Yleisperustelut

Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä muutettuna.

Hallituksen esitys energiaverotusta koskevan lainsäädännön muuttamiseksi on kattava ja periaatteellisesti merkittävä kokonaisuudistus, jolla energian verotus muutetaan ympäristölähtökohtiin perustuvaksi, nykyistä neutraalimmaksi ja johdonmukaisemmaksi järjestelmäksi. Se on hallitusohjelman tavoitteiden mukaisesti jatkoa ympäristöperusteiselle verotukselle, joka on osoittautunut auto- ja ajoneuvoverotuksen osalta jo kannustavaksi ja toivotuin tavoin ohjaavaksi.

Esitys sisältää kaksi eri lähtökohdista syntynyttä osiota, jotka on hyvä erottaa, kun ehdotuksen yksityiskohtia arvioidaan: ensinnä varsinainen verorakenteen muutos, jonka johtoajatuksena on ollut ottaa ympäristötekijät huomioon mahdollisimman johdonmukaisesti eri polttoaineiden veroperusteissa. Toisaalta samanaikaisesti on ehdotettu energiaverojen korotuksia, joiden tarkoituksena on korvata työnantajan kansaneläkemaksun (Kela-maksu) poistosta aiheutuneita tulonmenetyksiä vuositasolla 750 milj. eurolla. Tätä koskeva päätös sekä päätös veronkorotusten ajoituksesta ja kohdennuksesta lämmitys- ja voimalaitospolttoaineisiin tehtiin yhtä aikaa Kela-maksun poiston kanssa alkuvuodesta 2009.

Esitys on merkittävä kummassakin suhteessa: uusi, polttoaineiden energiasisältöön (energiasisältövero) ja poltosta syntyvään hiilidioksidin ominaispäästöön (hiilidioksidivero) perustuva verorakenne kattaa sähköä, turvetta ja mäntyöljyä lukuun ottamatta kaikki fossiiliset ja bioperäiset polttoaineet ja saattaa ne siten rakenteellisesti yhdenmukaisen verotuksen piiriin. Malli sisältää lisäksi laatuporrastukset liikennepolttoaineiden lähipäästöjen alentamiseksi ja uusien, rikittömän kevyen polttoöljyn käyttöön perustuvien energiatehokkaiden lämmitysteknologioiden käytön edistämiseksi.

Veromalli on näin rakenteensa ja kattavuutensa vuoksi varsin läpinäkyvä. Lisäksi se kannustaa valitsemaan ympäristön kannalta parhaita polttoaineita ennen muuta liikenteessä. Se tukee siten vaativaa tavoitetta vähentää kasvihuonekaasupäästöjä ei-päästökauppasektorilla 16 prosentilla vuodesta 2005 vuoteen 2020 mennessä. Energiaverotuksen ohjausvaikutus voidaan kohdentaa verorakenteen ansiosta lisäksi myös muutoin nykyistä paremmin eri polttoaineille, tuotantomuodoille ja toimialoille. Esitys tukee siten kauttaaltaan uusiutuvien energialähteiden käyttöä sekä kannustaa energiatehokkuuteen ja energian säästöön kansallisten ilmastotavoitteiden mukaisesti.

Esitys on merkittävä toisaalta myös fiskaalisesti. Ehdotettu veropohja on kattava ja rakenne joustava myös tulevaisuuden tarpeita ajatellen. Lämmityspolttoaineisiin ja sähköön kohdistuvien veronkorotusten tuoma lisäys verotuottoihin on vuositasolla nettomääräisesti noin 726 milj. euroa. Ero tavoitetasoon johtuu lähinnä verorakenteen muutoksista, mm. yhdistetylle sähkön ja lämmön tuotannolle viime vaiheessa esitetystä hiilidioksidiveron puolituksesta sekä arvioitua tehokkaammaksi osoittautuneesta energiaintensiivisen teollisuuden veroleikkurista.

Ensi vuoden verotuottojen lisäys on edellä olevaa hieman pienempi. Tämä johtuu dieselöljyä koskevien muutosten voimaantulosta vasta vuoden 2012 alusta sekä maakaasun ja polttoturpeen vaiheittaisista korotuksista vuosina 2013 ja 2015.

Esityksen hyväksyttävyyden kannalta on merkityksellistä niin ikään se, että komissiossa on parhaillaan vireillä samankaltaisiin energiasisältö- ja hiilidioksidiverokomponentteihin perustuva energiaverodirektiivin uudistushanke. Sen tarkoituksena on tehostaa ympäristöohjausta ja sovittaa nykyistä paremmin yhteen päästökauppa ja energiaverotus kasvihuonekaasupäästöjen ohjauskeinona. Nyt ehdotetut muutokset ovat pääosin linjassa komission suunnitelmien kanssa. Ne auttaisivat siten sopeutumaan ennakoidusti EU-tasoisiin, aikanaan todennäköisesti velvoittaviksi tuleviin määräyksiin.

Valiokunta pitää esitystä edellä olevista periaatteellisista syistä laadullisena edistysaskeleena ympäristöperusteisessa vero-ohjauksessa. Se perustuu laaja-alaiseen ja huolelliseen valmisteluun sekä sen taustalla olevaan tutkimustietoon. Mallissa on otettu lisäksi huomioon EU:n vero- ja ympäristölainsäädännön rajoitteet ja kriteerit, yhtenä keskeisistä uusiutuvan energian edistämisestä annettu ns. RES-direktiivi. Sen kriteerit täyttävät biopolttoaineet voivat saada hiilidioksidivähenemien perusteella olennaisia huojennuksia hiilidioksidiveroon.

Malli on osoittautunut perusteiltaan kestäväksi myös valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esitetystä kritiikistä huolimatta. Valiokunta ei näe siinä siten periaatteellisesti merkittäviä muutostarpeita. Koska eräät kysymykset ovat herättäneet paljon keskustelua, valiokunta käsittelee niitä seuraavassa erikseen. Valiokunta esittää lisäksi eräitä tarkennuksia 1., 2. ja 5. lakiehdotukseen. Muutosehdotuksia on perusteltu yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Lausunnot

Talousvaliokunta, maa- ja metsätalousvaliokunta, liikenne- ja viestintävaliokunta ja ympäristövaliokunta ovat antaneet lausuntonsa esityksestä. Niissä pidetään ehdotettua verorakennetta yleisesti onnistuneena tai oikeasuuntaisena. Lausunnoissa on kiinnitetty kuitenkin huomiota useisiin eri yksityiskohtiin ja esityksen vaikutuksiin. Huomiot ovat pääosin samoja, joita valiokunnan omassa asiantuntijakuulemisessa on esitetty. Valtiovarainvaliokunta käsittelee niitä sen vuoksi tarpeellisilta osin seuraavassa.

Maakaasu ja yhdistetty sähkön ja lämmön tuotanto

Maakaasua on tarkoitus verottaa jatkossa lämmityspolttoaineisiin sovellettavien yleisten perusteiden mukaisesti. Myös verotusmenettely yhdenmukaistettaisiin muun valmisteverotuksen kanssa.

Maakaasun vero perustuisi siis energiasisältövero- ja hiilidioksidivero-osiin, ja verotaso määräytyisi suhteessa lähtökohtana olevan kevyen polttoöljyn verotasoon. Hiilidioksidiveron määrä laskettaisiin muiden lämmityspolttoaineiden lailla käyttämällä hiilidioksiditonnin arvona 30 euroa tonnilta. Arvo on nykyistä lisäveron perustetta korkeampi ja korkeampi kuin odotettavissa oleva päästökauppahinta hiilidioksiditonnille, mutta sen nimenomaisena tarkoituksena on tehostaa hiilidioksidiohjausta.

Ainoa poikkeus maakaasulle olisi se, että energiasisältöveron korotus toteutettaisiin asteittain kolmessa vaiheessa vuoteen 2015 mennessä.

Maakaasun veroaseman muutos on herättänyt epäilyn siitä, että maakaasun kilpailuasema suhteessa kivihiileen tai bioperäisiin polttoaineisiin heikkenee ratkaisevasti. Tämä saattaa vaikuttaa voimalaitosten käyttämän polttoaineen ajojärjestykseen tai sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitoksissa (CHP-laitos) tuotetun kaukolämmön kilpailukykyyn ja laajemmin maakaasuverkoston ylläpitoon jatkossa. Myös ympäristövaliokunta on viitannut näihin tekijöihin ja pitänyt veronkorotuksen porrastusta välttämättömänä, jotta yritykset voivat sopeutua muutoksiin. Se on todennut sinänsä, että uudistus on oikeasuuntainen mutta että pidempi siirtymäaika voisi myös olla perusteltu.

Valtiovarainvaliokunta pitää tärkeänä, että maakaasuun liittyvät myönteiset ympäristövaikutukset voidaan turvata myös jatkossa. Maakaasu on tunnetusti tehokas energiamuoto yhdistetyssä sähkön ja lämmön tuotannossa ja erityisen tärkeä pääkaupunkiseudun ja eräiden muiden suurien kaupunkialueiden kaukolämmön tuotannolle. Sen infrastruktuuri on toimiva ja tehokas myös logistisesti. Maakaasusta ei aiheudu myöskään lähipäästöjä.

Maakaasun tukeminen muista lämmityspolttoaineista poiketen edellyttää kuitenkin kestäviä ympäristö- ja taloudellisia perusteita. Sellaisia ei voida esittää valiokunnan saaman selvityksen perusteella, kun otetaan huomioon esityksen kaikkinaiset vaikutukset:

Lämmityspolttoaineiden veronkorotus nostaa kaukolämmön hintaa arviolta 10—15 prosenttia. Tämä johtuu osin siitä, että maakaasun vero on nykyään vain puolet sille laskennallisesti kuuluvasta verosta. Uudistus nostaa samanaikaisesti kuitenkin myös öljy- ja sähkölämmityksen kustannuksia saman verran kuin kaukolämmön, joten näiden lämmitysmuotojen kohtelun välillä ei ole suuria eroja.

Hallituksen esityksessä on todettu toisaalta, että lämmityspolttoaineiden veronkorotus on niin suuri, että sillä voi olla myös negatiivisia ympäristövaikutuksia ilman ehdotettuja korjaamistoimenpiteitä. Merkittävin haitta olisi päästökaupan piirissä olevissa CHP-laitoksissa tuotetun kaukolämmön kilpailukyvyn heikkeneminen verrattuna päästökaupan ulkopuoliseen kiinteistökohtaiseen lämmitykseen, erityisesti maalämpöpumppuihin. Maalämpöpumppujen käytön edistäminen on sinänsä hyödyllistä, jos sillä korvataan esimerkiksi fossiilista öljyä. Tämä on ollut eräänä perusteluna hallituksen kaavailemille lämpöpumppujen edistämistoimille.

Hallituksen esitys lähtee siitä, että CHP-tuotannon nykyiset veroedut säilytetään myös jatkossa. Lisäksi näissä laitoksissa lämmöntuotantoon käytettävien polttoaineiden hiilidioksidivero puolitettaisiin. Nämä molemmat ratkaisut tukevat CHP-tuotannon kilpailuasemaa. Koska CHP-tuotannosta valtaosa kuuluu päästökaupan piiriin, puolitus vähentäisi myös verotuksen ja päästökaupan päällekkäistä ohjausta ja lieventäisi energiaverojen kertakorotuksesta aiheutuvia vaikutuksia päästökauppasektorille.

Valtiovarainministeriö on arvioinut kaikkiaan, ettei esitys muuta juurikaan kivihiilen ja maakaasun välistä kilpailutilannetta CHP-tuotannossa. Maakaasun veron nousu muiden fossiilisten polttoaineiden kanssa yhdenmukaiselle tasolle lisää maakaasua käyttävien CHP-laitosten polttoainekustannuksia vain alle 1 euron/MWh enemmän kuin kivihiilellä. Sen jälkeenkin maakaasun kokonaiskäytön verot ovat CHP-laitoksessa noin 2,5 euroa/MWh pienemmät kuin kivihiilen. Lisäksi maakaasun ehdotettu verojen porrastus saa aikaan sen, että kivihiilen veron nousu on suurempi kuin maakaasun veron nousu neljän vuoden ajan ja etenkin vuosina 2011—2012. Maakaasun kannattavuutta parantaa lisäksi koko ajan päästöoikeuden hinta (olettama 20 euroa/CO₂-tonni), joka lisää hiilen kustannuksia lähes 3 euroa/MWh enemmän kuin maakaasun.

Verotuksella ei voida vaikuttaa myöskään maakaasun ja kivihiilen verottomiin hintoihin ja niiden muutoksiin. Maakaasun verottoman hinnan vaihtelut ovat olleet viimeisen kolmen vuoden aikana suurempia kuin nyt esitetty veronkorotus. Kivihiili säilyy myös jatkossa hinnaltaan edullisimpana polttoaineena, vaikka sen vero on myös muutoksen jälkeen korkein. Vero on siten vain yksi ja muut kustannus- ja hintatekijät huomioon ottaen suhteellisen vähäinen muuttuja, joka vaikuttaa kaasu- ja kivihiilivoimaloiden ajojärjestykseen.

Kokonaisuutena arvioiden ja pitkän aikavälin tarkastelussa ehdotetusta veromuutoksesta aiheutuvat muutokset voimalaitosten ajojärjestykseen ja siten päästöihin ovat vähäisiä. Verotuksen nousu ei siis selitä lausunnoissa esitettyä ajojärjestyksen muutosta. Tätä päätelmää tukee myös VTT:n lämmityspolttoaineselvitys.

Asian arvioinnissa voidaan ottaa huomioon myös päästöjen vähentämistoimenpiteiden kustannustehokkuus. Ministeriö on laskenut, että maakaasun veronkorotuksen siirtymäjärjestely merkitsee neljän vuoden aikana yhteensä noin 210 miljoonan euron verotukea maakaasulle ja vastaavan suuruista tulonmenetystä valtiolle. Tukitoimenpiteellä saavutettavan päästöjen vähenemän hinnaksi tulee lähes 40 euroa/CO₂-tonni olettaen, että ilman verotukea maakaasu korvautuisi kokonaan kivihiilellä.

Valiokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, ettei ehdotettua maakaasun verotusta ole syytä muuttaa. Myös talousvaliokunta on pitänyt sitä ehdotetussa muodossa kohtuullisena.

Se vastaa ympäristöperusteisen verouudistuksen tarkoitusta verottaa kaikkia polttoaineita yhdenmukaisesti ja objektiivisesti energiasisällön ja hiilidioksidipäästöjen perusteella. Myöskään muut asian käsittelyssä saadut tiedot eivät tue tarvetta suosia erityisjärjestelyllä maakaasua. Näköpiirissä on lisäksi myös se, että maakaasun hintapaineet ovat helpottumassa liuskekaasun kaupallisen käytön alettua Yhdysvalloissa. Siirtymäkauden järjestelyt antavat toimijoille kohtuullisesti aikaa sopeutua ja reagoida veronkorotukseen. Huomattavaa on myös, että päätös maakaasun veromuutoksista on ollut tiedossa jo lähes kaksi vuotta.

Koska muutos nykyiseen on merkittävä, sen vaikutuksia eri energialähteiden käyttöön ja päästöihin on tarpeen seurata huolellisesti, kuten esityksessä on myös todettu.

Polttoturve

Polttoturve on tarkoitus saattaa muutaman verovapaan vuoden jälkeen jälleen verollisten polttoaineiden piiriin. Ehdotettu verotaso olisi neljän vuoden vaiheittaisen siirtymäajan jälkeen 3,9 euroa/MWh. Tämä vastaa vain vajaata viidennestä turpeen energia- ja hiilisisällön perusteella lasketusta todellisesta verotasosta 19 eurosta/MWh. Turpeen verotus ei siis perustuisi ympäristömallin mukaisesti energiasisältöön ja hiilidioksidipäästöihin, vaan turpeesta kannettaisiin sähkön ja mäntyöljyn tavoin fiskaalista energiaveroa.

Menettely on mahdollinen, koska turve ei kuulu energiaverodirektiivin piiriin, kuten eivät myöskään puu tai puuperäiset polttoaineet. Siihen ei sovelleta myöskään ns. korvaavuusperiaatetta. Turpeen verotus on jätetty näin kunkin jäsenvaltion omaan harkintaan, mutta siinä täytyy ottaa huomioon mm. EU:n verosyrjintäkieltoa ja valtiontukia koskevat määräykset.

Polttoturpeen matalalle energiaverolle on kaksi keskeistä perustetta; täysi vero nostaisi ensinnäkin kuitupuun hintaa ja ohjaisi puuta energiakäyttöön paperin valmistuksen sijasta. Toisaalta turvetta käytetään polttoteknisistä syistä seospolttoaineena erityisesti puuta käyttävissä ja ilmastotavoitteiden kannalta suotuisissa voimalaitoksissa. Täysi vero tekisi turpeesta kilpailukyvyttömän myös kivihiileen nähden.

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on arvioitu, että turpeen vero ohjaa kaikesta huolimatta puuta polttoon. — Toisaalta, lievää verotasoa on kritisoitu ympäristösyistä, koska turve on kasvihuonekaasupäästöiltään fossiilisiin polttoaineisiin rinnastettava polttoaine. Molemmat näkökohdat on tuotu esille myös ympäristövaliokunnan lausunnossa. Ympäristövaliokunta pitää verollisuutta sinänsä periaatteessa merkittävänä ja perusteltuna ratkaisuna. Turpeen verotusta tulee kuitenkin kehittää jatkossa ympäristömallin mukaiseksi.

Valtiovarainvaliokunta katsoo, että esitys on hyvin punnittu ja tasapainoinen edellä oleviin vastakkaisiin intresseihin nähden. Polttoturpeen käyttö tukee lisäksi Suomen huoltovarmuutta ja energiaomavaraisuutta.

Arvioinnissa on syytä ottaa huomioon, että niin polttoturpeen kuin muiden fossiilisten polttoaineiden hiilidioksidipäästöjä rajoitetaan tehokkaasti päästökaupalla. Turpeesta käytetään 80 prosenttia yhdistetyssä tuotannossa, joka on pääosin päästökaupan piirissä. Se rajoittaa osaltaan turpeen käyttöä muutoin taloudellisesti tarkoituksenmukaisiin määriin. Päästöoikeuden hinta 20 euroa tonnilta vastaa turpeelle 7,6 euron lisäkustannusta megawattituntia kohden. Päästöoikeuden hinta 30 euroa tonnilta vastaa puolestaan 11,4 euron suuruista lisäkustannusta eli turpeen hinnan nousua yli kaksinkertaiseksi. Tämä parantaa mm. metsähakkeen kilpailukykyä turpeeseen verrattuna.

Hallitus on päättänyt lisäksi metsähakkeen käytön ja tuotannon tukemisesta. Sillä on pääosin vastaava vaikutus kuin polttoturpeen verotuksella, mutta metsähakkeen tuet ovat tarkemmin kohdennettavissa. Turpeen verotasoa määrättäessä on otettava huomioon myös nämä tukitoimet, jottei yhteisvaikutus muodostu haitalliseksi teollisuuden puunhuollolle ja uusiutuvan energian lisäämistavoitteille. Polttoturpeen matalalla verolla tehostettaisiin siis kokonaisuutena verotuksen ympäristöohjaavuutta nykytilanteeseen verrattuna.

Polttoturpeen korkea verotus voisi myös vähentää investointeja kotimaisia polttoaineita käyttäviin laitoksiin (yhdistetty tuotanto, liikenteen biopolttoaineiden ja muiden polttoainejalosteiden tuotanto).

Verotason korotus vaiheittain kahden vuoden jaksoissa antaa mahdollisuuden seurata veron vaikutuksia ja aikaa toimijoiden sopeutumiselle. Verotasoa asetettaessa on otettu huomioon myös EU-oikeudelliset näkökohdat.

Energiaveroleikkuri

Esityksessä ei ole puututtu energiaintensiivisen teollisuuden veronpalautukseen. Palautus edellyttää siten nykyiseen tapaan mm., että sähköstä tai muista palautukseen oikeuttavista polttoaineista maksetut valmisteverot ovat tilikauden aikana enemmän kuin 3,7 prosenttia yrityksen jalostusarvosta. Palautuksen määrä on 85 prosenttia ylimenevästä määrästä, kuitenkin vain omavastuuosuuden 50 000 euroa ylittävältä osin.

Valmistelun yhteydessä on selvitelty energiaveropalautuksen (energiaveroleikkuri) toimivuutta valtiovarainministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön, Tullin ja elinkeinoelämän edustajista koostuneessa epävirallisessa työryhmässä. Leikkuri osoittautui luultua tehokkaammaksi. Se leikkaa myös nyt ehdotetuista korotuksista kaksi kolmannesta, yhteensä noin 116 milj. euroa.

Kela-maksujen palautus ja energiaverojen korotukset vastaavat kutakuinkin määrällisesti toisiaan; erotus on noin 4,5 milj. euroa tappiollinen valtiolle. Vastaavuus osoittautui hyväksi myös erillisillä toimialoilla, kuten massan, paperin ja paperituotteiden valmistuksessa (-8 milj. euroa), metallien jalostuksessa (+16 milj. euroa) sekä kemianteollisuudessa (-3,5 milj. euroa).

Asian käsittelyssä on ilmennyt kuitenkin, että kahden toisiinsa nähden täysin eriperusteisen suorituksen vastaavuus ei osu aina yksittäisessä yrityksessä kohdalleen riittävän tarkasti. Tämä on tuotu hyvin esille myös talousvaliokunnan lausunnossa. Talousvaliokunta on esittänyt, että valtiovarainvaliokunta etsisi keinoja, joilla voitaisiin kompensoida yksittäisille yrityksille energiaverojen korotuksista muutoin aiheutuvat kohtuuttoman raskaat kustannukset. Valiokunta on esittänyt myös muita tapoja kehittää energiaveron palautusjärjestelmää.

Valtiovarainministeriö on huomauttanut puolestaan, etteivät kaikki kuulemisessa esitetyt vertailut ole edustavia. Olennaista on myös kiinnittää huomiota sähkön kokonaishintaan, ei siis vain sähköveron määrään. Veronkorotuksen jälkeenkin sähkön kokonaishinta on Euroopan edullisimpia niin kotitalouksille kuin teollisuudelle. Ministeriön näkemys perustuu mm. metsätalouden kilpailukykyä koskevaan selvitykseen vuodelta 2009TEM, Metsä- ja puutuoteteollisuuden kotimaisen tuotannon kilpailukyky ja metsätalouden kilpailukyky 2009. .

Valiokunta puoltaa esityksen perusratkaisua ja katsoo, ettei energiaveroleikkuria ole syytä muuttaa tässä yhteydessä. Kanta perustuu edellä oleviin yleisiin näkökohtiin energiaveroleikkurin tehokkuudesta. Verotus on myös aina yleinen ja summaarinen toimenpide, joka kohtelee lähtökohtaisesti samalla tavoin kaikkia saman toimialan yrityksiä. Lisäksi yritykset voivat vaikuttaa omilla ratkaisuillaan, kuten yhtiörakenteella, verorasitukseen samankin toimialan sisällä. Tämä on todettu myös energiaveroleikkurista.

Esitystä puoltaa lisäksi myös energiaverouudistuksen yleinen tavoite kannustaa energiatehokkuuteen ja energian säästöön. Myöskään tästä syystä veroleikkuria ei pidä kehittää tavalla, joka eliminoi täysimääräisesti veron ohjausvaikutuksen.

Valiokunta kiinnittää huomiota lopuksi siihen, että nyt esitetyistä energiaverojen korotuksista siirtyy kotitalouksien maksettavaksi noin 335 milj. euroa. Loppu, noin 400 milj. euroa, kohdistuu elinkeinoelämään. Jos energiaveroleikkuria kehitetään niin, että se kasvattaa elinkeinoelämän saamaa veronpalautusta, siirtyy yhä suurempi osa alun perin Kela-maksun poistosta syntyneestä valtion rahoitustarpeesta kotitalouksien maksettavaksi. Tämän vuoksi energiaintensiivisen teollisuuden toimintaedellytyksiä tulee kehittää muilla keinoin, esim. panostamalla uuden teknologian markkinoille saattamiseen.

Maatalous

Kela-maksujen poiston yhteydessä tehtyjen päätösten yksi olettama oli se, että maatalouden energiaverorasitus pysyisi ennallaan. Esityksessä ehdotetaan sen vuoksi, että maataloudessa käytettyjen energiatuotteiden valmisteveron palautuksia korotetaan nykyisestä veronkorotusten kompensoimiseksi. Korotettua palautusta maksettaisiin energiatuotteista, jotka on käytetty maataloudessa lain voimaantulon jälkeen. Tämän edellytyksenä on komission myönteinen valtiontukipäätös.

Esityksessä on todettu toisaalta, että maatalouden ja kasvihuoneviljelyn verorasitus kasvaa veronpalautuksia koskevista korotuksista huolimatta noin kuusi milj. euroa. Tämä johtuu pääosin sähkön ja maakaasun veronkorotuksista. Kustannusten muutosten arvioidaan olevan suurimmat näitä energialähteitä käyttävissä yrityksissä ja erityisesti joissakin kasvihuonetuotannon yksittäisissä yrityksissä.

Myös maa- ja metsätalousvaliokunta on kiinnittänyt huomiota verorasituksen kasvuun. Se on esittänyt ratkaisuksi energiaintensiivisen teollisuuden veronpalautusjärjestelmän kaltaisen keinon käyttöönottoa myös maataloudessa. Palautuksen alarajaksi tulisi kuitenkin asettaa 5 000 euroa, jotta korkea alaraja ei sulkisi pois alan tyypillisiä energiavaltaisia kasvihuoneyrityksiä.

Valtiovarainministeriö on todennut, että maatalouden energiaveron palautuksen lähtökohtana on ollut sähkön veroluokka II vuoden 2011 tasolla. Sen alle ei ole ollut tarkoitus siis mennä. Perusteena on mm. se, että sähkö voidaan toimittaa silloin suoraan alennetulla verokannalla käyttäjille. Alennettu verokanta ja verorasitus olisivat myös samat kuin teollisuudella. Ministeriön mukaan rakenne on tarkoituksenmukaista säilyttää, vaikka se merkitsee jossain määrin kasvanutta energiaverorasitusta.

Valiokunta puoltaa hallituksen esitystä myös tältä osin. Kompensoimatta jäävät korotukset ovat kuitenkin maltillisia muuhun elinkeinotoimintaan verrattuna. Lisäksi on huomattava, että maatalous on päästökaupan ulkopuolinen sektori, jonka päästöjen vähentämiseen energiaverotusta muutoin käytetään.

Valiokunta ehdottaa kuitenkin palautuksia täydennettäväksi verolliseksi muuttuvan biopolttoöljyn osalta. Tätä ehdotusta on perusteltu erikseen yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Käyttövoimavero

Esitykseen sisältyvistä yksityiskohdista kenties eniten keskustelua herättänyt kysymys koskee sähkö- ja kaasukäyttöisten henkilöautojen käyttövoimaveroa. Esitys laskisi sähköauton käyttövoimaveroa olennaisesti nykyisestä mutta merkitsisi samalla myös sitä, että kaasuautojen käyttövoimaverovapaudesta luovuttaisiin. Verotus määräytyisi veromallin periaatteiden mukaan objektiivisin perustein myös näitä käyttövoimia käyttäville autoille. Muutokset tulisivat tältä osin voimaan viiveellä todennäköisesti vuoden 2013 alusta.

Henkilöautojen käyttövoimavero on ylipäänsä tarpeen sen vuoksi, että kaasujen ja sähkön energiaverot jäävät dieselöljyn lailla laskennallista veroa alemmiksi. Käyttövoimaveroa käytettäisiin siten tasapainoverona, ja kaasun ja sähkön liikennekäytön verotus henkilöautoissa muodostuisi energiaveron ja käyttövoimaveron yhdistelmänä. Käyttövoimaverona kannettaisiin tällöin liikennekäytölle lasketun, ympäristöperusteisen verotuksen laskennallisen tavoitetason ja tosiasiallisen veron erotus.

Henkilöautojen käyttövoimavero porrastettaisiin lisäksi eri käyttövoimatekniikoille objektiivisen laskentamallin mukaisesti. Diesel-, sähkö- ja kaasuhenkilöautoilla olisi yksilölliset käyttövoimaverotasonsa, jotka määräytyisivät siis näiden polttoaineiden ominaisuuksien perusteella. Huomioon otettaisiin lisäksi eri ajoneuvotyyppien erilaiset ajosuoritteet kyseisillä käyttövoimilla, täyssähköautoilla ja kaasuautoilla 10 000 kilometriä vuodessa ja ladattavalla hybridiautolla 5 000 kilometriä vuodessa.

Lopputulema olisi se, että sähköautojen käyttövoimavero olisi pienelle täyssähköautolle noin 80 euroa vuodessa ja hieman isommalle ladattavalle bensiinikäyttöiselle hybridille noin 40 euroa vuodessa. Sähköautot saavat merkittävää veroetua myös auto- ja ajoneuvoveron perusverossa. Täyssähköauton autovero olisi minimitasoinen 12,2 prosenttia ja ajoneuvoveron perusosa noin 20 euroa vuodessa.

Tavanomaisen kaasukäyttöisen henkilöauton käyttövoimavero olisi noin 250 euroa vuodessa. Kaasukäyttöiset autot saisivat lisäksi etua maakaasun muita liikennepolttoaineita alemmasta verotasosta. Se olisi siirtymäkauden jälkeenkin edelleen selvästi perinteisten nestemäisten liikennepolttoaineiden verotasoa matalampi eli noin 20 prosenttia bensiinin ja noin 30 prosenttia dieselin verotasosta. Siirtymäaikana kaasun etu on vieläkin suurempi. Lisäksi biokaasu säilyisi nykyiseen tapaan edelleen verottomana.

Lausuntovaliokunnat ja eräät asiantuntijat ovat esittäneet mahdollisuutta vapauttaa sähkö- ja kaasuautot määräajaksi käyttövoimaverosta. Tämä olisi ennen muuta signaali ja kannustin sähköautojen ja biokaasuautojen valmistuksen ja käytön edistämiseksi.

Valiokunta ei pidä erityishuojennusta tarpeellisena eikä perusteltuna. Keskeinen peruste on se, että veromalli itsessään tukee näitä käyttövoimia käyttäviä ajoneuvoja. Niiden verotus on edellä todetuin tavoin vastaisuudessa huomattavasti alempaa kuin bensiini- tai dieselkäyttöisten henkilöautojen. Lisäksi koko liikennepolttoaineiden verouudistuksen keskeinen lähtökohta on ympäristömallin mukainen verotus joko polttoaineverotuksella ja silloin, kun se ei ole mahdollista, polttoaine- ja käyttövoimaveron yhdistelmällä. Komission kanssa käydyissä keskusteluissa on korostunut lisäksi myös se, että veromallia tulee soveltaa johdonmukaisesti kaikkien polttoaineiden ja tekniikoiden osalta.

Verorakenteen eheys on tärkeä myös tulevista fiskaalisista syistä; vaikka sähkö- ja kaasuautojen käyttövoimaveron kertymä ei ole juuri nyt suuri, erityisesti sähköautojen käyttö tulee lisääntymään. Toisaalta ajoneuvo- ja polttoaineverotuksen aikaansaama ympäristöohjaus alentaa ajan myötä väistämättä verotuloja. Tarve veropohjan tukemiseen kasvaa. Siitä syystä on tärkeää, että verorakenne pidetään alusta asti mahdollisimman eheänä.

Maakaasuautojen huojennusta eivät tue myöskään ympäristönäkökohdat; maakaasun käyttö ei tuo henkilöautokalustossa ratkaisevia päästövähennyksiä, koska uusimpien bensiiniautojen ja hiukkassuodattimella varustettujen dieselhenkilöautojen lähipäästöt ovat varsin vähäisiä. Lisäksi maakaasuauton hiilidioksidipäästöt ovat samaa tasoa kuin vastaavankokoisen dieselauton. Käyttövoimaveroa ei voida kohdistaa myöskään erikseen maakaasua tai biokaasua käyttäville ajoneuvoille, koska kyseessä on kemiallisesti sama polttoaine eli metaani.

Maakaasukäyttöisten henkilöautojen suurin merkitys on siinä, että ne mahdollistavat myös biokaasun käytön. Ongelmana kuitenkin on, ettei biokaasua saada liikennekäyttöön. Tämä ei johdu verojärjestelmästä, vaan mm. siitä, että biokaasun käyttöä edistetään sähkön ja lämmön tuotannossa. — Kaasukäyttöiset autot ovat sinänsä saavuttaneet kaupallisen kehitysasteen.

Valiokunta ei puolla myöskään muutaman vuoden pituista määräaikaista verovapautta. Kuten edellä on todettu, lataussähköä ja kaasua käyttävien ajoneuvojen käyttövoimaveron muutokset tulevat voimaan vasta myöhemmin asetuksella säädettävänä ajankohtana. Tähän voi mennä pari vuotta, jos yksilölliset käyttövoimaverotasot saadaan käyttöön viimeistään vuoden 2013 alusta, kuten tarkoitus on. Lopullinen aikataulu riippuu Trafin verotusjärjestelmään tehtävien muutosten aikataulusta.

Valtiovarainministeriö on todennut lisäksi lausunnossaan, että käyttövoimakohtaiset verotasot on perusteltua toteuttaa hallinnollisista ja viestinnällisistä syistä samanaikaisesti. Kaasuautojen käyttövoimaveron lykkäys merkitsisi siten lykkäystä sähköautojen käyttövoimaveron alennukselle.

Kuljetusala

Esityksen yksi keskeinen lähtökohta on ollut toteuttaa liikennepolttoaineita koskeva rakennemuutos tuottoneutraalisti. Lähtökohtana on ollut bensiinin nykyinen verotaso, jota on käytetty veromallin laskennan lähtökohtana. Hiilidioksiditonnin arvoksi on otettu 50 euroa tonnilta hiiliohjauksen tehostamiseksi. Polttoaineiden nykyinen lisävero on laskettu hiilidioksidin arvolla 20 euroa tonnilta.

Liikennepolttoaineissa on siis käytetty korkeampaa hiilidioksiditonnin arvoa kuin lämmityspolttoaineissa. Tätä on pidetty kuitenkin perusteltuna mm. siitä syystä, että liikenne on päästökaupan ulkopuolella toisin kuin pääosa lämmöntuotannosta.

Dieselöljyn verotasoa on jouduttu sopeuttamaan alaspäin muutoin laskennallisesti määräytyvästä verotasosta. Tämä on tehty nimenomaan kuljetusalan toimintaedellytysten turvaamiseksi. Sen seurauksena on tarpeen käyttää henkilöautojen verotuksessa käyttövoimaveroa tasapainoverona edellä todetuin tavoin.

Kuorma-autot.

Kuljetusalan käyttövoimavero ei ole samalla lailla tasapainovero, vaan se perustuu EU-tason määräyksiin raskaan liikenteen vuotuisten verojen vähimmäismäärästä.

Koska veromalli aiheuttaa dieselöljyn hintaan kahdeksan sentin korotuksen litraa kohden, kuljetusalan kustannusten nousua on pyritty vähentämään käyttövoimaveroa alentamalla. Kuorma-autojen käyttövoimaveron alennus on noin 40 prosenttia. Uusi taso vastaa käytännössä mahdollisimman tarkasti komission ehdottamaa uutta vähimmäisverotasoa. Koska eräiden kuorma-autojen verotaso on jo nyt lähellä EU-minimiä, alennusta ei ole voitu toteuttaa yhtä suurena kaikilta osin. Tämä vaikuttaa erityisesti kaksiakselisten puoli- tai täysperävaunua käyttävien kuorma-autojen verotasoon.

Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota alan kustannusrasituksen kasvuun. Käyttövoimaveron muutos alentaa kuorma-auton kustannuksia 100—1 000 euroa vuodessa. Dieselöljyn hinnankorotuksista aiheutuu kuitenkin kuorma-auton koon perusteella 2 000—5 000 euron vuotuinen lisäkustannus. Kustannusten kasvuun on kiinnitetty huomiota myös liikenne- ja viestintävaliokunnan lausunnossa. Konkreettista ehdotusta asian ratkaisemiseksi ei ole kuitenkaan esitetty.

Dieselöljyn veronkorotus lisää alennuksesta huolimatta kuljetusalan kustannuksia kuvatuin tavoin. Nettomuutos on ministeriön laskelmien mukaan noin 45 milj. euroa. Tässä on otettu huomioon käyttövoimaveron alennuksen lisäksi alan saama hyöty Kela-maksun poistosta, noin 30 milj. euroa.

Valiokunta katsoo, että esitys on hyväksyttävissä myös tältä osin: jäljelle jäävä kustannusrasite vastaa autoa kohden laskettuna keskimäärin alle prosenttia kuorma-auton vuosikustannuksista. Se siirtyy kuitenkin välillisenä verona ajan myötä palvelun hintoihin eikä jää alan lopulliseksi rasitteeksi.

Linja-autot.

Dieselöljyn veronkorotus lisää linja-autoliikenteen kustannuksia noin 10 miljoonalla eurolla. Koska linja-autot ovat jo käyttövoimaverosta vapaat, käytössä ei ole veroa, jonka avulla korotus voitaisiin kompensoida. Linja-autoliikenteen vapautus arvonlisäverosta ei sekään ole mahdollinen EU-minimiverovaatimusten vuoksi.

Alan edustajat ovat esittäneet, että uudistuksen yhteydessä luodaan malli, jolla veronkorotusten vaikutukset kompensoidaan alalle. Ajatusta ovat tukeneet myös liikenne- ja viestintäministeriö sekä liikenne- ja viestintävaliokunta. Ympäristövaliokunta on edellyttänyt, että veronkorotusten vaikutuksia tulee seurata myös julkisen liikenteen toimintaedellytysten turvaamiseksi. Kaikki ovat sinänsä pitäneet ympäristöperusteista veromallia perusteltuna ja liikenteen päästöjä oikealla tavalla ohjaavana.

Valiokunta toteaa, että verotuksen keinot linja-autoliikenteen aseman parantamiseksi on jo käytännössä käytetty. Erillinen palautusjärjestelmä ei sekään ole hallinnollisista ja valvonnallisista syistä tarkoituksenmukainen. Keinoja alan kannattavuuden ja joukkoliikenteen tukemiseksi myös muutoin on siis haettava muualta. Kysymys on niin laaja ja merkittävä, että se on syytä ottaa esille omana kokonaisuutenaan seuraavissa hallitusneuvotteluissa.

Asian arvioinnissa on syytä muistaa toisaalta se, että maakaasu säilyy liikennepolttoaineena edelleen selvästi dieselöljyä lievemmin verotettuna. Kaasubussien valintaa tukee osaltaan myös se, että kaasubussien päästöt ovat merkittävästi pienemmät kuin dieselbusseilla. Ero on niin suuri, että esimerkiksi Helsingin Seudun Liikenteen bussiliikennettä koskevissa kilpailutusperiaatteissa kaasubussi saa etua uusimpiinkin dieselbusseihin verrattuna.

Raskaan maakaasukaluston ongelmana on kuitenkin sen dieselkalustoa korkeampi energiankulutus ja korkeampi hankintahinta sekä maakaasun korkea hinta. Kehitteillä on kuitenkin uusia energiatehokkaampia raskaan kaluston moottoreita.

Valtiovarainministeriö on arvioinut diesel- ja maakaasubussien kustannusten eroa, kun vuosittainen ajosuorite on 70 000 km. Yhteenlaskettu pääoma-, polttoaine- ja huoltokustannus on silloin 65 000—75 000 euroa vuodessa (ALV 0 %). Veromuutos lisää dieselbussin vuosikustannuksia noin 2 600 eurolla (0,04 eurolla/km) ja maakaasubussin kustannuksia noin 5 000 eurolla (0,07 eurolla/km). Muutoksen jälkeenkin maakaasubussin polttoainekustannus on dieselbussia pienempi. Ero ei riitä kompensoimaan maakaasubussin korkeampia pääoma- ja huoltokustannuksia eikä maakaasun muusta kuin verotuksesta johtuvaa korkeaa hintaa.

Taksit.

Kustannustennousu heijastuu myös taksiliikenteeseen taksien korkean ajosuoritteen vuoksi. Polttoaineen kulutus ja autojen paino ovat myös keskimääräistä suurempia. Ala on esittänyt, että siltä joko poistettaisiin kokonaan käyttövoimavero tai määrättäisiin taso itsenäisesti. Alan kustannukset nousisivat muutoin yli neljä milj. euroa vuositasolla.

Valiokunta puoltaa hallituksen esityksen mukaista ratkaisua myös tältä osin. Kysymys on järjestelmän eheydestä, jota on edellä tuettu myös muiden toimialojen vaatimuksista huolimatta. Markkinoilla on lisäksi kaasukäyttöisiä takseja ja bensiinihybridejä, jotka hyötyvät myös polttoainekustannuksissa. Kannustavaa ympäristöohjausta on siten mahdollista edistää myös taksiliikenteessä.

Vaikutukset

Edellä on sivuttu jo esityksen taloudellisia vaikutuksia elinkeinoelämälle ja eri toimialoille sekä kustannusrasitteen jakoa elinkeinoelämän ja kotitalouksien kesken.

Korotukset heijastuvat kotitalouksiin merkittävimmin asumiskustannusten nousuna. Esityksessä on arvioitu, että asumiskustannukset kasvavat öljy- tai sähkölämmitteisessä pientalossa noin 250 euroa vuodessa ja kaukolämmitteisessä pientalossa 174—259 euroa vuodessa. Kaukolämmitteisen kerrostalon kustannusten nousu vaihtelee niin ikään lämmitystavan mukaan. Se on esim. 75 neliömetrin asunnossa asuvalle 72— 99 euroa vuodessa.

Ympäristöveroihin liittyy kuitenkin aina se periaatteellinen puoli, että kuluttaja voi yleensä vaikuttaa ainakin jonkin verran omilla toimillaan veron määrään. Tehokas ympäristöohjaus on myös muutoin perusteltu, jotta ilmastotavoitteet voitaisiin saavuttaa. Valiokunta katsoo näillä perusteilla, että esitys on hyväksyttävissä myös kotitalouksiin nähden. Asianmukaisella ja aktiivisella tiedotuksella on syytä kuitenkin esittää tapoja pienentää asumis- ja muita energiakuluja. Tältä osin kansallisessa energia- ja ilmastostrategiassa on luotu hyvä pohja toimintatavoista.

Seuranta

Esityksen mukanaan tuomat taloudelliset muutokset ovat monessa suhteessa merkittäviä, kuten edellä on jo todettu. Kysymys on myös mittavien infrastruktuuriratkaisujen kannattavuudesta ja elinkeinoelämän kansainvälisestä kilpailukyvystä. Vastavuoroisesti odotukset hiilidioksidivähennyksistä ovat olleet koko uudistuksen perusta. Ohjauskeinon tehokkuutta on syytä arvioida myös sen perusteella.

Valiokunta pitää tärkeänä, että vastuuministeriöt seuraavat esityksen vaikutuksia ja esittävät niistä arvionsa ennen uusien veronkorotusportaiden voimaantuloa. Seurantaa tulee jatkaa myös sen jälkeen esityksen laaja-alaisuuden vuoksi ja samanaikaisten muiden ohjausmekanismien yhteisvaikutuksen selvittämiseksi.

Seurannassa tulee kiinnittää huomiota esityksen yleisiin ympäristövaikutuksiin ja lisäksi erityisesti esityksen vaikutuksiin lämpövoimalaitosten käyttämän polttoaineen ajojärjestykseen ja metsäteollisuuden kuitupuun saantiin. Valiokunta pitää lisäksi tärkeänä seurata ja arvioida myös uudistuksen vaikutuksia joukkoliikenteen kilpailukykyyn. Arvioinnissa tulisi selvittää myös mahdollisuus luoda uudenlainen palautusjärjestelmä kotimaisten kasvihuoneyrittäjien kilpailuedellytysten turvaamiseksi.

Eduskunta-aloitteet

Valiokunta ehdottaa, että eduskunta-aloitteet hylätään.