Yleisperustelut

Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Hallituksen esitykseen sisältyy neljä keskeistä muutosta: (1) siirtyminen ansiotulojen verotuksesta pääomatuloverotuksen piiriin, (2) luopuminen kokonaiseläketurvan tasoon kytketystä vähennysjärjestelmästä, (3) vähennyskelpoisuuden edellytyksenä olevan eläkeiän korotus 62 vuoteen ja (4) ETA-valtioihin sijoittautuneiden vakuutuslaitosten saattaminen tasavertaiseen asemaan kotimaisten vakuutuslaitosten kanssa.

Muutokset liittyvät pääosin omaehtoisten eläkevakuutusten verotukseen. Ansiotuloverotuksen piiriin edelleen jääviin kollektiivisiin järjestelyihin ja työnantajan työntekijälleen ottamiin vapaaehtoisiin yksilöllisiin eläkevakuutuksiin liittyvät muutokset ovat käytännössä vähäisempiä.

Valiokunnalla ei ole huomautettavaa esitykseen siltä osin kuin siinä on kysymys ansiotuloverotuksen piiriin edelleen jäävistä järjestelyistä. Valiokunta pitää lisäksi ulkomaisten vakuutusten verokohteluun ehdotettuja muutoksia tarpeellisina ja asianmukaisina.

Valiokunta käsittelee seuraavassa yksinomaan vapaaehtoisten yksilöllisten eläkevakuutusten verokohtelua. Tarkasteltavaksi tulevat verotuen perusteet yleisesti sekä eräät vähennysjärjestelmän rakenteelliseen uudistamiseen liittyvät yksityiskohdat. Valiokunta esittää lisäksi perustuslakivaliokunnan lausuntoon nojautuen muutoksia vähennysoikeuden edellytyksenä olevaa eläkeikää koskeviin siirtymäsäännöksiin.

Verotuen perusteet

Hallitus esittää vapaaehtoisten yksilöllisten eläkevakuutusten verokohteluun olennaisia periaatteellisia muutoksia. Näitä omaehtoisia vakuutuksia kohdeltaisiin jatkossa entistä selvemmin yhtenä pitkäaikaissäästämisen muotona ja siten luonteeltaan pääomatuloverotuksen piiriin kuuluvana. Näiden vakuutusten suhteellista verotukea leikattaisiin. Tämä alentaisi verotuen kokonaismäärää, mutta kohdistaisi sen nykyistä tasaisemmin kaikille vakuutuksenottajille.

Valiokunta pitää ehdotuksen peruslähtökohtaa perusteltuna ja kannatettavana. Kansantalouden kasvun tai rahoitustasapainon kannalta on järkevää rajoittaa pitkäaikaissäästämisen tukea ja turvata veropoliittinen liikkumavara toisaalle, esimerkiksi työn verotuksen keventämiseen. Tasaveroon perustuva verotuki on lisäksi läpinäkyvä ja kaikille sama tulotasosta riippumatta. Tasavero vähentää myös verokannusteen etupainotteisuutta ja siten esimerkiksi riskiä verotulojen menetyksistä maastamuuttotapauksissa. Suhteellinen verokanta parantaa myös verovaikutusten ennustettavuutta.

Vaikka vapaaehtoiset ja erityisesti sijoitussidonnaiset eläkevakuutukset ovat enemmän sijoituksen luonteisia kuin vakuutuksia, yksityiset eläkevakuutukset otetaan käytännössä usein nimenomaan eläketurvan täydentämiseksi. Tämä motiivi on korostunut lyhytaikaisten ja muiden ns. epätyypillisten työsuhteiden yleistymisen myötä. Koska vapaaehtoista eläkevakuutussäästämistä on tuettu Suomessa pitkään ja käytäntö on yleisesti hyväksytty myös kansainvälisesti, valiokunta pitää verotuen jatkamista esitetyin tavoin aiheellisena ja kohtuullisena. Tuen perusteltavuutta puoltavat myös eläkeikään ehdotetut muutokset, jotka tukevat tämän hetken yleisiä eläkepoliittisia tavoitteita.

Verotukea ei ehdoteta laajennettavaksi muihin säästötuotteisiin. Vapaaehtoiset eläkevakuutukset säilyttäisivät siten erityisasemansa esimerkiksi sijoitusrahasto- ja osakesäästämiseen tai talletuksiin nähden. Tätä säästämisen näkökulmasta epäneutraalia kohtelua on arvosteltu laajasti valiokunnan asiantuntijakuulemisessa. Sen on katsottu mm. vinouttavan sijoitustoimintaa ja heikentävän kilpailua rahoitusmarkkinoilla. Puutteena on pidetty lisäksi myös sitä, että yksityisen sijoittajan on vaikea vertailla vakuutusten ja muiden säästämismuotojen keskinäistä edullisuutta. Eräänä vaihtoehtona on esitetty mallia, jossa eläkevakuutusmaksuun ei liittyisi verovähennysoikeutta, mutta jossa nostettu eläke olisi vastaavasti vain tuoton osalta pääomatuloverotuksen piirissä.

Kuten edellä on todettu, pitkäaikaissäästämisen verotuen tarkoituksenmukaisuutta on syytä arvioida laajemmasta kansantaloudellisesta näkökulmasta. Tuen laajentamiseen ei ole ainakaan tässä yhteydessä riittäviä perusteita. Rajaus on ymmärrettävä myös järjestelmän kontrolloitavuuden näkökulmasta; kun kaikki palvelun tarjoajat EU:ssa on asetettava samaan asemaan, vähennyskelpoisuuden edellytyksiä olisi vaikea kontrolloida ja eläketulon verotusta varmistaa esimerkiksi silloin, kun säästösummat ovat ulkomaisissa rahastoissa tai pankeissa.

Valiokunta yhtyy kuitenkin esitettyyn kritiikkiin siltä osin kuin se koskee yleisesti kilpailun suotavuutta. Kilpailua on perusteltua avata myös vakuutussäästämisen sisällä. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on todettu mm., että sijoitussidonnainen vakuutussäästäminen on kustannuksiltaan selvästi kalliimpaa kuin esimerkiksi rahasto- tai pankkisäästäminen. Kustannusten merkitys korostuu pitkän säästöajan vuoksi. Oikeus vaihtaa palvelun tarjoajaa on myös olennainen kuluttajan suojaan liittyvä kysymys. Valiokunta pitää näistä syistä tärkeänä lainsäädännön uudistamista siten, että vakuutuksen ottaja voisi siirtää vakuutuksensa yhtiöstä toiseen ilman merkittäviä sopimusoikeudellisia tai verotuksellisia seuraamuksia. Jotta tältä osin ryhdyttäisiin pikaisesti asianmukaisiin lainsäädäntötoimiin, valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa.

Vähennyskelpoiset enimmäismäärät

Vapaaehtoisten yksilöllisten eläkevakuutusten vakuutusmaksujen vähennysoikeus muuttuisi useassa suhteessa: vähennys tehtäisiin jatkossa pääomatuloista tai vaihtoehtoisesti alijäämähyvityksenä ansiotulojen verosta, kokonaiseläketurvan tasoon liittyvästä rajoitteesta luovuttaisiin, vähennyskelpoinen enimmäismäärä alenisi nykyisestä 8 500 eurosta 5 000 euroon vuodessa ja vähennyskelpoisuuden edellytyksenä oleva eläkeikä nousisi 60 vuodesta 62 vuoteen. Vähennysoikeuden enimmäismäärä rajoittuisi kuitenkin 2 500 euroon vuodessa silloin, kun verovelvollisella on oman vakuutuksen ohella myös työnantajan hänelle ottama vapaaehtoinen yksilöllinen eläkevakuutus, jonka perusteella työnantaja on myös maksanut vakuutusmaksuja verovuoden aikana.

Vähennyksen enimmäismäärän muutos johtuu ennen kaikkea siitä, että eläketulo verotetaan aikanaan pääomatulona. Ellei enimmäismäärää alennettaisi, verotuki kasvaisi nykyisestään. Toinen vähennysten määrään vaikuttava seikka on se, että kokonaiseläketurvatasoa koskevasta rajoitteesta on tarkoitus luopua yleisessä eläkejärjestelmässä hyväksyttyjen muutosten takia. Sen vuoksi vähennyksen mitoituksessa on pyritty siihen, että verotukea ei kohdistuisi merkittävässä määrin peruseläketurvan ylittäviin lisäeläkejärjestelyihin. Enimmäismäärien muutos koskisi käytännössä vain pientä osaa vakuutussäästäjistä, sillä keskimääräinen eläkevakuutusmaksu on valiokunnan saaman selvityksen mukaan nykyisin 1 000—1 400 euroa vuodessa.

Valiokunta pitää ehdotettuja vähennysoikeuden muutoksia perusteltuina ja uudistuksen yleisiä tavoitteita palvelevina. Lisäksi vähennysjärjestelmä yksinkertaistuu huomattavasti, kun vakuutusmaksujen vähennyskelpoinen enimmäismäärä ei riippuisi enää verovelvollisen eri vakuutusten tuottaman kokonaiseläketurvan tasosta. Tämä vähentää merkittävästi myös vakuutusyhtiöiden työtä.

Muutokset koskisivat siis vain vapaaehtoisten yksilöllisten eläkevakuutusten perusteella maksettuja vakuutusmaksuja. Pakolliset eläkevakuutusmaksut olisivat edelleen täysimääräisesti vähennyskelpoisia ansiotulosta.

Vakuutussopimuksen mukainen eläkeikä

Eniten keskustelua on herättänyt ehdotus, joka koskee vakuutusmaksujen vähennysoikeuden edellytyksenä olevan eläkeikärajan nostoa 60 vuodesta 62 vuoteen. Uusi ikäraja on sama kuin yksityisten alojen eläkeuudistuksessa omaksuttu varhennetun vanhuuseläkkeen ikäraja.

Hallituksen esitys poikkeaa vapaaehtoisia eläkevakuutuksia koskevasta aikaisemmasta lainsäädäntöperinteestä sikäli, että uusi eläkeikäraja koskisi 1.1.2006 lukien myös vanhoja vakuutussopimuksia eli niitä, joiden perusteella vakuutusmaksuja on alettu maksaa viimeistään 5.5.2004. Kysymys ei olisi kuitenkaan valiokunnan käsityksen mukaan varsinaisesta taannehtivasta lainsäädännöstä, koska lain voimaantullessa — ja lisäksi esityksen mukaan vielä vuonna 2005 — säästetyt varat olisivat nostettavissa entisin ehdoin. Ikäraja koskisi siten vain vastaisten vakuutusmaksujen vähennyskelpoisuutta, mutta edellyttäisi käytännössä useimpien sopimusten tarkistamista. Sillä olisi siis näin välillisesti vakuutussopimuksiin — mutta ei verosäännöksiin — ulottuvia taannehtivia vaikutuksia.

Uudentyyppistä sääntelyä on perusteltu yleisillä eläke- ja työvoimapoliittisilla linjauksilla, joiden tarkoituksena on myöhentää eläkkeelle siirtymistä ja vastaavasti pidentää työssäoloaikaa. Tämä on välttämätöntä mm. kansantalouden kasvun ja työeläkejärjestelmän rahoituksen turvaamiseksi. Asian arvioinnissa on merkityksellistä lisäksi myös se, että käytännössä puolet olemassa olevasta vapaaehtoisten eläkevakuutussopimusten sopimuskannasta eli noin 225 000 sopimusta on tehty viimeisten neljän vuoden aikana. Aiemmin noudatettu siirtymäsääntely olisi siirtänyt uudistuksen eläkepoliittisia vaikutuksia kymmenienkin vuosien päähän ja vienyt näin tosiasiallisesti uudistukselta pohjan.

Ehdotettua sääntelyä on pidetty hallituksen esityksessä valtiosääntöoikeudelliselta kannalta mahdollisena. Asiasta on kuitenkin pyydetty perustuslakivaliokunnan lausunto, kuten myös hallituksen esityksessä on pidetty suotavana.

Valtiosääntöoikeudellinen arviointi

Perustuslakivaliokunta pitää suorittamansa kokonaisarvioinnin perusteella valtiosääntöoikeudellisista syistä välttämättömänä, että eläkeiän korottamisesta johtuvia vaikutuksia lähellä sopimuksen mukaista eläkeikää oleviin säästäjiin pehmennetään pidentämällä ehdotettua yhden vuoden siirtymäaikaa merkittävästi, esimerkiksi viiteen vuoteen. Tämä on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Perustuslakivaliokunta on todennut arviointinsa lähtökohtana ensinnäkin, että vaikka vapaaehtoisten eläkevakuutussopimusten tekeminen on muodollisesti verolainsäädännöstä riippumatonta, eläkesäästämisen verotuki kytkeytyy perustuslain 19 §:n 2 momentin säännöksiin vanhuuden aikaisen perustoimeentuloturvan takaamisesta. Vakuutusmaksujen vähennysoikeuden edellytyksenä oleva eläkeikä on lisäksi sellainen sopimuksen tekemiseen vaikuttava olennainen seikka, jolla on merkitystä perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan kannalta.

Omaisuuden perustuslainsuoja turvaa myös sopimussuhteiden pysyvyyttä. Se merkitsee mm. oikeutta luottaa sopimussuhteen kannalta olennaisia oikeuksia ja velvollisuuksia sääntelevän lainsäädännön pysyvyyteen. Tällaisia seikkoja ei voida perustuslakivaliokunnan mukaan säännellä tavalla, joka kohtuuttomasti heikentäisi sopimusosapuolten oikeusasemaa. Perusteltujen odotusten ja luottamuksen suojan merkityksen on katsottu lisäksi korostuvan, kun kysymyksessä on lailla alun alkaen luotu erityisjärjestely.

Perustuslakivaliokunta on päätynyt sääntelyn tarkoituksen hyväksyttävyyttä arvioidessaan siihen, että väestön ikärakenteen kehityksestä johtuvat tasapainottavat toimet eläkejärjestelmän rahoittamiseksi ovat painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimia. Sääntelyllä on siten perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet.

Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta ovat perustuslakivaliokunnan mielestä ongelmallisimpia ne tilanteet, joissa vakuutetulle ei kerry sovitun tavoitteen mukaista eläkesäästöä vuoden 2005 loppuun mennessä. Ehdotuksen haitallisina pidettävät vaikutukset kohdistuvat tällöin etenkin niihin lähellä sopimuksen mukaista eläkeikää oleviin henkilöihin, joiden vakuutussäästö on kertynyt pitkän ajan kuluessa maksettavista pienistä vakuutusmaksuista. Arvioinnissa on otettava lisäksi huomioon se seikka, että aiemmasta poikkeava sääntely kohdistuu vain yksilöllisiin järjestelyihin.

Perustuslakivaliokunta on antanut eläkelainsäädännön muutosehdotusta vuoden 2002 valtiopäivillä arvioidessaan painoa sille, että muutokset esitettiin toteutettavaksi monin osin asteittain. Muutosten vaikutuksia pyrittiin siten pehmentämään erityisesti lähitulevaisuudessa eläkeiän saavuttaviin henkilöihin. Sitä puolestaan voitiin pitää osoituksena pyrkimyksestä suojata valtiosääntöoikeudellisesti merkittävällä tavalla tällaisten ikäryhmien oikeutettuja odotuksia, joita vähän aikaa ennen eläketapahtumaa toteutettavat eläkejärjestelmien ennakoimattomat muutokset voivat muutoin horjuttaa (PeVL 60/2002 vp).

Valtiovarainvaliokunta katsoo perustuslakivaliokunnan lausunnon nojalla, että hallituksen ehdottamaa siirtymäaikaa tulee pidentää vanhojen vakuutusten ikärajojen osalta. Valiokunta esittää tältä osin viiden vuoden eli vuoden 2009 loppuun ulottuvaa siirtymäaikaa. Asiaa on perusteltu tarkemmin yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, että hallituksen esitys on ollut kaikilta osin perustuslakivaliokunnan arvioitavana. Perustuslakivaliokunnalla ei ole siten ollut huomautettavaa verorakenteen muutokseen liittyvästä sääntelystä.

Uudistuksen täytäntöönpano

Vakuutusyhtiöt ovat esittäneet, että uudistuksesta aiheutuu niille huomattavia lisäkustannuksia. Kustannusten määrästä tai laskentaperusteesta ei ole sinänsä esitetty asian valiokuntakäsittelyn aikana tarkempaa erittelyä. Veromallin käyttöönotolle varattu vuoden siirtymäaika sekä työnantajien osuus vakuutuskannasta, noin 100 000 sopimusta, alentavat hallituksen esityksessä olevaa arviota joka tapauksessa jonkin verran. Uudistus helpottaa lisäksi huomattavasti vakuutusyhtiöiden työtä, kun kokonaiseläketurvaselvityksistä vähennyksen edellytyksenä luovutaan. Valiokunnan ikärajaan ehdottama viiden vuoden siirtymäaika on sekin omiaan alentamaan vakuutusyhtiöiden kustannuksia, kun sopimusneuvottelut asiakkaiden kanssa voidaan jakaa usealle vuodelle.

Valiokunta on pohtinut myös mahdollisuutta siirtyä pääomaverotuksen piiriin kattavasti jo ensi vuoden alusta. Tämä olisi sinänsä perusteltua järjestelmän selkeyden vuoksi. Se edistäisi myös uudistuksen yleisiä tavoitteita, verovelvollisten tasapuolista kohtelua ja järjestelmän yleistä neutraalisuutta. Muutoksella olisi lisäksi myönteinen fiskaalinen vaikutus. Vakuutusala on todennut kuitenkin, että se tarvitsee muutosten toteuttamiseen välttämättä vähintään vuoden pituisen teknisen siirtymäajan.

Valiokunta pitää tärkeänä sitä, ettei verolainsäädännön täytäntöönpanosta aiheudu verovelvollisille ja muille toimijoille kohtuuttomia kustannuksia tai muuta kohtuutonta haittaa. On myös yleisen edun vuoksi tärkeää, että uudistuksen toimeenpano sujuu kitkattomasti. Valiokunta ehdottaa näistä syistä, että veromallin muutokselle varattu tekninen vuoden siirtymäaika säilytetään hallituksen esittämässä muodossa. Valiokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, ettei uudistuksen täytäntöönpanoon liity muutoin sellaisia erityisiä tekijöitä, jotka olisi syytä erikseen ottaa huomioon säännösten voimaantulossa.

Sukupuolivaikutusten arviointi

Valiokunta pitää puutteena sitä, ettei esityksen taustaksi ole tehty sukupuolivaikutusten arviointia. Arviointi olisi perusteltu yleensä merkittävien lakiesitysten yhteydessä ja erityisesti tällaisissa toimentuloturvaan välillisesti liittyvissä lainsäädäntöhankkeissa. On luultavaa, että vapaaehtoisilla eläkevakuutuksilla ja niihin liittyvillä vähennysoikeuksilla on erilainen merkitys naisten ja miesten eläkeaikaisen toimeentulon turvaajina. Esityksen vaikutukset saattavat olla siten erilaisia eri sukupuolille.

Valtiovarainministeriö on kiinnittänyt lausunnossaan huomiota siihen, että esitys laajentaa puolisoiden mahdollisuuksia rahoittaa tulottoman puolison vapaaehtoisen yksilöllisen eläkevakuutuksen maksuja. Tämä saattaa parantaa kotona olevien naisten asemaa, mutta vastavuoroisesti lisätä kannustimia olla hakeutumatta ansiotyöhön. Myös aivan viime vuosina otettuihin vakuutuksiin liittyy kahtalaisia vaikutuksia; suuri osa uusista vakuutuksenottajista on alempiin tuloluokkiin lukeutuvia naisia. Heidän suhteellinen asemansa paranee, kun progressiovaikutus poistuu. Toisaalta ikärajan korotuksen vaikutus kohdistuu voimakkaimmin säästämisensä viime vuosina aloittaneisiin. Nämä esimerkit antavat viitteitä säännösten vaikutuksista, mutta eivät edusta sellaista systemaattista tarkastelua, joka olisi perusteltu myös tämän esityksen yhteydessä.