Yleistä

Euroopan unionin uudet finanssipoliittiset säännöt tulivat voimaan 30.4.2024 ja ne edellyttävät sekä kansallista täytäntöönpanoa että täydentävää sääntelyä. Valiokunta on käsitellyt EU:n finanssipoliittisten sääntöjen uudistusta aiemmin valtioneuvoston kirjelmän yhteydessä (VaVL 2/2023 vp — U 23/2023 vp). Uudistettujen sääntöjen tavoitteena on jäsenvaltioiden velkakestävyyden vahvistaminen sekä kestävän ja osallistuvan talouskasvun edistäminen uudistusten ja investointien avulla.  

EU:n uuden sääntökehikon edellyttämiä muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön arvioitiin ja valmisteltiin virkamiestyöryhmässä. Työ jatkui 5.9.2025 asetetussa parlamentaarisessa työryhmässä, joka käsitteli sääntökehikon keskeisiä kansallisessa päätäntävallassa olevia kysymyksiä. Hallituksen esitykseen on tehty parlamentaarisesti linjatut muutokset. 

Valiokunta toteaa, että esityksen keskeinen tavoite on turvata finanssipolitiikan kestävyys ja uskottavuus sekä kääntää velkaantuminen laskuun. Tätä kuvastaa myös esitetyn julkisen talouden hoitamista koskevan lain 1 §, jonka mukaan julkisen taloudenhoidon tavoitteena on, että julkisyhteisöjen velka suhteessa bruttokansantuotteeseen (jäljempänä BKT) on enintään 60 prosenttia ja pitkällä aikavälillä 40 prosenttia.  

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki julkisen talouden hoitamisesta. Laki korvaa voimassa olevan finanssipoliittisen lain (869/2012, jäljempänä fipo-laki). Myös uudesta itsenäisestä finanssipolitiikan valvojasta, talouspolitiikan arviointineuvostosta (jäljempänä arviointineuvosto), ehdotetaan säädettäväksi uusi laki ja lakia valtiontalouden tarkastusvirastosta (jäljempänä tarkastusvirasto) (676/2000) muutetaan.  

Valiokunta ehdottaa hallituksen esitykseen sisältyvien 1. ja 3. lakiesityksen hyväksymistä muutettuna ja muutoin esityksen hyväksymistä muuttamattomana. 

Laki julkisen talouden hoitamisesta

Julkisen taloudenhoidon pitkän aikavälin tavoitteena on lakiesityksen 1 §:n mukaisesti se, että julkisyhteisöjen velka suhteessa BKT:een on enintään 60 prosenttia. Julkisen talouden hoitamisen on edistettävä tätä tavoitetta, mutta sen saavuttamiselle ei säädetä tai muutoin aseteta tavoitevuotta. Pitkän aikavälin tavoite otetaan huomioon ylivaalikautisen rahoitusasematavoitteen asettamisessa.  

Säädettävä 60 prosentin tavoitetaso vastaa EU:n perussopimuksissa määriteltyä viitearvoa jäsenvaltioiden enimmäisvelkasuhteelle. Valiokunta pitää julkisyhteisöjen velkasuhteen 60 prosentin tavoitteen kirjaamista kansalliseen lakiin perusteltuna. 

Pitkällä aikavälillä tavoitetasona on enintään 40 prosentin velkasuhde. Olennaisesti EU:n perussopimuksien viitearvoa alempi velkataso toisi turvamarginaalia sekä finanssipoliittista liikkumavaraa erilaisten kriisien varalle. Valiokunta kuitenkin toteaa, että koska julkisyhteisöjen velkasuhde on Suomessa tällä hetkellä lähes 90 prosenttia, niin 40 prosentin velkasuhdetavoitteella ei tule olemaan käytännön merkitystä vielä pitkään aikaan. Tavoite vastaa muiden Pohjoismaiden velkatasoja ja kuvastaa Suomen tavoittelevan samaan viiteryhmään kuulumista.  

Keskipitkän aikavälin suunnitelma

Lakiesityksen 2 §:n mukaan valtioneuvosto laatii EU-lainsäädäntöön perustuvan keskipitkän aikavälin suunnitelman viipymättä nimittämisensä jälkeen ja luonnos suunnitelmasta sisällytetään hallitusohjelmaan.  

Suunnitelma laaditaan vaalikauden mittaiseksi ja sen keskiössä on nettomenopolku, joka on keskeisin suomalaiseen talouspolitiikkaan vaikuttava EU-sääntö. Nettomenoilla tarkoitetaan julkisia menoja ilman korkomenoja, EU:n ohjelmista aiheutuvia menoja, suhdanneluonteisia työttömyysetuusmenoja sekä kertaluontoisia ja väliaikaisia toimenpiteitä. Lisäksi nettomenoissa huomioidaan päätösperäiset tulopuolen toimet siten, että veronkorotukset lisäävät nettomenopolun puitteiden liikkumatilaa menojen kasvulle, kun taas veronkevennykset vähentävät sitä. 

Ennaltaehkäisevää osaa koskeva asetus antaa reunaehdot suunnitelman ja sen nettomenopolun laatimiseen. Keskeinen elementti 60 prosentin tai 3 prosentin viitearvon ylittävälle jäsenvaltiolle on komission tuottama nettomenojen viiteura neljän vuoden sopeutuskaudelle ja sen mahdolliselle enintään 3 vuoden pidennykselle. Jos jäsenvaltio hakee pidennystä, myös uudistusten ja investointien merkitys korostuu.  

Valiokunta pitää perusteltuna sitä, että luonnos keskipitkän aikavälin suunnitelmasta on osa hallitusohjelmaa. Tällöin muun muassa nettomenouran kokonaisuus, finanssipoliittiset tavoitteet ja niiden toimeenpanemisessa tarvittavat toimenpiteet ovat keskusteltavana hallitusneuvotteluissa. Myös eduskunta saa sen arvioitavakseen osana hallitusohjelmasta annettavaa pääministerin tiedonantoa.  

Julkisen talouden hoitoa ohjaavien tavoitteiden asettaminen

Lakiesityksen 3 §:n mukaan julkisen talouden hoitoa ohjataan valtioneuvoston asettamilla tavoitteilla. 

EU-säädösten edellyttämänä kansallisena numeerisena finanssipoliittisena sääntönä toimii valtion- ja paikallishallinnon yhteenlaskettua nimellistä rahoitusasema koskeva tavoite, joka asetetaan vaalikauden alussa vaalikauden viimeiselle vuodelle (jäljempänä vaalikauden tavoite). Käytännössä vaalikauden tavoite asetetaan suhteessa BKT:een.  

Vaalikauden tavoite on asetettava 3 §:n 2 momentin 1—2 kohtien mukaan siten, että se edistää Euroopan unionin perussopimusten alijäämää ja velkaa koskevien viitearvojen noudattamista ja täyttää vähintään keskipitkän aikavälin suunnitelmassa asetetut sitoumukset. Tavoitteen on näin ollen noudatettava vähintään nettomenopolkua. Siirtymäsäännös huomioon ottaen vuonna 2031 tulee voimaan myös 3 §:n 2 momentin 3 kohdan vaatimus siitä, että vaalikauden tavoite on asetettava siten, että se edistää ylivaalikautisen tavoitteen saavuttamista. 

Vaalikauden tavoite korvaa aiemmin kansallisena finanssipolitiikan sääntönä toimineen keskipitkän aikavälin rakenteellisen rahoitusasematavoitteen (MTO), joka poistuu lainsäädännöstä fipo-lain kumoamisen myötä.  

Valiokunta pitää hyvänä sitä, että vaalikauden tavoitteella ohjataan nimenomaan alijäämää ja velkaa kerryttäviä sektoreita, eli valtionhallintoa ja paikallishallintoa, johon kuuluvat hyvinvointialueet ja kuntatalous. Ehdotettu vaalikauden tavoite on myös yksinkertaisempi kuin aikaisempi julkisen talouden rakenteellisen jäämän sääntö. Valiokunta toteaa, että vaalikauden tavoitteen asettamismenettelyn haasteena on, että parlamentaarinen työryhmä valmistelee tavoitteen ennen kuin lopullinen Suomea sitova rajoite nettomenojen kehitykselle on tiedossa. Tämä on aiheellista ottaa huomioon tavoitteen asetannassa. 

Koska tavoite asetetaan vaalikauden viimeiselle vuodelle, mahdollistaa se normaalin suhdannevaihtelun vaalikauden aikana. Nimellinen rahoitusasema ei kuitenkaan itsessään ota huomioon suhdannevaihtelua, joten on hyvä, että suhdannetilannetta voidaan tarkastella seurannassa ja kokonaisarviossa. Tämä vähentää mahdollisuutta haitalliseen korkea- tai matalasuhdanteen finanssipolitiikkaan. 

Kansallinen ylivaalikautinen tavoite asetetaan keskimääräisenä rahoitusasemana 8 vuoden ajanjaksolle vaalikauden puolivälissä. Myös se koskee valtion- ja paikallishallinnon yhteenlaskettua nimellistä rahoitusasemaa ja sen asettamisessa tulee huomioida samat edellä todetut reunaehdot kuin vaalikauden tavoitteessa. Koska ylivaalikautinen tavoite asetetaan keskiarvona, sallii se vuosien väliset vaihtelut kauden aikana.  

Siirtymäsäännöksen mukaisesti vuodesta 2033 lukien myös 3 §:n 2 momentin 4 kohta tulee huomioon otettavaksi. Tällöin ylivaalikautisen tavoitteen asettaminen tulee tehdä siten, että julkisyhteisöjen velka suhteessa BKT:een laskee 8 vuoden tarkastelujakson aikana kohti julkisen talouden pitkän aikavälin tavoitetta (ks. 1 §) keskimäärin vähintään 0,75 prosenttiyksikköä vuosittain tai pysyy tavoitetta pienempänä. EU-oikeuden vaatimuksista tulevat säännökset (3 §:n 2 momentin 1—2 kohdat) voivat kuitenkin edellyttää vaativampaa tavoitteenasettelua.  

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että edellä todettu 0,75 prosenttiyksikön kansallinen reunaehto astuu voimaan vasta vuodesta 2033 lähtien. Tätä ennen vähimmäissopeutumisvauhti määräytyy käytännössä EU:n finanssipolitiikan sääntöjen perusteella. Hallituksen esityksen mukaan kansallinen reunaehto olisi yli 60 prosentin velkatasoilla joissain tapauksissa ja 40—60 prosentin velkatasolla aina vaativampi kuin EU:n finanssipoliittiset säännöt edellyttävät.  

Valtioneuvosto asettaa ilman viivettä hallituksen muodostamisen jälkeen parlamentaarisen työryhmän valmistelemaan samalla vaalikaudella asetettavaa ylivaalikautista tavoitetta ja seuraavalla vaalikaudella asetettavaa vaalikauden tavoitetta. Ensimmäinen työryhmä on asetettu lokakuussa 2025. 

Valiokunta, kuten myös sen kuulemat asiantuntijat, pitää kansallisen säännöstön keskeisenä vahvuutena parlamentaarista työskentelyä, joka tukee pitkäjänteistä ylivaalikautista työtä julkisen talouden hoidossa ja velkasuhteen hallinnassa. Asetettavien tavoitteiden parlamentaarinen valmistelu vahvistaa puoluerajat ylittävää sitoutumista finanssipoliittisiin sääntöihin ja luo yhteistä tilannekuvaa Suomen julkisen talouden näkymistä. Yhteisymmärrys tasapainottamistoimenpiteiden tarpeesta ja suuruusluokasta luo talouspolitikkaan jatkuvuutta ja vahvistaa luottamusta.  

Valiokunta nostaa lisäksi esiin, että vaalikauden alussa asetettavan parlamentaarisen työryhmän tehtävä on laajempi kuin julkisen talouden hoitamista koskevan lain 3 §:n säätämät tehtävät.  

Rahoitusasematavoitteiden (vaalikauden tavoite ja ylivaalikautinen tavoite) asettamisen kansallisista ehdoista (3 §:n 2 momentin 3-4 kohdat) on mahdollista poiketa väliaikaisesti poikkeuksellisissa kriisitilanteissa, joihin valtioneuvosto ei voi vaikuttaa ja joilla on merkittävä vaikutus talouteen. Poikkeaminen ei kuitenkaan saa vaarantaa pitkän aikavälin kestävyyttä ja edellyttää arviointineuvoston arviota. 

Valiokunta pitää kuulemiensa asiantuntijoiden tavoin hyvänä sitä, että tavoitteiden asettamishetkellä on mahdollista ottaa huomioon poikkeuksellinen kriisitilanne sen sijaan, että lainsäädäntö edellyttäisi epärealistisen tavoitteen asettamista. On kuitenkin tärkeää, että arviointineuvostolla on joustoelementin käyttöönotossa keskeinen rooli. Normaalit suhdannevaihtelut eivät ole peruste joustoelementin käyttämiseen rahoitusasematavoitteen asettamisessa, vaikka ne voivatkin vaikuttaa harjoitetun talouspolitiikan sisältöön. 

Julkisen talouden suunnitelma ja valtioneuvoston arvio tavoitteiden saavuttamisesta

Lakiesityksen 4 §:ssä säädetään julkisen talouden suunnitelmasta (jäljempänä JTS) ja sen suhteesta valtion talousarvion valmisteluun. Vaalikauden tavoite asetetaan heti keskipitkän aikavälin suunnitelman laatimisen jälkeen laadittavassa JTS:ssä, joka kattaa vaalikauden. JTS:n tulee sisältää myös toimenpiteet vaalikauden tavoitteen saavuttamiseksi. JTS tarkistetaan vuosittain aina seuraavaksi neljäksi vuodeksi ja vaalikauden puolivälissä tehtävässä tarkistuksessa asetetaan ylivaalikautinen tavoite. 

Talousarvion valmistelussa otetaan huomioon vaalikauden tavoite ja JTS. Lakiesityksen 5 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto myös laatii vähintään JTS:n ja valtion talousarvioesityksen valmistelun yhteydessä kokonaisarvion vaalikauden tavoitteen saavuttamisesta.  

Valiokunta pitää hyvänä sitä, että JTS:n olemassaolo todetaan laintasoisella säännöksellä. Selontekona eduskunnalle annettava JTS on toimiva instrumentti tavoitteiden asettamiseen, niiden edellyttämien toimenpiteiden linjaamiseen sekä näiden seuraamiseen. Asetuksenantovaltuus mahdollistaa tarkemmat säännökset muun muassa JTS:n valmistelua ja sisältöä koskien. 

Lakiesityksen 5 §:n 2 momentissa säädetään ehdoista, joiden täyttyessä valtioneuvoston tulee ryhtyä tarpeellisiksi katsomiinsa julkisen talouden vakautta ja kestävyyttä korjaaviin toimenpiteisiin. Näihin tulee ryhtyä, jos kokonaisarvion mukaan vaalikauden tavoitetta tultaisiin rikkomaan tai julkisen talouden kuluvan tai seuraavan vuoden nimellinen alijäämä arvioidaan heikommaksi kuin -2,5 prosenttia suhteessa BKT:een, taikka jos EU:n komissio tai neuvosto on arvioinut olemassa olevan riskin poiketa nettomenopolulta. 

Hallituksen esityksen 5 §:n 2 momentti on kuitenkin tulkittavissa siten, ettei julkisen talouden nimellisen rahoitusaseman -2,5 prosentin ehtoa (ennakkovaroitussäännös) koskisi kokonaisarviointi. Näin ollen valiokunta ehdottaa asianomaisen momentin täsmentämistä. Alijäämän -2,5 prosentin ennakkovaroitussäännös tulee siirtymäsäännöksen mukaan voimaan vuonna 2031. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa kansallista ennakkovaroitussäännöstä pidettiin siinä mielessä hyvänä, että se varmistaa korjaaviin toimiin ryhtymisen riittävän ajoissa. Kritiikkiä esitettiin siitä, että säännös monimutkaistaa sääntökehikkoa muun muassa, koska se on laajuudeltaan erilainen kuin vain velkaa kerryttävät sektorit kattava vaalikauden tavoite. Huolta esitettiin myös siitä, heikentääkö ennakkovaroitussäännös mahdollisuuksia hyödyllisille suhdannejoustoille. 

Valiokunta toteaa, että valtioneuvoston kokonaisarvioinnissa otetaan huomioon muun muassa suhdannetilanne sekä mahdolliset ennalta ehkäisevän osan asetuksen mukaiset voimassa olevat poikkeuslausekkeet. Kokonaisarvio sisältää näin ollen joustoelementin, joka mahdollistaa hyvin perusteltuna muun muassa poikkeuksellisen suhdannetilanteen huomioon ottamisen. Valtioneuvoston on ryhdyttävä korjaaviin toimenpiteisiin silloin kun se on kokonaisarvio huomioon ottaen tarkoituksenmukaista. 

Korjausmekanismi sekä valvonta

Kolmiosaisesta korjausmekanismista säädetään lakiesityksen 6 §:ssä. Ensimmäinen osa perustuu arviointineuvoston säännöllisesti, vähintään vuosittain laatimaan ja julkistamaan kokonaisarvioon vaalikauden tavoitteen saavuttamisesta. Arvioinnissa otetaan huomioon erityisesti, onko valtioneuvosto tehnyt JTS:ssa yksilöidyt tai niitä julkistaloudelliselta vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet ja onko julkisen talouden kuluvan tai tulevan vuoden arvioitu nimellinen rahoitusasema heikompi kuin -2,5 prosenttia suhteessa BKT:een. Kokonaisarviossa voidaan huomioida myös muun muassa suhdannetilanne sekä mahdolliset poikkeuslausekkeet.  

Jos arviointineuvosto toteaa kokonaisarviona, että vaalikauden tavoitetta ei saavuteta eikä poikkeamiseen ole hyväksyttäviä perusteita, esittää se valtioneuvostolle arvion tarvittavien korjaavien toimenpiteiden mittaluokasta ja aikataulusta. Jos valtioneuvosto ei ryhdy esitettyihin toimenpiteisiin, tulee sen julkisesti perustella tämä kahden kuukauden kuluessa (ns. comply or explain -periaate). Esityksen 7 §:ssä todetaan, että julkisen talouden hoitamista koskevan lain noudattamista valvoo arviointineuvosto. Kyseisen pykälän 2 momentissa todetaan vielä erikseen talouspolitiikan arviointineuvostoa koskevaan lakiin viitaten eräät muutkin arviointineuvoston tehtävät ja arviot, joihin liittyy vastaava valtioneuvoston 2 kuukauden kuluessa tapahtuva perusteluvelvoite.  

Korjausmekanismin toinen ja kolmas osa käynnistyvät Suomea koskevan EU:n liiallisen alijäämän menettelyn eri vaiheiden perusteella. Toisessa vaiheessa kyseessä olisi valtioneuvoston selonteko eduskunnalle tarvittavista lainsäädäntö- ja muista toimenpiteistä. Kolmannessa vaiheessa valtioneuvoston tulisi antaa eduskunnalle tiedonanto. Kolmivaiheinen korjausmekanismi vastaa pitkälti kumottavaksi esitettyyn fipo-lakiin sisältyvää korjausmekanismia. 

Valiokunta pitää korjausmekanismia tärkeänä varmistuskeinona sille, että tavoitteista poikkeaminen johtaa mahdollisimman nopeasti korjaaviin toimiin, jos se on tarkoituksenmukaista.  

Vaikutukset julkisen talouden hoitamiseen

Hallituksen esityksessä on arvioitu rahoitusasematavoitteiden asettamisen vaikutuksia valtiovarainministeriön syksyn 2025 ennusteen perusteella. Arvio on, että vaalikauden tavoitteen vähimmäisarvon saavuttaminen edellyttäisi julkisen talouden sopeuttamista vuosina 2028—2031 noin 9,9 mrd. eurolla, jos sopeutuskausi on neljä vuotta tai noin 6,4 mrd. eurolla, jos sopeutuskausi on seitsemän vuotta. Seuraavan kauden sopeutus riippuisi olennaisesti kauden 2028—2031 sopeutuksen määrästä. Valiokunta toteaa, että taustaoletuksilla (BKT-kasvu, inflaatio, puolustusmenojen kehitys, ym.) on keskeinen merkitys arvioissa. Hallituksen esityksessä tunnistetaan, että ennaltaehkäisevän osan mukaisten vaatimusten (komission viiteurien) arvioiminen etukäteen on vaikeaa. Jos julkinen velka ylittää 90 prosenttia suhteessa BKT:een, niin EU-sääntöjen mukainen velkasuhteen alenemistahti kiristyy 1 prosenttiyksikköön vuodessa.  

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että finanssipoliittisen säännöstön kokonaisuudessa komission ja valtiovarainministeriön laskelmilla ja arvioilla on keskeinen merkitys. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa huomiota on kiinnitetty valtionvarainministeriön merkittävään rooliin säännöstön laskelmarakenteiden seuraamisessa. Tärkeänä on pidetty sitä, että myös arviointineuvostolla on riittävät resurssit ja osaaminen kokonaisuuden valvontaan ja arviointiin "informaatiomonopolin" ehkäisemiseksi. Kuulemisessa tuotiin myös esiin, että syvän alijäämän ja korkean velkasuhteen tilanteissa parlamentaarisella työryhmällä on lopulta hyvin rajallinen liikkumavara tavoitteiden asettamisessa. Vaalikaudelle 2027—2031 tulee asettaa tavoite, joka täyttää EU-sääntelyn edellytykset (nettomenouran noudattaminen). 

Valiokunta toteaa, että finanssipoliittinen säännöstö ja makrotason tavoitteiden asettaminen ei itsessään vielä tasapainota julkista taloutta tai alenna velkasuhdetta. Haaste tulee olemaan siinä, kuinka tavoitteet kullakin vaalikaudella kääntyvät varsinaisiksi sopeuttaviksi toimenpiteiksi. Myös sopeutustoimien vaikutusten arvioinnissa valtiovarainministeriöllä on keskeinen rooli. Parlamentaarisessa sopimuksessa on kiinnitetty huomiota siihen, että ministeriön kykyä laaja-alaisiin vaikutusarvioihin vahvistetaan ja kehitetään. Myös arvioiden riippumattomuus on tärkeää. 

Laki talouspolitiikan arviointineuvostosta

Hallitus esittää, että EU-lainsäädännön edellyttämänä itsenäisenä finanssipolitiikan valvojana toimii valtiontalouden tarkastusviraston sijasta jatkossa asiantuntijoista muodostuva talouspolitiikan arviointineuvosto. 

Valiokunta nostaa esiin, että valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esitystä valvojan tehtävien siirrosta pidettiin osin ongelmallisena ja tehtävää tarkastusvirastolle sopivana. Esiin tuotiin niin ikään virastossa jo oleva asiantuntemus. Asiaa on käsitelty myös hallituksen esityksessä (sivut 27—28 ja 43—44). Valtiontalouden tarkastusviraston todetaan muun muassa täyttävän budjettikehysdirektiivin finanssipolitiikan valvojalle asettamat instituutionaaliset vaatimukset, vaikka tarkastusvirasto ei sinänsä toimi mainitun direktiivin 8 a artiklan 3 kohdan sanamuodon mukaisella kollegiaalisuusperiaatteella, vaan päällikkövirastoperiaatteella.  

Saadun selvityksen perusteella tehtävien järjestämistä on tarkasteltu hallituksen esityksessä uutena kokonaisuutena, koska riippumaton talous- ja finanssipolitiikan valvonta- ja arviointitehtävä muuttui EU-lainsäädännön uudistuttua merkittävästi. Tarkastelussa on otettu huomioon myös eduskunnan asiaan liittyvä kannanotto (EK 75/2022 vp — K 25/2022 vp). Valmistelussa on katsottu, että etenkin kansallisen finanssipolitiikan säännön noudattamisesta laadittavan kokonaisarvion tekemiseen soveltuu nykyistä järjestelyä paremmin korkeatasoista ja laaja-alaista osaamista omaava useampijäseninen neuvosto, ottaen huomioon tehtävän yhteiskunnallisen merkittävyyden ja laajan julkisen huomion. Myös valvojan uusi ja merkittävä tehtävä korjausmekanismin käynnistäjänä puoltaa valittua järjestelyä ja tehtävien keskittämistä yhdelle taholle. Arviointineuvoston laaja mandaatti mahdollistaa sellaistenkin aiheiden arvioimisen, jotka ovat luonteeltaan poliittisia tai lähellä päivänpoliittisen keskustelun teemoja.  

Valiokunta on saanut selvitystä siitä, että tehtävien siirrossa ei ole eduskunnan työjärjestyksen 38 §:n 2 momentin mukaista epäselvyyttä.  

Arviointineuvostosta säädetään uuden valvontatehtävän vuoksi jatkossa asetuksen sijasta lailla. Valtiontalouden tarkastusviraston tehtäväksi säädetään tarkastusviraston nykyisinkin suorittama valtiovarainministeriön talousennusteiden luotettavuuden jälkiarviointi, joka ei ole budjettikehysdirektiivin mukaan itsenäisen finanssipolitiikan valvojan hoitama tehtävä. 

Riippumattomuus

Lakiehdotuksen 1 §:n 1 momentin mukaan riippumaton talouspolitiikan arviointineuvosto on Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen yhteydessä. Arviointineuvosto suorittaa tehtävänsä itsenäisesti eikä se ota vastaan ohjausta ulkopuolisilta.  

Tehtävä on luonteeltaan lakiin perustuvaa ja siihen sidottua julkisen vallan käyttöä. Säädettävä laki edellyttää arviointineuvoston toimivan riippumattomasti ja itsenäisesti. Lisäksi ohjauksen vastaanottokielto vahvistaa ja konkretisoi näitä vaatimuksia. Riippumattomuuden kannalta keskeiset säännökset lakiesityksessä määrittelevät arviointineuvoston asemaa, tehtäviä, kokoonpanoa ja asettamista.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa nostettiin esiin huoli riippumattoman valvojan sijoittamisesta valtiovarainministeriön hallinnonalalle, jossa arvioitava toiminta pitkälti toteutetaan. Esiin tuotiin myös se, että aikanaan valtiontalouden tarkastusviraston siirrossa eduskunnan yhteyteen oli tavoitteena siirtää virasto pois toimeenpanovallan alaisuudesta ja varmistaa viraston riippumattomuus tarkastettavistaan (HE 39/2000 vp). 

Saadun selvityksen perusteella esitys vastaa Ruotsissa käytössä olevaa mallia ja Ruotsin kokemuksiin perustuen arvioidaan, että julkinen paine varmistaa sen, että nimityksiin tai neuvoston toimintaan ei kohdistu vaikuttamista valtiovarainministeriön taholta. Lisäksi sijainnin lähellä taloustieteellistä tutkimusyhteisöä katsotaan edesauttavan neuvoston toimintaa ja arviointimenetelmien kehittämistä. Myös komissio on todennut talouspolitiikan arviointineuvoston riippumattomuuden olevan EU-lainsäädännön näkökulmasta riittävää. 

Valiokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että arviointineuvoston asema erillisenä valtion viranomaisena ja sen itsenäisyyttä ja riippumattomuutta korostava laintasoinen sääntely turvaavat hyvin ja selkeästi arviointineuvoston riippumattomuutta yleisellä tasolla. Samoin voidaan arvioida lakiperustaisen ohjauskiellon merkitystä. Koska arviointineuvosto toimii viranomaisena, sen toiminnassa on myös noudatettava hallintolain 6 §:ssä säädettyä vaatimusta, jonka mukaan toimien on oltava puolueettomia. 

Valiokunta korostaa, että itsenäisen aseman varmistamiseksi arviointineuvostolla on oltava käytössään riittävät resurssit laadukkaiden analyysien toteuttamiseen vaaditussa aikataulussa. Tästä syystä valtion talousarvioon on perustettu uusi erillinen momentti arviointineuvoston toimintamenoille (28.30.06), mikä lisää myös rahoituksen läpinäkyvyyttä. Valiokunta toteaa lisäksi, että riittävän rahoituksen takaa viimekädessä eduskunta budjettivaltansa nojalla. 

Valiokunta pitää välttämättömänä seurata arviointineuvoston riippumattomuuden toteutumista ja arvioida tarvittaessa järjestelyä uudelleen. Luonteva ajankohta tällaiselle arvioinnille on viimeistään lakiesityksen 9 §:n mukaisesti toteutetun ensimmäisen ulkoisen arvioinnin jälkeen. Valtiovarainvaliokunta ehdottaa, että eduskunta hyväksyy arviointineuvoston riippumattomuuden seurantaan ja arviointiin liittyvän lausuman (Valiokunnan lausumaehdotus). 

Tehtävät ja tiedonsaantioikeus

Arviointineuvoston riippumattomuuden turvaamisen kannalta on lisäksi tärkeää, että sillä on itsenäiset tehtävät. Arviointineuvoston tehtävät määrittelevää lakiehdotuksen 1 §:n 2 momentin sisältämää sääntelyä voidaan tältä kannalta pitää asianmukaisena ja riittävän laaja-alaisena. Lisäksi tehtävien hoitamista turvaa esityksen 7 §:ssä säädettävä laaja tiedonsaantioikeus. 

Valvojan tehtävistä valiokunta nostaa esiin 1 §:n 2 momentin 6 kohdan, jonka mukaan arviointineuvosto vahvistaa valtiovarainministeriön ennustetoiminnasta vastaavalla osastolla laaditut valtion talousarvioesityksen ja julkisen talouden suunnittelun perustana olevat makrotalouden ennusteet. EU-oikeus edellyttää, että itsenäisen finanssipolitiikan valvojan on joko laadittava tai vahvistettava mainitut ennusteet.  

Hallituksen esitystä valmisteltaessa ei ole pidetty tarpeellisena enää lain tasolla säätää makrotaloudellisen ennusteen laatimisen itsenäisyydestä, koska ennusteen vahvistaa riippumaton valvoja. Asiasta säädettäisiin jatkossa asetuksella. Valiokunta pitää saadun selvityksen perusteella kuitenkin tärkeänä turvata, että makrotaloudellinen ennuste laaditaan jatkossakin riippumattomana poliittisesta vaikuttamisesta ja siitä säädetään lailla. 

Valiokunta toteaa, että valvojan velvollisuus raportoida eduskunnalle lakiesityksen 1 § 3 momentin mukaisesti vahvistaa parlamentaarista ulottuvuutta ja sääntöjen kansallista omistajuutta. Arviointineuvoston tulee antaa eduskunnalle helmikuun loppuun mennessä kertomus, joka sisältää sille annettuihin tehtäviin liittyvät valvontakannanotot ja arviot.  

Arviointineuvosto käynnistää myös julkisen talouden hoitamisesta annetun lain 6 §:n mukaisen korjausmekanismin ensimmäisen osan. Riippumattomalla valvojalla on tärkeä rooli varmistaa, että tavoitteista poikkeaminen johtaa mahdollisimman nopeasti tarkoituksenmukaisiin korjaaviin toimiin. 

Kokoonpano ja jäsenten kelpoisuus

Lakiehdotuksen 2 §:n mukaan arviointineuvoston puheenjohtajan ja jäsenten tulee edustaa taloustieteen eri alojen korkeatasoista tieteellistä tai merkittävää talouspolitiikan asiantuntemusta. Arviointineuvoston kokoonpano muodostuu voimassa olevasta asetuksesta poiketen siten kokonaan taloustieteen tai talouspoliittisen asiantuntemuksen edustajista eikä yhdenkään jäsenen tarvitse toimia kansainvälisissä tiedeyhteisöissä.  

Valiokunta nostaa saadun selvityksen perusteella esiin, että arviointineuvoston riippumattomuuden takeena voidaan pitää etenkin vaatimusta, jonka mukaan jäsenten tulee edustaa taloustieteen eri alojen korkeatasoista tieteellistä asiantuntemusta. Tieteelliseen asiantuntemukseen liittyy yleisesti luottamus riippumattomuudesta. Kriteeri mahdollistaa useiden eri sektoreiden laaja-alaisen ja korkeatasoisen taloustieteellisen edustuksen. 

Merkittävä talouspolitiikan asiantuntemus on sen sijaan väljempi ja tulkinnanvaraisempi kelpoisuuskriteeri, jolla vastataan esityksestä saatuun lausuntopalautteeseen. Rajauksen katsotaan kattavan muun muassa julkistalouden asiantuntemuksen osana talouspolitiikkaa eikä sen katsota rajaavan tieteenaloja, koska talouspolitiikan asiantuntijoita on myös muilla kuin taloustieteen aloilla. Valiokunnan asiantuntijakuulemissa nostettiin esiin, että kriteerin voidaan ymmärtää viittaavan myös pelkästään käytännön toimijana kertyneeseen poliittiseen asiantuntemukseen talouspolitiikan alalla. Tällainen kytkentä voisi valiokunnan näkemyksen mukaan heikentää luottamusta jäsenen puolueettomuuteen, mikä ei vahvista luottamusta arviointineuvoston toiminnan riippumattomuuteen.  

Valiokunta painottaa, että arviointineuvosto pystyy suoriutumaan tehtävistään vain, jos siihen nimitetään riittävän päteviä jäseniä. Tarpeen on myös korostaa, että kriteereillä pannaan täytäntöön budjettikehysdirektiivin 8 a artiklan 3 kohta, jonka mukaisesti nimitys tehdään henkilöiden julkiseen talouteen, makrotalouteen ja talousarviohallintoon liittyvän kokemuksensa ja pätevyytensä perusteella. Avointa menettelyä ja jäsenten riippumattomuutta tukee osaltaan se, että ehdotuksen kokoonpanosta tekevät yliopistojen taloustieteelliset yksiköt.  

Jäsenten asettaminen ja toimikausi

Lakiehdotuksen 3 §:n mukaan valtiovarainministeriö pyytää yliopistojen taloustieteellisiltä yksiköiltä yhteisen ehdotuksen arviointineuvoston puheenjohtajaksi ja jäseniksi. Ministeriö voi poiketa yliopistojen ehdotuksesta ainoastaan painavista ja perustelluista syistä.  

Valtioneuvosto määrää arviointineuvoston puheenjohtajan ja jäsenet valtiovarainministeriön esityksestä. Ministeriön esitys ei sido valtioneuvostoa, mikä saattaa heikentää esityksen laadintaa koskevan erityissääntelyn merkitystä arviointineuvoston riippumattomuuden kannalta. Poikkeamista valtiovarainministeriön esityksestä ei kuitenkaan voitane pitää käytännössä todennäköisenä muun muassa julkisen paineen vuoksi, eikä siinä voida poiketa lakisääteisistä kelpoisuusvaatimuksista. 

Jäsenten nelivuotisen toimikauden pituuden valiokunta arvioi saadun selvityksen perusteella vahvistavan neuvoston työn vakautta ja sen itsenäisiä edellytyksiä. Henkilö voi toimia tehtävässä yhtäjaksoisesti enintään kahdeksan vuotta. Valiokunnan mielestä on perusteltua, että tehtävään on mahdollisuus palata uudelleen, koska sopivien jäsenkandidaattien määrä on rajallinen.  

Valiokunta pitää lisäksi tärkeänä toiminnan jatkuvuuden turvaamista voimaantulopykälän 3 momentin mukaisesti. Nykyinen arviointineuvosto jatkaa tämän lain mukaisena toimijana toimikautensa loppuun saakka, jonka jälkeen arviointineuvosto asetetaan yhden kerran siten, että puheenjohtajan ja yhden jäsenen toimikaudeksi määrätään viisi vuotta. Tämän jälkeen puheenjohtaja ja kyseinen jäsen määrätään neljän vuoden toimikaudeksi 3 §:n 1 momentin mukaisesti. Siirtymäsäännöksen viisi vuotta on poikkeus pykälän pääsäännöstä eikä estä puheenjohtajaa ja yhtä jäsentä toimimasta kahta peräkkäistä kautta, vaikka niiden yhteiskesto tässä tapauksessa olisikin 9 vuotta.  

Arviointineuvoston sihteeristö

Arviointineuvostolla on lakiehdotuksen 5 §:n mukaan asioiden valmistelua ja toimeenpanoa varten pääsihteerin johtama sihteeristö, jonka kelpoisuusvaatimuksena on ylempi korkeakoulututkinto ja tehtävän edellyttämä perehtyneisyys. Sihteeristö on virkasuhteessa Valtion taloudelliseen tutkimuskeskukseen, jolloin virkasuhteessa työnantajana on valtion virkamieslain mukaan valtio.  

Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että pääsihteerin johtaman virkasuhteisen sihteeristön voidaan arvioida vahvistavan neuvoston riippumattomuutta. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus nimittää pääsihteerin ja muut sihteeristöön kuuluvat virkamiehet arviointineuvoston esityksestä. Arviointineuvoston laatimaan esitykseen perustuva nimitysmenettely tukee osaltaan arviointineuvoston aseman itsenäisyyttä.  

Samoin voidaan arvioida sitä, että pääsihteeriä ja sihteeristön jäseniä nimitettäessä on noudatettava perustuslain 125 §:ssä ja valtion virkamieslaissa säädettyjä nimitysharkinnan perusteita. Erityinen merkitys riippumattomuuden takeiden kannalta on valtion virkamieslain 8 c §:n säännöksellä, jonka mukaan nimitysharkinnassa on varmistettava, ettei virkaan nimitettävällä ole virkaan kuuluvien tehtävien asianmukaista hoitoa vaarantavia sidonnaisuuksia ja että hänellä on muissakin suhteissa edellytykset hoitaa tehtävänsä riippumattomasti ja luotettavasti.  

Lopuksi

Hallituksen esitys laeiksi julkisen talouden hoitamisesta ja talouspolitiikan arviointineuvostosta sekä niihin liittyviksi laeiksi on parannus nykyiseen finanssipolitiikan ohjausjärjestelmään. Kansallisten sääntöjen suhde EU:n ohjauskehikkoon ja sen käytäntöihin ei kuitenkaan ole vielä kaikilta osin selkeä ja säännöstön vaiheittainen toimeenpano tuo kokonaisuuden ymmärrettävyyteen haasteita. Näin ollen finanssipoliittisen sääntökehikon toimivuutta on seurattava ja mahdolliset muutostarpeet arvioitava. Keskeistä on, että muutostarpeet käsitellään parlamentaarisessa työryhmässä. 

Valiokunta yhtyy kuulemiensa asiantuntijoiden näkemykseen siitä, että jos EU-sääntöjen valvontaan havaitaan liittyvän sellaista tulkinnanvaraisuutta ja joustavuutta, joka muovaisi niistä käytännössä vähemmän velvoittavia, niin on hyvä, että kansallinen sääntely, seuranta ja valvonta tarjoaa tällöin tärkeän varmistusmekanismin hyvän julkisen taloudenpidon turvaamiseen. Toisaalta valiokunta pitää aiheellisena, että EU-sääntöjen mahdolliset muutokset voivat johtaa myös kansallisten sääntöjen muutostarpeiden arviointiin. 

Valiokunta painottaa, että parlamentaarinen yli vaalikauden ulottuva tavoitteenasettelu on tärkeä uusi elementti, joka lisää luottamusta pitkäjänteiseen ja hyvään julkisen talouden hoitamiseen. Kukin hallitus linjaa jatkossa sopeutustoimien sisällöstä, mutta niiden mittakaava valmistellaan parlamentaarisesti etukäteen. Ylivaalikautinen parlamentaarinen sopimus vähentää myös riskiä finanssipolitiikan poukkoilevuudelle. 

Valiokunta pitää saamansa selvityksen perusteella hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena.