Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä muutoin, mutta ehdottaa kuitenkin eräitä täsmennyksiä ja muutoksia lakiehdotuksiin.  

Tausta

Kaivostoiminta on lisääntynyt Suomessa viimeisten vuosikymmenten aikana. Samalla on käyty keskustelua kaivostoiminnan yhteiskunnalle aiheuttamista hyödyistä ja haitoista sekä siitä, miten yhteiskunnalle voitaisiin ohjata kohtuullinen korvaus uusiutumattomien kaivosmineraalivarojen käytöstä. Pääministeri Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelman mukaan selvitetään mahdollisuutta ottaa käyttöön erillinen kaivosvero, jotta maaperän kaivannaisista saadaan yhteiskunnalle kohtuullinen korvaus. Hallitusohjelmassa todetaan myös, että kaivokset siirretään sähkön korkeampaan veroluokkaan I ja ne poistetaan energiaintensiivisten yritysten energiaveronpalautuksen piiristä. Hallitus kuitenkin linjasi vuotta 2022 koskevissa valtion talousarvioneuvotteluissa, että kaivosten sähköveron korotuksen sijaan otetaan käyttöön kaivosvero.  

Myös eduskunta on kaivoslain muuttamista koskevan kansalaisaloitteen (KAA 7/2019 vp) käsittelyn yhteydessä edellyttänyt hallitusohjelman mukaisen kaivosveroselvityksen ripeää ja huolellista toteutusta niin, että eduskunnalle jää riittävästi aikaa toteuttaa kaivosverotusta koskevat lainsäädäntöuudistukset kuluvalla hallituskaudella. 

Lainvalmistelun taustalla on vuonna 2021 valmistunut valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan puitteissa toteutettu ns. TEAS-hanke, jonka tavoitteena oli löytää malli erilliselle kaivosverolle. TEAS-hankkeen valmistumisen jälkeen valtiovarainministeriö asetti työryhmän arvioimaan kaivosveron vaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia. 

Yleistä

Kaivosmineraaleihin kohdistuvassa verossa on kyse uudesta, muun verotuksen lisäksi tulevasta verosta. Tavoitteena on ottaa huomioon kaivoslaissa tarkoitettujen kaivosmineraalien luonne uusiutumattomina luonnonvaroina ja ohjata yhteiskunnalle kohtuullinen korvaus niiden käytöstä veron muodossa. Verolla ei ole ympäristönsuojelullisia tavoitteita. 

Hallituksen esityksessä on päädytty ehdottamaan rojaltityyppistä veroa. Esityksen mukaan ehdotettu veromalli olisi mahdollisimman yksinkertainen ja kaavamainen, mutta kuitenkin niin, että veromallissa otettaisiin huomioon yhtäältä metallimalmien ja muiden kaivosmineraalien välinen eroavuus ja toisaalta metallimalmien väliset erot niiden arvoissa ja metallipitoisuuksissa. Ehdotuksen perusteella metallimalmien vero määräytyisi arvoperusteisesti ja muiden kaivosmineraalien vero määräperusteisesti. Arvon perusteella verotettavat malmit lueteltaisiin tyhjentävästi lain liitteessä. Veron soveltamisalaan kuuluisivat kaivoslaissa tarkoitetut kaivosmineraalit. 

Asiantuntijakuulemissa valittua veromallia sekä kannatettiin että kritisoitiin, joko vastustamalla valittua veromallia taikka ylipäätään koko veroa. Osa katsoi valitun rojaltityyppisen kaivosmineraaliveron vastaavan hyvin tavoitteeseen tuottaa yhteiskunnalle kohtuullinen korvaus kaivosmineraalien käytöstä. Malli nähtiin myös toteutukseltaan yksinkertaisena, verotuotot helposti arvioitaviksi ja vähemmän alttiiksi voitonsiirtoriskeille. Koska kyseessä on uusi vero, rojaltiperusteista veroa pidettiin myös hyvänä tapana aloittaa keräämään korvausta kaivosmineraalien käytöstä. Kuultavista osa, pääosin kaivos- ja elinkeinoalan järjestöt, kaivosyritykset ja eräät tutkimuslaitokset katsoi, että nettotuloon pohjautuva malli olisi ollut nyt ehdotettua rojaltimallia parempi. Tältä osin katsottiin muun muassa, että rojaltiperusteinen vero selvemmin vaikuttaa negatiivisesti yritysten investointihalukkuuteen, nostaa louhimisen kannattavuuskynnystä, lyhentää kaivoksen elinkaarta ja heikentää kotimaisen tuotannon edellytyksiä entisestään. Veron arvioitiin vaarantavan myös EU:n ja Suomen huoltovarmuuden kannalta kriittisten materiaalien saannin sekä hidastavan vihreää siirtymää.  

Hallituksen esityksessä on arvioitu, että nyt ehdotetun rojaltityyppisen veron vääristävää vaikutusta yritysten investointi- ja tuotantopäätöksiin lieventää veron suhteellisen pieni tuottotavoite.  

Myös veron tuottotason osalta kuulemisissa esitetyt näkemykset erosivat toisistaan. Yhtäältä veron tasoa pidettiin alhaisena verrattuna muun muassa muualla käytössä oleviin rojaltiperusteisten kaivosverojen tuottotasoihin ja toisaalta katsottiin, että verotaakan lisäys kaivosyhtiöille on suuri ja vastaisi eräille verovelvollisille jopa yhteisöveroasteen kaksinkertaistamista. Sinällään verotason vertailua muihin valtioihin vaikeuttaa se, että eri maiden rojaltipohjaisissa veromalleissa on eroja. Esimerkiksi vero voi kohdistua ajallisesti eri hetkeen kuin nyt ehdotettavassa kaivosmineraaliverossa, ja osassa valtioita rojaltityyppiseen veroon sisältyy piirteitä nettotulon veromallista eli kyseessä on eräänlainen yhdistelmä kahdesta veromallista. Vertailussa tulisi ottaa huomioon myös muut sovellettavat verot ja esimerkiksi valtioiden ratkaisut maa- ja kallioperän omistusoikeuksista. 

Eräät kuultavat ehdottivat veropohjan supistamista siten, että vero kohdistuisi pelkästään metallimalmien käyttöön eikä muihin maa- tai kiviaineksiin ottaen huomioon mahdolliset vaikutukset esimerkiksi lannoitteiden ja rakennusmateriaalien hintoihin ja sitä kautta huoltovarmuuteen ja omavaraisuuteen. Huomattava kuitenkin on, että teollisuusmineraaleissa on metallimalmien tavoin kyse Suomen maaperästä louhituista uusiutumattomista kaivosmineraaleista. Veron tavoitteeseen nähden ja myös tasapuolisuus huomioon ottaen ei siten ole perusteltua jättää osaa tai yksittäisiä kaivosmineraaleja veron soveltamisalan ulkopuolelle. Teollisuusmineraalien rajaaminen pois veron soveltamisalasta voisi olla ongelmallinen myös valtiontukisyistä.  

Veromalli

Veron tavoitteena on ohjata yhteiskunnalle kohtuullinen korvaus kaivosmineraalien käytöstä verona. Valiokunta pitää tätä verolle asetettua tavoitetta perusteltuna.  

Valmistelussa esillä olleisiin eri veromalleihin liittyy sekä hyviä että huonoja puolia. Tämä on käynyt ilmi myös asiantuntijakuulemisissa. Kyse on uudesta verosta, mikä puoltaa nyt valittua rojaltityyppistä veroa, jonka etuna voidaan pitää yksinkertaisuutta ja selkeyttä. Myös veron taso on suhteellisen matala. Valiokunta pitää ehdotettua sääntelyä perusteltuna. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että valitun uuden veron toimivuutta käytännössä, vaikutuksia julkiseen talouteen ja yrityksiin seurataan lain voimaantulon jälkeen. Hallituksen esityksessä ja myös kuulemisissa on nostettu esille esimerkiksi mahdollinen jatkokehittäminen yhdistelmämallin, kuten matalan rojaltin ja nettotulon veron yhdistelmän, perusteella. Jatkossa, kun verosta saadaan kokemuksia, on perusteltua arvioida veron jatkokehitystarpeita. 

Veronsaajat

Esityksessä ehdotetaan, että kaivosten sijaintikuntien osuus kaivosmineraaliveron tuotosta olisi 60 prosenttia ja valtion osuus olisi 40 prosenttia. Verotuotto tilitettäisiin sille kunnalle, jossa kaivos sijaitsee. Myös liittyen verotuoton jakautumiseen valtion ja kuntien kesken esitettiin kuulemisissa useita eri suuntaisia näkemyksiä. Verotuoton kertymistä kunnille kannatettiin, joskin eräät kuultavat katsoivat, että veron tulisi kertyä kokonaan valtiolle. Eräät kuultavat toivat esille, että suoraan kunnille ohjattu verotulo voisi kannustaa kuntia hyväksymään kaivoshankkeita alueellaan. Suomen ympäristökeskus SYKE toi kuitenkin lausunnossaan esille, että tällä voi olla myös toimialojen välistä kilpailua vääristävä vaikutus. Kuulemisessa viitattiin myös paikalliseen julkistaloustieteeseen, jossa on katsottu, että luonnonvarojen hyödyntämiseen kohdistuvan veron, jonka tuottotaso on herkästi vaihteleva ja jonka verotuotto kohdistuisi alueellisesti hyvin epätasaisesti yksittäisille kunnille, tuottoa ei tulisi ohjata suoraan merkittävältä osin sijaintikunnille, sekä tuotiin esille, että veron kuntaosuuden tuoton ohjaamisessa yksittäisille kunnille tulisi soveltaa jonkinlaista alueellista tasausjärjestelmää. Osa kuultavista taas katsoi, että kunnille tuleva osuus oli liian pieni ja että huomioon tulisi ottaa myös laajemmin kaivoksen vaikutusalue.  

Esityksen mukainen verotuoton jakaminen kaivosten sijaintikuntien ja valtion välillä sekä ehdotetut jako-osuudet perustuvat hallituksen vuosien 2022 ja 2023 talousarvioneuvotteluissa tekemiin linjauksiin. Linjauksissa ei ole otettu kantaa siihen, sisällytettäisiinkö kaivosvero valtionosuuksien tasausjärjestelmään. Valiokunta yhtyy hallituksen esityksessä todettuun siitä, että arvio kaivosmineraaliveron sisällyttämisestä valtionosuuksien tasausjärjestelmään tulee tehdä tarvittaessa erikseen.  

Eräät kuultavat ehdottivat myös säännösmuutosta, jossa kuntien osuus verotuotosta jaettaisiin kaivosluvassa tarkoitetun pinta-alan sijasta kaivoksen välittömän vaikutusalueen kuntien kesken. Tältä osin valiokunta toteaa, että kaivoksen tosiasiallisen vaikutusalueen määrittely olisi todennäköisesti monitulkintaista ja subjektiivista, minkä yhdistäminen verolaeilta vaadittavaan tarkkarajaisuuteen olisi haastavaa. Lisäksi verotuoton jakamisesta tulisi säätää käytännössä jokaisen kaivoksen kohdalta erikseen. Tähän nähden hallituksen esityksessä kaivosmineraalilakiin ehdotettua pinta-alaperustetta on pidettävä selkeämpänä.  

Kuulemisissa nostettiin esille lisäksi eräitä yksittäisiä kysymyksiä, joita käsitellään seuraavassa. 

Vanhat sivukivikasat ja rikastushiekat

Kuulemisissa tuotiin esille, että kiertotalouden näkökulmasta olisi perusteltua jättää vanhojen, ennen lain voimaantuloa muodostuneiden sivukivikasojen ja rikastushiekkojen hyödyntäminen verottamatta. Samoin toivottiin rikastushiekan ja sivukivien uudelleen käytön verotuskohtelun selkiyttämistä. Ehdotetun kaivosmineraaliverolain 3 §:n 1 kohdan mukaan veron suorittamisvelvollisuus syntyisi lain liitteessä tarkoitettujen kaivosmineraalien osalta sen ajankohdan perusteella, jona kaivosmineraali toimitetaan ensimmäisen kerran rikastettavaksi. Lainkohdan perusteluiden mukaan koska veron suorittamisvelvollisuus syntyisi sillä hetkellä, kun kaivosmineraali toimitetaan ensimmäistä kertaa rikastettavaksi, ei esimerkiksi rikastushiekan uudelleenhyödyntäminen synnyttäisi veron suorittamisvelvollisuutta. Tämä johtuisi siitä, että rikastushiekkaan sisältyvä kaivosmineraali olisi jo kertaalleen verotettu veron suorittamisvelvollisuuden syntyessä ensimmäisen kerran. Lakiehdotuksen mukaan vero ei siten kohdistuisi rikastushiekan uudelleenhyödyntämiseen riippumatta siitä, onko materiaali syntynyt ennen vai jälkeen lain ehdotetun voimaantulon.  

Kullanhuuhdonta

Lainsoveltamisalan ulkopuolelle on rajattu kullanhuuhdonnan yhteydessä löydetyt kaivosmineraalit riippumatta siitä, tapahtuisiko kullanhuuhdonta valtion omistamalla alueella vai ei. Valtion maalla tapahtuvan kullanhuuhdonnan rajaaminen veron soveltamisalan ulkopuolelle on perusteltua kullanhuuhdonnan yhdenvertaisen kohtelun vuoksi, sillä muualla kuin valtion maalla tapahtuva kullanhuuhdonta jäisi joka tapauksessa veron soveltamisalan ulkopuolelle.  

Kaivosmineraaliveron vähennyskelpoisuus tuloverotuksessa

Kaivosmineraalivero olisi valiokunnan käsityksen mukaan luonteeltaan valmisteverotyyppinen vero, jota käsiteltäisiin tuloverotuksessa vastaavasti kuin muita valmisteveroja. Menon vähennyskelpoisuus ratkaistaan elinkeinotulon verotuksesta annetun lain (360/1968) perusteella.  

Tiedonsaantioikeuksia koskevan säännöksen täsmentäminen

Tiedonsaantioikeuksia koskevan kaivosmineraaliverolain 8 §:n 2 momentissa säädettäisiin Verohallinnon oikeudesta antaa laissa tarkoitettua verotusta varten saamiaan tietoja pykälän 1 momentissa tarkoitetulle kaivosviranomaiselle tälle säädettyä tehtävää varten. Tältä osin valiokunta ehdottaa täsmennettäväksi sääntelyä siten, että 2 momenttiin lisättäisiin kuvaus tietosisällöistä sekä samalla täsmennettäisiin kaivosviranomaisen tehtävänkuvausta.  

Terminologiset ja eräät muut täsmennykset

Geologian tutkimuskeskus on huomauttanut käytetyn sanan "maaperä" merkityksestä ja siitä, että sanaa "maaperä" ei tulisi käyttää sellaisissa yhteyksissä, joissa todellisuudessa tarkoitetaan kallioperää. Kaivosmineraaleja ei louhita maaperästä, vaan kallioperästä. Epäselvyyksien poistamiseksi ehdotetun kaivosmineraaliverolain 3 §:n 2 kohdasta, jossa määritetään verovelvollisuuden syntymisajankohta muiden kuin lain liitteessä tarkoitettujen kaivosmineraalien osalta, poistettaisiin sana ”maaperä”. Kyseisessä lainkohdassa todettaisiin siten, että veron suorittamisvelvollisuus syntyy muiden kuin liitteessä tarkoitettujen kaivosmineraalien osalta sen ajankohdan perusteella, jona kaivosmineraali louhitaan.  

Ehdotetun kaivosmineraaliverolain 5 §:n 2 momentissa säädettäisiin veron määrästä muiden kaivosmineraalien kuin metallimalmien osalta. Näiden osalta vero olisi 0,20 euroa tonnilta louhittua kaivosmineraalia. Näiden muiden kuin lain liitteessä tarkoitettujen kaivosmineraalien osalta ei ole merkityksellistä selvittää pitoisuutta verotusta varten, vaan vero määräytyy malmitonneittain. Jotta momentti tämän täsmennyksen jälkeen kattaisi selkeästi myös sekä teollisuusmineraalit että kaivosmineraaleiksi luettavat teollisuus-, vuolu-, uuni- ja jalokivet, ehdotetaan sitä täydennettäväksi seuraavasti:  

Lain liitteen mukaiset metallimalmit

Lakiehdotuksen mukaan liitteen metallimalmien arvo määräytyy arvoperusteisesti, ja niille tulee siten määrittää verotusarvo. Verohallinto vahvistaisi verotusarvot vuosittain kaikille liitteessä mainituille metallimalmeille. Vahvistamisesta aiheutuu hallinnollista työtä. Tästä johtuen hallituksen esityksessä ehdotettuun liitteeseen on listattu ne metallimalmit, joita Suomessa parhaillaan louhitaan. Liitteeseen ehdotetaan lisättäväksi lyijy (Pb) ja uraani (U). Saadun selvityksen mukaan lyijyä on louhittu vähäisissä määrin Suomessa jo nykyisin. Lisäksi on uutisoitu uraanin louhinnan aloittamisesta vuonna 2024.  

Lain liite on osa lakia. Liitettä on mahdollista muuttaa ja täydentää jatkossa muuttamalla lakia, jos tilanne louhittavien metallimalmien osalta muuttuu. 

Ahvenanmaan maakunta

Ahvenanmaan maakunnan hallituksen lausunnossa on kiinnitetty huomiota siihen, kuuluuko kaivosmineraaliveron säätäminen maakunnan vai valtakunnan toimivaltaan. Ahvenanmaalla ei ole tällä hetkellä kaivostoimintaa. Tästä johtuen Ahvenanmaata koskevia kysymyksiä on tarkoituksenmukaisempaa tarkastella tarvittaessa jatkossa.  

Lisäksi

Lisäksi 2. ja 3. lakiehdotukseen ehdotetaan teknisiä muutoksia johtuen muutoksista, jotka on tehty valmisteverotuslain 1 §:n 2 momentin ja oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetun lain 1 §:n 1 momentin luetteloihin hallituksen esityksen antamisen jälkeen laeilla 1265/2022 ja 1266/2022. Samasta syytä esityksessä ehdotettu muutos oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetun lain 2 §:n 4 kohtaan käy tarpeettomaksi, koska jo voimassa olevassa laissa viitataan tarvittaviin lainkohtiin.  

Toimenpidealoitteet

Valiokunta ehdottaa, että toimenpidealoitteet hylätään.