Valiokunta ehdottaa, että esitys hyväksytään muutettuna voimaantulosäännöstä koskevin tarkennuksin. Valiokunta ehdottaa lisäksi lausumaa, joka velvoittaa valtiovarainministeriötä seuraamaan uuden autoverotaulukon aiheuttamia veromuutoksia.
Valiokunnalla ei ole huomautettavaa esitykseen siltä osin kuin se koskee ajoneuvoverotusta.
Muutostarve
Hallituksen esityksen taustalla on komission asetus (EU) 2017/1151, jonka mukaan kaikkien uusien henkilöautojen sekä eräiden paketti- ja linja-autojen ensirekisteröinnissä tulee käyttää syyskuusta 2018 lähtien uuden WLTP-mittaustavanWorldwide Light Vehicles Test Procedure, joka vastaa YK:n maailmanlaajuista teknistä GTR-sääntöä nro 5. perusteella mitattua ominaishiilidioksidipäästötietoa. Uusi mittaustapa korvaa nykyisen NEDC-mittaustavanNew European Driving Cycle, joka on osoittautunut menetelmältään liian yksinkertaiseksi kuvaamaan ajoneuvojen todellista polttoaineenkulutusta ja hiilidioksidipäästöjä. Testaus itsessään on mahdollistanut lisäksi sen, että päästöt ovat muodostuneet testin aikana todellista pienemmiksi.
Uusi mittaustapa on aiempaa tarkempi monessa suhteessa ja tuottaa siten entistä todenmukaisempaa tietoa ajoneuvokohtaisista päästöistä. Se muuttaa olennaisesti myös hiilidioksidipäästöjen ilmoittamistapaa, kun automallisarjalle on vielä nyt ollut käytössä usein yksi yhtenäinen hiilidioksidipäästöarvo.
Muutokset merkitsevät kaikkiaan sitä, että ajoneuvokohtaiset päästöarvot muuttuvat nykyisestä ja ovat todennäköisesti usein nykyistä korkeampia. Jotta pelkkä mittaustavan muutos ei kiristäisi Suomen auto- ja ajoneuvoverotuksen tasoa, auto- ja ajoneuvoveron verotaulukoita on tarpeen mukauttaa muutoksiin. Autoverotuksen osalta tämä on perusteltua tehdä heti 1.9.2018 alkaen, jolloin ensirekisteröinnin vaatimuksia koskeva mittaustavan muutos tulee voimaan. Samanaikainen voimaantulo estää myös muutoin ilmeistä markkinahäiriötä, koska mukautustarve on merkittävä. Esimerkiksi Suomessa käytössä olevien henkilöautojen päästöarvot ovat uuden mittaustavan perusteella arvioituina keskimäärin 22 prosenttia nykyistä korkeampia. Tämä merkitsisi ilman sopeutusta noin kuuden prosenttiyksikön korotusta verotasossa.
Tietopohja
Kysymyksessä on siis teknisestä syystä aiheutuva muutos, jolla ei ole tarkoitettu muuttaa Suomen auto- tai ajoneuvoverotuksen rakennetta tai keskimääräistä verotasoa. Esityksellä ei olisi siten vaikutuksia myöskään valtiontalouteen.
Esityksen perusteluissa on tuotu kuitenkin esiin varsin seikkaperäisesti ne epävarmuudet, joita uuden mittaustavan vaikutuksia kuvaavaan komission tutkimuslaitoksen JRC:nJoint Research Center tutkimukseen sisältyy. JRC:n tutkimus ei perustu nimittäin todellisiin mittaustuloksiin, vaan siinä käytetyt hiilidioksidipäästöjen arvot on tuotettu mallinnuksen avulla. On siis mahdollista, että mittaustapojen ero voi olla myös pienempi tai suurempi kuin nyt on arvioitu. JRC:n tutkimus on arvioitu kuitenkin WLTP-mittaustapaa kuvaavista tutkimuksista laajimmaksi ja luotettavimmaksi. — Tämä vastaa myös autoalan näkemystä simulointiin perustuvista malleista.
Esityksessä on todettu niin ikään, että veroasteikon sopeutusta ei voida toteuttaa siten, että muutos ottaisi täysimääräisesti huomioon mittaustavan muutoksen vaikutukset kullakin päästötasolla.
Lisäksi yksittäisen kuluttajan ajoneuvokohtainen auto- tai ajoneuvovero voi nousta tai laskea nykyiseen verrattuna, koska uusi WLTP-mittaustapa ottaa huomioon aiempaa tarkemmin ajoneuvokohtaiset hiilidioksidipäästöt. Muutokset voivat vaihdella siten eri automerkkien sekä saman merkin ajoneuvomallien ja -yksilöiden välillä. Päästötieto kuvaa siis jatkossa entistä tarkemmin yksittäisen ajoneuvon päästötietoa. Oma vaikutuksensa on myös sillä, miten autonvalmistaja on käyttänyt aikanaan NEDC-tyyppitestauksen optimointimahdollisuuksia hyväkseen.
Vaikka tietopohjaan liittyy epävarmuutta, verotaulukoiden sopeutus on pyritty toteuttamaan mahdollisimman hyvin eri päästötasoilla. Autoalan edustajat ovat tulleet kuitenkin oman selvityksensä perusteella siihen tulokseen, että uusi autoveroasteikko kiristää keski- ja suuripäästöisten autojen verotusta. Vaikutus voisi olla jopa 130 milj. euroa nykyiseen ja 70 milj. euroa uuteen verotasoon verrattuna. Näkemys perustuu todellisiin mittaustuloksiin, joita ala on saanut autonvalmistajilta viime kuukausien aikana. Aineisto koostuu tämän vuoden tyyppihyväksynnöistä ja mallistosta, joka edustaa tämän ja ensi vuoden mallistoja. Viimeisin otos käsittää hieman yli 700 automallia ja -mallivariaatiota.
Valtiovarainministeriö on suhtautunut varauksellisesti autoalan esittämään selvitykseen ja pitänyt otosta määrältään ja kattavuudeltaan liian pienenä luotettavien johtopäätösten tekemiseksi. Autoalan muutosehdotukset merkitsisivät ministeriön arvion mukaan noin 30 milj. euron veronkevennystä verotaulukon yläpäähän. Ne suosisivat siten suuripäästöisiä autoja vastoin nykyisen ympäristöohjaavan veromallin perusajatusta. Muutos olisi lisäksi pysyvä.
Ministeriö on toistanut näkemyksensä, jonka mukaan hallituksen esittämät muutokset ovat mahdollisimman neutraaleja eivätkä muuta nykyistä päästöporrastusta. Esityksessä on säilytetty siten myös pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelman mukainen, jo toteutettu päästöprogression tiukennus vähäpäästöisten autojen eduksi. Asian arvioinnissa on myös syytä huomata, että vaikka JRC:n tutkimuksen tiivistelmässä päästötason keskimääräinen muutos (21 %) on esitetty yhteenvetona, vaikutuksen on todettu olevan erilainen eri päästötasoilla. Verotason sopeutuksessa on pyritty siten ottamaan huomioon mittaustapamuutoksen eri suuruinen vaikutus eri päästötasoilla.
Näkemysero autoalan ja ministeriön välillä on kaikkiaan suuri. Väitteiden tueksi esitetyn näytön arviointi ei ole ollut kuitenkaan mahdollista käytettävissä olevassa ajassa, koska valiokunta on pitänyt tärkeänä saattaa autoveroa koskevat muutosehdotukset voimaan 1.9.2018 lukien. Arviointia on vaikeuttanut lisäksi käsitteiden erilainen käyttö ja ylipäänsä yhteismitallisen vertailtavuuden puute. Tanskan jo toteuttama muutos ei sekään ole suoraan vertailukelpoinen verojärjestelmän eroavuuksien vuoksi.
Valiokunta on pitänyt ratkaisevana perusteena verotukselta edellytettyä objektiivisuutta. Kun kysymys on veron suuruuden perusteista, hyväksyttävien muutosten tulee nojautua riittävän edustavaan tietoon. Tällaisena on pidettävä toistaiseksi vain komission tutkimuslaitoksen JRC:n tutkimuksen tuloksia. Ne pohjautuvat Euroopan laajuiseen autokantaan ja systemaattiseen tutkimusasetelmaan. Sellaisena ne takaavat käytettävissä olevista tiedoista parhaiten myös verovelvollisten oikeusturvan, niin kuin perustuslaki edellyttää.
Koska myös JRC-tutkimukseen liittyy edellä todetuin tavoin epävarmuuksia, verotaulukoihin tehtävien muutosten vaikutuksia on aiheellista seurata huolellisesti. Tämä on kaikkien osapuolten etu. Kun uuteen mittaustapaan perustuvaa tietoa alkaa kertyä enenevästi tästä vuodesta alkaen, sitä tulee verrata lainmuutoksen perusteena käytettyyn tietoon. Jos tässä havaitaan suuntaan tai toiseen meneviä korjaustarpeita, niitä koskevat esitykset on valmisteltava ja saatettava eduskunnan käsiteltäviksi viivytyksettä.
Valiokunta ehdottaa käsittelyn kiireellisyyden vuoksi seurantaa koskevaa lausumaa. Asian merkitystä kuvaa osaltaan se, että yhden prosenttiyksikön vaikutus verotasossa vastaa noin 50 milj. euron kertymää. Virhe kumpaan suuntaan tahansa on siksi helposti merkittävä.
Käytettyjen autojen tuonti
Autoalan keskeinen peruste muutosvaatimuksilleen on se, että veronkorotus lisäisi käytettyjen autojen maahantuontia. Se olisi taas Suomen ympäristötavoitteiden vastainen kehityssuunta, koska käytettynä tuotujen autojen keski-ikä on lähes yhdeksän vuotta ja päästötaso korkea. Tuonti on kasvanut merkittävästi jo muutoinkin viime vuosina. Sen määräksi on arvioitu tänä vuonna jo 40 000 autoa.
Valtiovarainministeriö ei jaa myöskään tätä autoalan näkemystä. Käytettyjen autojen tuonti ei korvaa ministeriön mukaan yleensä uusien autojen hankintaa vaan vastaavan hankinnan Suomessa. WLTP-mittaustapa ei siis vaikuttaisi kummallakaan tavalla hankitun auton hintaan. Autoliiton edustaja on todennut lisäksi, että autoala tuo myös itse maahaan käytettyjä autoja.
Näkemykset myös tässä kysymyksessä jäävät eriäviksi autoalan ja ministeriön kesken.
Valiokunta pitää kysymystä sinänsä tärkeänä asiaan liittyvien verotulovaikutusten vuoksi. Olennaista on kuitenkin tunnistaa ne tekijät, jotka liittyvät käytettyjen autojen tuontiin. Valiokunta ei pidä ilmeisenä, että voimassa oleva veroasteikko tai siihen nyt ehdotetut muutokset olisivat ensisijainen syy tuontiin. Niitä merkittävämpi tekijä voi olla — paitsi hintataso — myös käytettyjen autojen verotuksessa noudatettava varovaisuusperiaate. Sen taustalla on puolestaan EU-oikeudelliset näkemykset, joihin ei voi vaikuttaa kotimaisella lainsäädännöllä.
Valiokunta toteaa lisäksi, että vallitseva uusien autojen verotaso heijastuu pysyvästi jatkossa käytettyjen autojen verotukseen. Jos siis kevennettäisiin suuripäästöisten autojen verotusta käytettyjen autojen tuonnin hillitsemiseksi, alennettu verotaso hyödyttäisi jatkossa kaikkia vastaavien käytettyjen autojen tuojia. Syytä muutoksiin ei ole tämänkään vuoksi.
Voimaantulosäännöksen tarkistus
Uusia verotaulukoita on tarkoitus soveltaa vain niihin ajoneuvoihin, joiden päästöt on mitattu uudella WLTP-mittaustavalla. Muiden eli NEDC-mittaukseen tai muuhun EU:n lainsäädännön mukaiseen päästötietoon perustuvien autojen verotuksessa käytettäisiin siten edelleen nykyisiä verotaulukoita. Näin meneteltäisiin myös silloin, kun autolla ei ole ominaishiilidioksidipäästötietoa. Hallituksen esityksessä on arvioitu, että suurin osa kuluvan kevään ja kesän aikana rekisteröitävistä ja verotettavista autoista kuuluu jälkimmäiseen joukkoon. Näissä tapauksissa auton ostaja on voinut arvioida verorasituksen oikein.
Koska nyt käsiteltävät muutokset eivät ole olleet tiedossa pitkään, on kuitenkin mahdollista, että tilauskannassa on autoja, joiden vero määräytyy uuden mittaustavan pohjalta. Kun tätä ei ole voitu ennakoida ostopäätöksen teossa, verotason muutos voi muodostua yksittäistapauksessa kohtuuttomaksi. Tämän estämiseksi valiokunta ehdottaa voimaantulosääntöä muutettavaksi siten, että ostajalla olisi tällöin oikeus valita sovellettava veroasteikko. Kysymys olisi siis kuluttajien kannalta kohtuullisen lopputuloksen varmistamisesta rajatussa siirtymätilanteessa, ei veropoliittisesta linjanmuutoksesta.
Eduskunta-aloitteet
Valiokunta ehdottaa, että aloitteet hylätään.