riittävyyttä arvioidaan vielä huolellisesti sopimusta sovellettaessa ja että pankkien riskitilannetta seurataan jatkossakin tarkasti. Pankkien on pyrittävä määrätietoisesti vähentämään riskitasojaan. Erityisen tärkeää on edelleen vähentää valtioiden ja pankkien välistä kohtalonyhteyttä, sillä monien jäsenvaltioiden pankkien taseissa on vielä paljon kotivaltion velkakirjoja tai suoria lainasaamisia. Valiokunta painottaa myös pankkeja koskevan lainsäädännön sekä valvontakäytäntöjen yhdenmukaisuutta sekä pankkivalvonnan tehokkuutta ja ennakollisuutta.