Perustelut

Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä eräin muutoksenhakua koskevin vähäisin tarkennuksin.

Hallituksen esityksessä on kaksi pääasiallista tavoitetta. Tarkoitus on ensinnäkin laajentaa Suomesta saadun tulon käsitettä niin, että se kattaisi jatkossa myös ulkomaisen vuokratyöntekijän Suomesta saaman palkkatulon. Tämä merkitsisi käytännössä sitä, että Pohjoismaista sekä Virosta, Latviasta ja Liettuasta tulevien vuokratyöntekijöiden täällä saama palkkatulo voitaisiin verottaa Suomessa riippumatta työskentelyn kestosta. Verotusoikeutta rajoittaa tällä hetkellä nimenomaan Suomen sisäinen lainsäädäntö, minkä vuoksi näiden maiden kanssa tehtyihin verosopimuksiin sinänsä sisältyvää verotusoikeutta ei ole voitu käyttää. Muissa Suomen solmimissa verosopimuksissa ei vastaavaa verotusoikeutta vielä ole, joten esityksellä ei ole välittömiä vaikutuksia muualta kuin Pohjoismaista tai Baltiasta tulevien vuokratyöntekijöiden verotukseen.

Tulokäsitteen laajennukseen liittyvät välittömästi ne ehdotukset, joiden tarkoituksena on varmistaa veronalaista tuloa vastaava oikea-aikainen ennakkoperintä ja samanlainen verotusmenettely esitäytettyine veroilmoituksineen kuin yleisesti verovelvollisilla henkilöillä. Ennakkoperintä perustuisi ulkomaisen vuokratyöntekijän itsensä hakemaan ennakkoon. Ennakonkantoa pitäisi hakea määräajassa työskentelyn aloittamisesta eli sitä seuraavan kuukauden loppuun mennessä, ellei palkan maksaja ole velvollinen perimään palkasta lähdeveroa. Velvollisuuteen liittyisi veronkorotusuhka laiminlyönnin varalta. Ennakonkanto koskisi käytännössä nimenomaan Pohjoismaista ja Baltiasta tulevia vuokratyöntekijöitä.

Esityksen toisena tavoitteena on tehostaa yleisesti ulkomaisen vuokratyövoiman ja ulkomaisten yritysten muiden työntekijöiden Suomessa tekemän työn valvontaa. Tämä toteutettaisiin lisäämällä sivullistahojen eli ulkomaisen työnantajan tai sen edustajan sekä vuokratyötä teettävän täkäläisen tahon tiedonantovelvollisuutta niissä tapauksissa, joissa ulkomaisen työntekijän palkkatulon verotusoikeus kuuluu Suomelle. Valvonnan tehostamiseen tähtää niin ikään ehdotus, jonka mukaan rajoitetusti verovelvolliset voitaisiin merkitä ennakkoperintärekisteriin silloinkin, kun niillä ei ole kiinteää toimipaikkaa Suomessa. Edellytyksenä on tällöin se, että rekisteröitävä on verosopimusvaltiosta.

Ehdotukset tähtäävät kaiken kaikkiaan siihen, että ulkomaisten työnantajien palveluksessa olevien työntekijöiden tosiasiallisesta oleskelusta ja työskentelystä Suomessa saataisiin luotettavaa tietoa, jolloin Suomen verotusoikeus voitaisiin turvata asianmukaisesti myös näissä tilanteissa. Tällä tavoin halutaan kaventaa harmaan talouden toimintakenttää ja turvata yritysten ja työntekijöiden yhdenvertaiset toimintaedellytykset nykyistä paremmin. Tarve tähän on ollut jo pitkään ilmeinen.

Valiokunta pitää esitystä tasapainoisena kokonaisuutena, jossa on sovitettu yhteen julkisen vallan välttämättömät tarpeet sekä käytännön yritystoiminnan toimintaedellytykset. Esityksellä voidaan rajoittaa harmaata taloutta ilman, että yritysten velvollisuudet kasvavat kohtuuttomasti. Hyvällä hallinnollisella ohjauksella ja tiedotuksella sekä asianmukaisesti järjestetyllä asiakaspalvelulla tulee lisäksi varmistaa se, että uudet säännökset ovat vuokratyöhön tulevien kannalta riittävän helposti sovellettavissa.

Valiokunta käsittelee jäljempänä esityksen näihin osiin liittyviä eräitä yksityiskohtia, jotka ovat nousseet esiin asiantuntijakuulemisessa.

Esitykseen sisältyy kahden pääasiallisen aihealueen lisäksi eräitä muita muutosehdotuksia. Ne koskevat mm. lähdeverolakiin tehtäviä täsmennyksiä ja eläkelaitosten ja Kansaneläkelaitoksen velvollisuutta antaa verohallinnolle tietoja rajoitetusti verovelvollisten eläkkeensaajien pidätysprosentin määräämiseksi. Muutokset ovat luonteeltaan lähinnä nykysääntelyä täydentäviä, eikä valiokunnalla ei ole niihin huomautettavaa.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausunto

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on todennut tyydytyksellä, että sen useita kertoja kiirehtimät muutosesitykset on nyt tuotu eduskunnan käsiteltäväksi. Lainmuutosten myötä noudatettavaksi tulevat yhteiset pelisäännöt tervehdyttävät valiokunnan käsityksen mukaan tilannetta ja vähentävät työsuhteen ehdoilla ja edullisella verokohtelulla käytävää epäreilua kilpailua. Esityksen mukaiset ilmoitusvelvoitteet on rakennettu siten, että kaikkien osapuolten eli suomalaisen työn teettäjän, ulkomaisen työnantajan ja työtä Suomessa tekevän vuokratyöntekijän on haluttava toimia lainvastaisesti, jotta vuokratyö jäisi täysin valvonnan ulkopuolelle.

Valiokunta on todennut, että ehdotetut toimenpiteet ovat keskeinen osa toimenpidekokonaisuutta, jolla harmaan talouden valvontaedellytyksiä parannetaan. Esitys liittyy lainsäädäntökokonaisuuteen, josta osa on toteutettu jo viime vuoden lopulla. Silloin säädettiin ulkomaiselle työnantajalle velvoite asettaa edustaja Suomeen ja otettiin työturvallisuuslakiin säännökset rakennustyömaalla käytettävästä kulkuluvasta. Lisäksi eduskunnan käsiteltävänä on parhaillaan esitys tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä (HE 114/2006 vp). Valvontaa on tehostettu myös lisäämällä poliisin ja työsuojelupiirien resursseja.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on ottanut lausunnossaan kantaa esityksen eri yksityiskohtiin varsin seikkaperäisesti. Valtiovarainvaliokunta yhtyy pääosin esitettyihin näkemyksiin. Lausuntoon on viitattu sen vuoksi seuraavassa lähinnä vain silloin, kun siihen on erityistä aihetta.

Eräät välittömät kehittämistarpeet

Esityksen valiokuntakäsittelyssä on tullut selvästi ilmi eräitä välittömiä sääntelyn kehittämistarpeita. Ne koskevat ennen muuta keinoja parantaa viranomaisten välistä yhteistyötä ja tietojenvaihtoa, mahdollisuuksia ottaa vuokratyön verotusta koskeva artikla nykyistä yleisemmin verosopimuksiin ja tarvetta estää kaksinkertainen ennakkoperintä Suomen ja Baltian maiden kesken samalla tavoin kuin Pohjoismaiden välillä on jo tehty.

Valiokunta on saanut näiltä osin valtiovarainministeriöltä varsin myönteisen palautteen. Ministeriöllä ja/tai Verohallituksella on parhaillaan vireillä kaikkia näitä koskeva selvitystyö tai valmistelu, joka tähtää muutosten aikaansaamiseen.

Kysymys työsuojeluviranomaisten ja verohallinnon välisestä tietojenvaihdosta voidaan ensinnäkin ottaa huomioon Verohallitukselta saadun tiedon mukaan parhaillaan istuvassa työryhmässä, joka valmistelee verotustietojen hankintaa, käyttöä ja luovuttamista koskevan lainsäädännön uudistamista. Sen yhteydessä tulee arvioitavaksi myös kysymys eri viranomaistahojen tiedonsaantitarpeista sekä asianmukaisesta sääntelytavasta. Työryhmän määräaika päättyy 30.6.2007.

Vuokratyöartiklan käyttöalan laajennus on puolestaan esillä muun muassa Puolan, Venäjän, Valko-Venäjän, Georgian ja Moldovan kanssa käynnissä olevissa tai piakkoin käynnistyvissä verosopimusneuvotteluissa. Kaikkiin näihin sopimuksiin on tarkoitus ehdottaa tai on jo ehdotettu määräystä, jonka mukaan työskentelyvaltiolla on oikeus verottaa vuokratyöntekijän saamaa palkkaa.

Kaksinkertaisen ennakkoperinnän välttämiseksi on niin ikään aloitettu selvitystyö. Virosta saatujen alustavien tietojen mukaan virolaisen vuokratyöntekijän on mahdollista saada Virossa vapautus ennakonpidätyksestä silloin, kun hän on saanut todistuksen työskentelyvaltion viranomaiselta siitä, että hän maksaa veroa työskentelyvaltiossa. Verohallitus aikoo olla vielä yhteydessä Viron veroviranomaisiin ja varmistaa, että Suomesta annettava todistus ennakkojen määräämisestä täyttää sille asetettavat edellytykset. Latvian ja Liettuan osalta asiaa selvitetään edelleen. Selvää on, että kaksinkertainen verotus poistetaan joka tapauksessa lopullisessa verotuksessa, kun työntekijän asuinvaltio hyvittää työntekovaltiossa perityn veron.

Valtiovarainvaliokunta kiirehtii osaltaan vireillä olevien selvitysten loppuunsaattamista ja uudistusten täytäntöönpanoa. Viranomaisyhteistyöllä ja riittävän tehokkaalla tietojenvaihdolla voidaan parantaa vielä merkittävästi valvonnan tehokkuutta. Nykyistä laajempi vuokratyön verotusoikeus turvaa Suomen verotusoikeuden ja saattaa eri työntekijät keskenään tasa-arvoiseen asemaan. Ennakkoperintää koskevat sopimukset ovat puolestaan välttämättömiä niin työntekijöiden oikeusaseman kuin ulkomaisen työvoiman saannin turvaamiseksi.

Työntekijän velvollisuus hakea ennakonkantoa

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on suhtauduttu osin kriittisesti ulkomaisen vuokratyöntekijän velvollisuuteen hakea itselleen ennakkoa. Vaihtoehtoina on esitetty mm., että ennakot määrättäisiin työnantajan antaman ilmoituksen perusteella viranomaisaloitteisesti tai että vuokratyöntekijöihin sovellettaisiin samaa lähdeveron maksuunpanomenettelyä kuin muihin rajoitetusti verovelvollisiin.

Valiokunta ei pidä näitä vaihtoehtoja perusteltuina. Ne voisivat vähentää ratkaisevasti ennakkoperinnän kattavuutta ja oikea-aikaisuutta. Käytännön kannalta on olennaista, että lähdevero tulee perittäväksi jatkossa isolta joukolta sellaisia rajoitetusti verovelvollisia, joille suorituksen maksaa muu kuin suomalainen, veron perimiseen velvollinen taho. Jotta ennakkoperintä vastaisi tarkoitustaan, sitä ei voida jättää jälkikäteisesti tehtävän lähdeveron maksuunpanomenettelyn varaan. Mahdollisuus määrätä veronkorotus ulkomaiselle vuokratyöntekijälle on niin ikään välttämätön sekä ennakkoperinnän että lopullisten verojen perinnän tehokkuuden takaamiseksi.

Säännökset antavat lisäksi mahdollisuuden siihen, että ulkomainen työnantaja hakeutuu ennakkoperintärekisteriin, ottaa lähdeveron perintävelvoitteet hoidettavakseen ja siten vapauttaa työntekijän velvoitteesta hakea ennakkoja.

Ulkomaisen vuokratyöntekijän palkan verottamista koskeva muutoksenhaku

Ulkomaisen vuokratyöntekijän saama palkkatulo verotetaan verotusmenettelylain nojalla, kuten edellä on jo todettu. Jotta näin toimitettuun verotukseen voitaisiin hakea muutosta, on rajoitetusti verovelvollisen tulon verottamisesta annetun lain 21 §:n 2 momenttiin lisättävä sitä koskeva viittaus. Valiokunta esittää tätä koskevaa tarkennusta. Vuokratyötä koskevan palkan verotukseen haettaisiin siten muutosta verotusmenettelylain säännöksiä noudattaen.

Ulkomaisen työnantajan edustajaa koskevat tiedot

Sivullisen tiedonantovelvollisuutta on siis tarkoitus laajentaa valvonnallisista syistä mm. niin, että suomalaisen työn teettäjän on ilmoitettava verottajalle tiedot työntekijän vuokralle antaneesta yrityksestä ja sen Suomeen asettamasta edustajasta, jos kansainvälinen sopimus ei estä veron perimistä työntekijän palkasta. Edustajan asettamisvelvollisuus on sinänsä säädetty lähetettyjä työntekijöitä koskevan lain (1146/1999) 4 a §:ssä, joka tuli voimaan vuoden 2006 alusta.

Lainkohdan mukaan lähetetyn työntekijän työnantajalla on oltava Suomessa edustaja, jos sillä ei ole itsellään liikepaikkaa täällä ja työntekijä on lähetettynä yli 14 päivää. Edustaja on asetettava viimeistään työskentelyn alkaessa. Työn teettäjän on sopimuksissaan tai muutoin käytettävissään olevin keinoin huolehdittava siitä, että edustaja asetetaan. Tämän laiminlyöntiin on liitetty rangaistusseuraamus.

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on ehdotettu, ettei työn teettäjälle asetettaisi velvoitetta ilmoittaa ulkomaisen vuokratyöntekijän vuokralle antaneen yrityksen edustajatietoa. Tätä on perusteltu erityisesti sillä, ettei suomalaisella työn teettäjällä ole aina mahdollisuuksia hankkia tarvittavia tietoja. Lisäksi on katsottu, ettei työn teettäjälle tulisi määrätä laiminlyöntimaksua silloin, kun verohallinto on saanut tarvittavat tiedot jo muutoin. Toisaalta vastavuoroisesti on esitetty, että työn teettäjän ilmoitusvelvollisuus säädettäisiin ehdotettua laajemmaksi niin, että se koskisi myös muita kuin vuokratyötilanteita. Taustalla on tieto siitä, että Suomessa työskentelee paitsi vuokratyöntekijöitä, paljon myös muita lähetettyjä työntekijöitä, joita hallituksen esitys ei juurikaan koske.

Valiokunta puoltaa hallituksen esityksessä valittua linjaa. Vaatimus edustajan tiedoista on kohtuullinen, kun otetaan huomioon lähetettyjä työntekijöitä koskevan lain sisältö ja tarkoitus. Se seikka, ettei edustajia ole asetettu toistaiseksi laissa edellytetyin tavoin, tullee korjautumaan vastaisuudessa, kun lain soveltamiskäytäntö vakiintuu. Tieto edustajasta on sinänsä tarpeen, jotta voidaan varmistaa, onko edustaja täyttänyt sille asetetut tiedonantovelvoitteet. Lisäksi edustajalla tulisi olla hallussaan verovalvonnan kannalta hyödyllisiä tietoja, joten edustajatietojen keruulla on merkitystä myös tarkastustoiminnalle. Hallituksen esityksessä on kuitenkin todettu, että tietoa edustajasta ei tarvitsisi antaa silloin, kun työn teettäjä on lähetetyistä työntekijöistä annetun lain edellyttämällä tavalla pyrkinyt huolehtimaan siitä, että edustaja asetetaan, mutta näin ei tästä huolimatta ole tapahtunut. Tällä voidaan välttää mahdolliset kohtuuttomat tilanteet.

Sivullisen tiedonantovelvollisuutta on tehostettu laissa laiminlyöntimaksulla. Valiokunta on pitänyt laiminlyöntimaksun säätämistä aikanaan tarkoituksenmukaisena, jotta verotus voitaisiin toimittaa tehokkaasti, oikeamääräisenä ja oikeaan aikaan. Samasta syystä laiminlyöntimaksun määräämistä ei tule myöskään tässä yhteydessä asettaa riippuvaiseksi siitä, onko toinen taho noudattanut omaa tiedonantovelvollisuuttaan.

Valiokunta ei pidä tässä vaiheessa perusteltuna myöskään sitä, että ulkomaisten työntekijöiden työskentelystä Suomessa olisi annettava ilmoitus aina siitä riippumatta, onko Suomella verotusoikeus työstä maksettavaan palkkaan. Tämä lisäisi annettavien ilmoitusten määrää moninkertaiseksi esityksessä ehdotettuun verrattuna. Se merkitsisi myös sitä, että verohallinto keräisi huomattavan määrän tietoa ulkomaisen työvoiman tekemästä työstä, josta saatuun palkkaan Suomella ei ole verotusoikeutta. Jotta verohallinto voisi tällaisia tietoja kerätä, tulisi tietojen olla tarpeen verotusta varten.

Oma asiansa on sinänsä se, miten vuokratyö ja muu lähetetyn työntekijän työ voidaan erottaa käytännössä toisistaan. Esityksessä on viitattu työvoiman vuokrauksen osalta Suomen solmimissa verosopimuksessa olevaan määrittelyyn, joka puolestaan on yhdenmukainen OECD:n malliverosopimuksen kommentaarin kanssa. Lähetetyt työntekijät on määritelty perusteluissa heitä koskevan erityislain nojalla. Periaatteellinen ero on siis osoitettavissa, mutta verotus- ja oikeuskäytäntö ratkaisee viime kädessä rajanvedon yksittäistapauksissa.

Ulkomaisten yritysten ennakkoperintärekisteröinti ja lähdeverokortti

Asiantuntijakuulemisessa on käyty keskustelua myös siitä, pitäisikö ennakkoperintärekisteröinti tehdä pakolliseksi Suomessa työpalveluja tarjoaville ulkomaisille yrityksille. Tätä on pidetty erityisen tärkeänä viranomaisten valvonnan kannalta. Toissijaisesti on ehdotettu, että ennakkoperintärekisteröinti tehtäisiin ainoaksi vaihtoehdoksi erityistä valvontatarvetta vaativilla toimialoilla.

Valiokunta puoltaa hallituksen esityksessä omaksuttua vapaaehtoiseen hakeutumiseen perustuvaa menettelyä. Ulkomaisiin työvoimapalveluja tarjoaviin yrityksiin sovellettaisiin silloin vastaavia rekisteröimistä koskevia säännöksiä kuin suomalaisiinkin yrityksiin. Koska laissa ei ole säädetty suomalaisille yrityksille velvollisuutta rekisteröityä, ei sellaista ole yhteisöoikeuden näkökulmasta perustetta asettaa myöskään ulkomaisille toimijoille. Tähän viittaa myös tuore EYT:n ratkaisu 9.11.2006 asiassa C-433/04, jossa on otettu huomioon myös suhteellisuusperiaatteen asettamat rajoitteet. Tuomioistuin on nimenomaisesti todennut mm., ettei yleinen veronkierron tai veropetoksen olettama ole riittävä perustelemaan toimenpidettä, joka haittaa perustamissopimuksen tavoitteiden toteutumista.

Sillä seikalla, että ennakkoperintärekisteröinti säädettäisiin ainoaksi vaihtoehdoksi jättää lähdevero perimättä, ei olisi myöskään vaikutusta Suomen oikeuteen verottaa yrityksen saamaa liiketuloa. Aiheettomien lähdeverojen perintä johtaisi lisäksi kaikkien osapuolten kannalta raskaaseen palautusmenettelyyn.

Lähdeverokortin myöntämisen perusteet ovat sinänsä selvät. Verovirasto tutkii lähdeverokorttia haettaessa, onko Suomella verotusoikeutta tuloon. Ellei yritykselle ole muodostunut Suomeen kiinteää toimipaikkaa, verovirasto antaa rajoitetusti verovelvolliselle hakemuksesta lähdeverokortin, jonka nojalla maksaja voi jättää lähdeveron perimättä. Ongelmat liittyvät lähinnä väärinkäyttömahdollisuuksiin. Verohallinnon lähdeverojärjestelmää on kuitenkin tarkoitus kehittää siten, että aikaisemmin myönnettyjä lähdeverokortteja koskevia tietoja voidaan käyttää jatkossa aikaisempaa paremmin hyväksi arvioitaessa kiinteän toimipaikan muodostumista Suomeen.

Lakien voimaantulo

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on esittänyt harkittavaksi, tulisiko lakien voimaantuloa siirtää muutamalla kuukaudella, jotta verohallinto ehtisi saada uudistusta koskevat ohjeensa valmiiksi. Asiantuntijakuulemisessa on ehdotettu niin ikään, että lakien voimaantuloa lykättäisiin esimerkiksi vuoden 2008 alkuun.

Valiokunta ei pidä voimaantulon myöhentämistä tarpeellisena hallinnollisista syistä, koska Verohallitus aikoo saada oman ohjeistuksensa valmiiksi kuluvan vuoden 2006 joulukuun alussa. Estettä ei siis ole tähän nähden. Myöhentämisestä saattaisi aiheutua myös uudenlaisia ongelmia ja rajanvetovaikeuksia.

Valiokunta katsoo lisäksi, että esityksessä on otettu huomioon riittävällä tavalla myös käytännön tarpeet; ulkomaisten työnantajien tai niiden edustajien samoin kuin suomalaisten työn teettäjien tulee antaa ulkomaista vuokratyövoimaa koskevia ilmoituksia ensimmäisen kerran elokuun 2007 loppuun mennessä.

Ohjeistus ja seuranta

Ehdotetut säännökset ovat jossain määrin vaikeaselkoisia, eikä niiden sisältö ole vielä yleisesti tunnettu. Tänne tulevien vuokratyöntekijöiden, heidän työnantajiensa ja täkäläisten työn teettäjien tulisi kuitenkin pystyä toimimaan odotetulla tavalla jo ensi vuoden aikana. Lait tarvitsevat sen vuoksi tuekseen hyvin laaditut, selkeät ohjeet, joiden tulisi olla käytettävissä lain tullessa voimaan. Ohjeistus on syytä saada myös lähialueiden kielillä sieltä tulevia työntekijöitä ja toimijoita varten.

Valiokunta pitää tärkeänä myös sitä, että lainsäädännön toimivuutta seurataan myös käytännössä. Lisäksi tulee huolehtia siitä, että verohallinnossa on riittävästi voimavaroja käytännön ohjaustyöhön ja valvontaan. Vain tällä tavoin voidaan saavuttaa ne tavoitteet, jotka ovat lainsäädännön taustalla.