Yleisperustelut

Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä eräin vähäisin lakiteknisin tarkennuksin.

Esityksen taustaa

Tonnistoverotuksessa on kysymys varustamoille suunnatusta verotuestaTonnistoverotuksessa säädetään verojärjestelmästä, jota sovelletaan kansainvälistä meriliikennettä lasti- tai matkustaja-aluksilla harjoittaviin varustamoihin. Jos varustamoyhtiö täyttää laissa asetetut edellytykset, se voi valita tavaroiden ja matkustajien kuljettamisen ja siihen läheisesti liittyvän toiminnan tuottaman voiton säännönmukaisen verotuksen sijasta alusten nettovetoisuuden perusteella määräytyvän tonnistoverotuksen. Veron määrä on varsin alhainen, koska kysymyksessä on varustamoille verotuksen kautta myönnettävä valtiontuki. , jonka ensisijainen tavoite on edistää Suomen lipun alla purjehtivien alusten kansainvälistä kilpailukykyä sekä säilyttää riittävä suomalainen merialan työvoima ja merenkulun osaaminen. Tällä on keskeinen merkitys myös Suomen huoltovarmuudelle.

Tämä oli tausta-ajatuksena myös vuonna 2002, jolloin nykyisin voimassa oleva tonnistoverolaki säädettiin. Laki osoittautui kuitenkin monin osin liian jäykäksi ja ankaraksi, jotta se olisi tarjonnut aidosti kilpailukykyisen vaihtoehdon suomalaista aluskantaa ylläpitäville varustamoille. Lain piiriin ilmoittautui siten ainoastaan yksi lastivarustamo.

Nyt annetun esityksen tarkoituksena on saattaa päätökseen se lainsäädäntöprosessi, jolla vuoden 2002 lakia oli tarkoitus uudistaa jo vuonna 2009. Tuolloin annettu, tonnistoverolain muuttamista koskenut esitys (HE 231/2009 vp) sisälsi lukuisia muutoksia, joiden tarkoituksena oli saattaa merenkulkualan verokustannukset kilpailijamaiden tasolle ja tehdä siten suomalaisesta aluskannasta varustamoille verotuksellisesti kilpailukykyinen vaihtoehto.

Vuoden 2009 esitys sai myös eduskunnan hyväksynnän, mutta sen perusteella vahvistettua lakia (1249/2009) ei ole voitu saattaa voimaan komission valtiontukitarkastelun vuoksi. Tarkastelun kuluessa ilmeni, ettei vuoden 2009 laki täytä kaikin osin niitä edellytyksiä, jotka komissio asettaa Euroopan yhteismarkkinoille soveltuvalle tonnistoverojärjestelmälle. Vahvistettua lakia ei siis olisi voitu sellaisenaan saattaa koskaan voimaan.

Nyt annettu, kokonaan uusi esitys on laadittu tämän tarkastelun pohjalta, ja se on saanut ehdotetussa muodossa komission hyväksynnän. Mikäli lakiehdotukset hyväksytään esityksen mukaisesti, muutokset voivat tulla voimaan jo tämän vuoden maaliskuun alusta.

Hallituksen esityksellä on näin lähtökohtaisesti vahva hyväksyntä; se noudattelee vuoden 2009 esityksen linjauksia, joita on täydennetty komission edellyttämin tavoin. Selvyyden vuoksi vuoden 2009 laki ehdotetaan nyt kumottavaksi ja muutokset tehtäväksi suoraan voimassa olevaan, vuoden 2002 lakiin.

Valiokunnan yleisarvio

Valiokunta pitää esitystä yhteiskunnan kokonaisedun kannalta perusteltuna ja muutosehdotuksia sisällöllisesti onnistuneina, joskin monipolvisina ja osin vaikeaselkoisina. Koska laki kohdentuu varsin rajattuun verovelvollisjoukkoon, tällä seikalla sinänsä ei ole nyt ratkaisevaa merkitystä. Olennaista on, että esitys tuo sääntelyyn varustamoiden toivomaa joustavuutta ja vähentää ns. piilevään verovelkaan liittyvää potentiaalista rasitusta. Nämä ovat edellytyksiä sille, että varustamot ovat valmiita tuomaan aluskantansa ja varustamotoimintansa Suomen lipun alle.

Säännöksiin sisältyy toisaalta verotuen vastapainoksi useita rajauksia, joilla voidaan varmistaa se, ettei tuki ohjaudu merenkulun ulkopuolelle. — Useat komission edellyttämät muutokset liittyvät juuri tähän näkökohtaan ja ovat siten johdonmukaisia ja perusteltuja.

Esityksen tuottama tuen taso vastaa näin käytännössä sitä enimmäismäärää, johon jäsenvaltiolla on mahdollisuus komission antamien merenkulun valtiontuen suuntaviivojen perusteellaKomission tiedonanto C(2004)43 — Yhteisöjen suuntaviivat meriliikenteen valtiontuelle.. Tarkastelussa otetaan huomioon tällöin myös merenkulkuun liittyvät suorat tuet. Tämä heijastuu lakiehdotuksessa esimerkiksi siihen määrään, jolla piilevään verovelkaan liittyvä vuotuinen vähennys voi enintään pienentyä.

Valiokunta puoltaa myös lain nopeaa käsittelyä ja saattamista pikaisesti voimaan. Tällä on välitön käytännön merkitys niille 3—4 lastialusvarustamolle, jotka harkitsevat siirtyvänsä tonnistoverotuksen piiriin heti lain tultua voimaan. Kiireellisen käsittelyn tarvetta selittää se, että laki on takautuva verovelvollisten eduksi. Sitä voidaan soveltaa ensimmäisen kerran jo kalenterivuonna 2011 alkaneelta verovuodelta toimitettavassa verotuksessa, jos laissa olevat edellytykset täyttyvät. Tonnistoverokausi voi alkaa edellytysten täyttyessä vastaavasti myös vuonna 2012 alkaneen verovuoden alusta.

Kiinnostus lakiesitystä kohtaan osoittaa, että laki soveltuu myös käytännössä ja tarjoaa sillä tavoiteltua verotukea. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on arvioitu lisäksi, että pääosa maamme lastialusvarustamoista tulee siirtymään lain piiriin. Tätä tukee hakeutumiselle varattu riittävän pitkä aikaikkuna vuoden 2014 loppuun.

Lain nopea voimaantulo luo varmuutta myös muutoin merenkulkualan toimintaedellytyksiin ja helpottaa varustamoiden pitkäjänteisen toiminnan suunnittelua. Sen merkitys korostuu, kun otetaan huomioon vallitsevan yleisen taloudellisen epävarmuuden lisäksi merenkulkualan toimintaympäristöön kohdistuvat muutospaineet, kiristyvät ympäristövaatimukset sekä maailmankaupan ja kauppareittien muutokset.

Tonnistoverotus on yksi niistä keskeisistä tukimuodoista, joita varustamot ovat pitäneet tarpeellisina niiden kansainvälisen kilpailukyvyn turvaamiseksi. MiehistökustannustukienMiehistökustannusten tukea koskeva lainsäädäntö uudistettiin kokonaan vuoden 2008 alusta (Laki meriliikenteessä käytettävien alusten kilpailukyvyn parantamisesta, 1277/2007). Siinä yhteydessä vakinaistettiin matkustaja-alustuki ja yhtenäistettiin lasti- ja matkustaja-aluksia koskeva tuki. Tuen soveltamisalaa laajennettiin lisäksi vuoden 2009 alusta (967/2008). ja työmarkkinaosapuolten välisten sopimusten osalta kilpailukykyä tukevat ratkaisut on tehty jo aiemmin.

Lakiesitys on siis kauan odotettu merenkulkualan toimijoiden piirissä. Sen merkitystä kuvaa myös se, että tonnistoverotuksesta on tullut EU:n jäsenvaltioissa varustamoverotuksen vakiomuoto. Se on käytössä tällä hetkellä 16 jäsenvaltiossa, mm. Suomen kannalta keskeisissä kilpailijamaissa, kuten Tanskassa, Saksassa, Isossa-Britanniassa ja Alankomaissa. Kilpailu erityisesti Itämerellä on kiristynyt myös muutoin Baltian maiden ja Ruotsin omien tukitoimien vuoksi, vaikka näissä maissa sinänsä ei ole otettu tonnistoverojärjestelmää käyttöön.

Nyt annettu hallituksen esitys on yleisperusteluiltaan ja vaikutusarvioiltaan suhteellisen niukka, koska se nojautuu paljolti vuoden 2009 esitykseen. Valiokunta käsittelee sen vuoksi seuraavassa hieman niitä yleisiä näkökohtia, jotka tukevat tonnistoverotuksen kautta annettavan verotuen oikeutusta. Lopuksi tarkastellaan eräitä esityksen keskeisiä säännöksiä.

Kansainvälinen kehitys ja komission antamat merenkulun yleiset suuntaviivat

Tonnistoverojärjestelmä on siis käytössä useassa EU:n jäsenvaltiossa, kuten edellä on jo todettu. Käyttö on lisääntynyt merkittävästi sen jälkeen, kun järjestelmä hyväksyttiin Suomessa. Tonnistoverotus on käytössä lisäksi myös Norjassa. Kilpailutilanne Euroopassa on siten muuttunut olennaisesti vuodesta 2002.

Tonnistoverojärjestelmien taustalla on myös unionitasolla virinnyt huoli jäsenvaltioiden merenkulun kansainvälisestä kilpailukyvystä ns. mukavuuslippulaivoihin verrattuna. Kilpailuasetelma on merkittävä myös maailman mitassa, koska unionin ja muun maailman välisestä kaupasta noin 90 prosenttia tapahtuu meritse.

Komissio on todennut merenkulun suuntaviivojen vaikutuksista tekemässään selvityksessä, että jäsenvaltioissa omaksutut eri tukitoimet ovat palauttaneet tonnistoa kansallisten lippujen alle. Tässä suhteessa merkitystä on ollut varsinkin verohelpotuksilla HE 231/2009 vp, s. 8.. Tukitoimilla on ollut myönteisiä vaikutuksia myös merenkulkualan työllisyyteen, aluskannan uudistumiseen sekä meriliikenteeseen liittyvälle teollisuudelle.

Komissio on pitänyt omaksumaansa lähestymistapaa näistä syistä oikeana ja katsonut, että valtiontukea voidaan myöntää edelleen Euroopan merenkulkualalle. Nykyiset, vuonna 2004 annetut suuntaviivat perustuvat siten aiempiin linjauksiin. Olennaista niissä on sallitun tuen ohella vaatimus siitä, että valtiontuki kohdistuu ainoastaan meriliikenteeseen. Lisäksi tuki on rajoitettava tavoitteen kannalta pienimpään tarvittavaan määrään ja myönnettävä avoimella tavalla.

Merenkulun suuntaviivat koskevat jäsenvaltioiden myöntämää kaikkea tukea, ja tukien yhteisvaikutus on otettava aina huomioon. Komissio on edellyttänyt lisäksi, että jäsenvaltiossa käyttöön otettavan tonnistoverojärjestelmän tulee vastata soveltuvin osin sen aikaisemmissa tonnistoverotusta koskevissa päätöksissä tekemiä linjauksia.

Nämä rajaukset on siis otettu huomioon nyt annetussa esityksessä.

Suomen kauppalaivaston asema

Suomi on maantieteellisen sijaintinsa vuoksi ratkaisevan riippuvainen merikuljetuksista. Ulkomaankaupasta noin 80 prosenttia tapahtuu meritse. Merikuljetukset ovat myös maan huoltovarmuuden kannalta osa kriittistä infrastruktuuria.

Vaikka ulkomaanliikenteen määrä Suomen satamissa on kasvanut, suomalaisten alusten osuus kuljetuksista on kuitenkin pienentynyt. Tämä näkyy erityisesti viennissä, jossa osuus oli vielä 1990-luvulla yli 30 prosenttia, mutta nykyisin vain noin 20 prosenttia. Lisäksi suomalaisen kauppalaivaston keski-ikä on selvästi korkeampi kuin EU:n jäsenvaltioissa keskimäärinKauppa-alusluetteloon merkittyjen suomalaisten alusten keski-ikä vuonna 2009 oli 19,5 vuotta, kun se oli muissa jäsenvaltioissa ja Norjassa noin 12 vuotta ja koko maailman kauppalaivaston osalta noin 13 vuotta, HE 231/2009 vp, s. 6..

Vallinnut kehitys on heijastunut myös alan työllisyyteenMerenkulkualan työpaikkojen määrä on vähentynyt 2000-luvulla vuoden 2009 esityksen perusteluiden mukaan noin 1 400 henkilöllä 7 000 henkilöön. Kehitystä selittää osaltaan myös koventunut kilpailu Itämerellä, HE 231/2009 vp, s. 3. ja mahdollisuuksiin ylläpitää Suomen erityisolosuhteiden kannalta tärkeää alan osaamista. Se vaikuttaa välillisesti myös suomalaisen meriklusterin kilpailuedellytyksiin.

Laskeva trendi on saatu kääntymään vuonna 2009 päätettyjen tukitoimien ansiosta. Niiden, kuten myös vuoden 2009 tonnistoveroesityksen, taustalla oli silloisen pääministeri Vanhasen hallituksen kesällä 2008 tekemä päätös merenkulun tukien lisäämisestä.

Tämä politiikkalinjaus sisältyy myös nykyisen, pääministeri Kataisen hallituksen ohjelmaan. Siinä on todettu mm. Suomen ulkomaankaupan suuri riippuvuus meritse tapahtuvista kuljetuksista ja tarve turvata merenkulun edellytykset, ml. kriittinen talvimerenkulku.

Käänteen käytännön merkitystä kuvaa mm. varustamoalan näkemys, jonka mukaan Suomen lipusta on tullut vuodesta 2009 alkaen kilpailukykyinen vaihtoehto varustamoille. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa tuotiin esille mm., että kaikki lastialuksia koskevat uudistilaukset on tuotu Suomen lipun alle. Lisäksi osa ulkomailta ostetuista aluksista on myös siirretty suomalaiseen rekisteriin. Nämä toimet ovat synnyttäneet 200 uutta työpaikkaa ja kääntäneet suomalaisen kauppalaivaston keski-iän laskuun.

Odotus tonnistoverojärjestelmään saatavista muutoksista tukee osaltaan tätä myönteistä käännettä. Tänä vuonna valmistuvat sekä eräät ulkomaille rekisteröidyt lastialukset suunnitellaan tuotavaksi Suomen lipun alle.

Ero on suuri esimerkiksi Ruotsiin verrattuna. Ruotsin päätös olla ottamatta käyttöön tonnistoverotusta on johtanut lähes 200 lastialuksen ulosliputukseen vuodesta 2009 vuoden 2011 loppuun mennessäAsiantuntijakuulemisessa on esitetty arvio, jonka mukaan Ruotsin lipun alla ei ole 3—4 vuoden sisällä lainkaan ulkomaan liikenteessä olevia lastialuksia.. Tällainen kehitys Suomessa olisi kielteistä mm. huoltovarmuuden kannalta.

Valiokunta katsoo näillä perusteilla, että hallituksen esitys täyttää myös käytännössä ne odotukset, joiden varaan se on rakennettu.

Valiokunta pitää myös esityksen taloudellisia vaikutuksia hallittavina. Varustamotoiminnasta maksetun tuloveron määrä on ollut vuosina 2003—2010 noin 10—30 milj. euroa vuosittain. Maksuunpantava tonnistoveron määrä tulisi olemaan sitä vastoin muodollinen, arviolta 0,5 milj. euroa vuosittain. Saamatta jäävän verotulon määrään vaikuttaa kuitenkin ratkaisevasti se, missä määrin varustamot siirtyvät tonnistoverotuksen piiriin.

Esityksen oikeudellinen arviointi

Lakiehdotusta on siis muutettu pääosin komission vaatimusten pohjalta. Muutosten sisällöllisenä tarkoituksena on varmistaa, ettei merenkululle tarkoitettu tuki voi missään tilanteessa valua tuen saavan varustamon muuhun elinkeinotoimintaan. Tärkein tätä koskeva tarkennus liittyy piilevän verovelan käsittelyyn (15 ja 15 a ja 15 b §).

Piilevä verovelka syntyy siitä poistoerosta, joka muodostuu, kun elinkeinoverolain sallimat poistot ylittävät alusten taloudellista käyttöikää vastaavat ns. suunnitelman mukaiset poistot.

Poistoero varustamoiden taseissa on esityksen mukaan yhteensä noin 600 milj. euroa. Siihen sisältyvä piilevä verovelka olisi siten noin 150 milj. euroaPiilevään verovelkaan perustuvaan valtion lopulliseen veronmenetykseen vaikuttaa kuitenkin moni seikka, kuten se, mikä osa varustamotoiminnasta siirtyy tonnistoverotuksen piiriin tai miten merenkulun suuntaviivoihin sisältyvät ehdot rajoittavat sitä, missä tahdissa piilevä verovelka voi pienentyä. .

Piilevä verovelka voi tuloutua käytännössä alusten luovutusten yhteydessä, ellei varustamo hanki verovuoden aikana tai osoita hankkivansa kolmen luovutusta seuraavan vuoden aikana tonnistoverotettavaan toimintaan kuuluva a alusta. Komissio on edellyttänyt, että tarkastelu tehdään aluskohtaisesti, mikä mutkistaa hieman sääntelyä, muttei muuta perusajatusta.

Komissio on hyväksynyt kuitenkin lakiehdotukseen nyt sisältyvän menettelyn, jolla piilevä tuloverovelka vähenee vuosittain tonnistoverokauden ajan merenkulun suuntaviivojen sallimissa rajoissa. 15 §:ään sisältyy lisäksi vielä tietty minimiarvo, jota pienemmäksi vuotuinen vähennys ei voi muodostua.

Piilevää verovelkaa ja edellä kuvattua jälleenhankintavarausta koskeva sääntely on siis omiaan säilyttämään tai uudistamaan sitä aluskantaa, jonka ylläpitämiseksi verotuki on hyväksytty. Se on siten valtion kannalta järjestelmän toimivuuden tae. Samalla piilevän verovelan määrä vähenee vuosittain ja voi poistua tonnistoverokauden aikana kokonaan. Tämä pienentää tuloutuksen uhkaa varustamojen kannalta. Näin muodostuva lopputulos on kaikkiaan luova kompromissi erisuuntaisten intressien kesken. Valiokunta pitää ehdotusta myös tähän nähden tasapainoisena ja hyväksyttävänä.

Lakiin on tarkoitus jättää lisäksi useita muita vuonna 2009 kumottavaksi ehdotettuja säännöksiä, jotka korostavat tuloverotuksen ja tonnistoverotuksen välistä raja-aitaa. Näitä ovat mm. tonnistoverovelvollisen taseen ylikapitalisointikielto ja tonnistoverotettavan toiminnan käyttöomaisuuden hankintamenon vähennyskielto silloin, kun omaisuutta käytetään osittain myös tuloverotuksen alaisessa toiminnassa.

Lain yleisiä tarkoitusperiä tukevat niin ikään säännökset, joiden nojalla tuloverotus voidaan toimittaa jälkikäteen silloin, kun tonnistoverovelvollisuutta koskeva päätös peruutetaan. Valiokunta pitää myös näitä ehdotuksia perusteltuina. Lain hengessä toimivalle varustamolle niistä ei ole yleensä myöskään haittaa.

Kuten todettu, esitys lisää muutettunakin sääntelyn joustavuutta ja varustamoiden toimintamahdollisuuksia mm. tilapäisen ylikapasiteetin tilanteissa. Lakiin sisällytetään lisäksi mm. mahdollisuus konserniavustukseen ja tuloverotettavan toiminnan tappioiden vähentämiseen tietyin edellytyksin. Lisäksi varustamoyhtiön jakamaa osinkoa on tarkoitus verottaa muiden osinkojen tapaan siitä huolimatta, että yhtiön maksama tonnistovero on varsin muodollinen.

Valiokunta pitää myös näitä ehdotuksia johdonmukaisina ja hyväksyttävinä.