Yksityiskohtaiset perustelut

Liikennepolttoaineiden verotus

Dieselöljyn veroa ehdotetaan nostettavaksi 4,46 senttiä litralta ja bensiiniveroa 3,94 senttiä litralta. Liikenteen polttoaineiden veroja esitetään korotettavaksi senttimääräisesti lähes yhtä paljon siksi, että bensiinin ja dieselöljyn veroero on kasvanut 27 senttiin litralta aikaisempina vuosina tehtyjen veromuutosten perusteella. Esityksen tarkoituksena on rajoittaa liikennesuoritteita ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi. Esitys on komission esityksen perustelujen mukainen dieselöljyn ja moottoribensiinin vähimmäisverotasojen yhdenmukaistamisesta, jonka mukaan bensiinin ja dieselöljyn veroerolle ei ole polttoaineiden hiilidioksidi- tai muista päästöistä johtuvaa ympäristöperustetta.

Hallituksen esityksen yleisperustelujen mukaan (s. 20/I) ehdotetun energiaverojen korotuksen arvioidaan kohdistuvan jossain määrin voimakkaammin henkilöihin tai kotitalouksiin, jotka asuvat omakotitalossa ja käyttävät henkilöautoa liikkumiseen, vuositasolla noin 90 euroa. Lisäksi todetaan, että kuljetus- ja logistiikka-alan mukaan energiaverojen korotus on monissa tapauksissa siirrettävissä kuljetus- ja logistiikkapalvelujen ostajille ja loppukuluttajille, joten ne eivät siten täysimääräisesti rasita alaa.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotetun korotuksen vaikutukset liikennepolttonesteiden kysyntään jäänevät vähäisiksi. Dieselöljyn hinnan korotus on hieman yli 5 %, ja siihen perustuvaksi kysynnän vähenemiseksi hintavakaissa oloissa on arvioitu noin 0,5 %. Bensiinin osalta korotus on hieman yli 3 % ja odotettavissa oleva kysynnän väheneminen noin 1 %. Koska öljytuotteiden hinnat ovat vaihdelleet voimakkaasti ja jo ovat korkealla tasolla, ei kuitenkaan näinkään suuria kysynnän muutoksia liene odotettavissa.

Valiokunta kiinnittää valtiovarainvaliokunnan huomiota siihen, että veronkorotuksen kohdentaminen suurempana dieselöljyyn kuin bensiiniin johtaa kuitenkin välttämättä henkilöautoliikennettä suurempaan taloudelliseen rasitukseen linja-autoliikenteessä ja tavaraliikenteessä. Esityksen tavoite liikennesuoritteiden määrän rajoittamisesta soveltuu pääasiassa henkilöautoliikenteeseen, jossa veronkorotus voi teoriassa ohjata tarpeettomien ajojen vähentämiseen. Tavaraliikenteen puolella logistiikkahyödyt on jo pyritty maksimoimaan, joten ajosuoritteiden määrän vähentäminen ole ole helppo vaihtoehto. Päinvastoin, linja-autoliikenteessä pyrkimys palvelujen parantamiseen merkitsee reittien lisäämistä ja ajosuoritteiden kasvua. Veronkorotus lisää siten osaltaan painetta joukkoliikenteen lippujen hintojen korottamiseen ja joukkoliikennereittien vähentämiseen. Jatkossa onkin tarpeen tarkastella muita keinoja sääntelyn muuttamiseksi ympäristöohjaavammaksi. Muita keinoja ovat esimerkiksi ympäristöystävällisemmän kaluston käyttöönoton edistäminen ja yleensä joukkoliikenteen käyttöä edistävät toimenpiteet.

Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että esityksen alueellisia vaikutuksia ei ole arvioitu.Vaikka kysynnän väheneminen olisi vähäistäkin, se voi perustua vain vaihtoehtoisten liikkumismuotojen suosimiseen henkilöautoilun sijaan. Alueilla, joilla ei ole toimivaa joukkoliikennettä, ei vaihtoehtoa kuitenkaan ole vaan korotus siirtyy täysimääräisenä kuluttajille. Myös vaikutukset eri tulonsaajaryhmiin olisi tarpeen selvittää. Kansainvälinen vertailu keinoista sääntelyn ympäristöohjaavuuden lisäämiseksi ja toisaalta myös alueellisten erojen tasoittamiseksi Norjan tapaan olisi ollut mielenkiintoinen.

Valiokunta huomauttaa, että hallituksen esityksen perusteluissa olisi ollut perusteltua tarkastella myös bensiinin ja dieselöljyn eroa ympäristönäkökulmasta, koska esityksen tavoitteet ovat selkeästi ympäristöperusteiset siten kuin edellä on todettu. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan bensiini- ja dieselmoottoristen autojen ympäristöhaittojen vertailu on haasteellista, koska niiden päästöprofiilit ovat hyvin erilaiset. Näin edut ja haitat eivät ole yhteismitallisia, vaan joudutaan arvottamaan keskenään kasvihuonekaasuvaikutusta, vaikutusta ympäristön happamoitumiseen ja kaupunki-ilman laatuun sekä pienhiukkaspäästöjen terveyshaittoja.

Pelkästään polttoaineiden teknisen tarkastelun perusteella ei ole perusteita verottaa dieselöljyä selvästi lievemmin kuin bensiiniä. Merkittävin ero bensiini- ja dieselkaluston välillä perustuukin dieselmoottorin parempaan hyötysuhteeseen. Dieselmoottorisen auton polttoaineen kulutus ja hiilidioksidipäästöt ovat noin 20 % pienemmät kuin vastaavan kokoisen ja painoisen bensiinikäyttöisen auton. Dieselmoottorin pakokaasuissa on kuitenkin enemmän typen oksideja ja hiukkasia, joskin uusien hiukkassuodatinten avulla hiukkasten osuus vastaa bensiinimoottorisen auton hiukkaspäästöjä. Dieselöljyn bensiiniä keveämpää verotusta voidaan siten uusien autojen osalta pitää ympäristöperusteilla lyhyellä tähtäimellä perusteltuna. Todellisia ympäristön kannalta hyviä liikennepolttoainevaihtoehtoja tarjoavat kuitenkin vasta toisen sukupolven biopolttoaineet, biokaasu yms.

Valiokunta korostaa, että vaikka veronkorotus on suhteellisen pieni ja ero bensiinin ja dieselöljyn välillä vähäinen, muutoksella on kuitenkin tätä suurempi signaalivaikutus kansalaisten valintoihin. Esityksen taustalla olevia ympäristöperusteita ja myös ympäristöperusteiden arvottamiseen liittyviä hankaluuksia olisi tullut kuvata hallituksen esityksen perusteluissa. Jos edellä kuvatuin ympäristöperustein päädytään siihen, että toimenpiteet voidaan tehokkaimmin kohdistaa ajoneuvoveron tarkistamiseen ympäristöohjaavaksi, olisi sekin kokonaisuuden kannalta arvokasta tietoa ja helpottaisi esityksen arviointia.

Valiokunta kiinnittää huomiota vielä perusveron ja lisäveron ongelmiin ympäristönäkökulmasta. Liikennepolttoaineiden valmisteverot jakautuvat perusveroon ja lisäveroon, joista perusveron peruste on fiskaalinen, kun taas lisävero perustuu hiilisisältöön. Esityksen mukaan myös biopolttoaineen osuudesta esitetään perittäväksi täysi valmistevero. Ympäristöohjauksen näkökulmasta tämä on epäjohdonmukaista.

Valiokunta pitääkin hyvänä hallituksen ilmoitusta käynnistää selvitys polttoaineverojen porrastamisesta hiilidioksidi- ja muihin päästöihin perustuviksi. Selvitys kattaa myös liikennekäyttöön soveltuvat biopolttoaineet, esimerkiksi toisen sukupolven biodieselin, ja sen on määrä valmistua vuoden 2008 aikana.

Biopolttoaineiden käytön edistäminen

Esityksen tarkoituksena on myös biopolttoaineiden käytön lisääminen kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi. Tieliikenteen osalta tämä on jo toteutettu jakelijoita koskevalla velvoitteella toimittaa vuosittain kulutukseen vähimmäisosuus biopolttoaineita. Vähimmäisosuus kasvaa vuosittain siten, että se on vuonna 2008 vähintään kaksi prosenttia liikennepolttoaineiden jakelijan kulutukseen toimittamien moottoribensiinin, dieselöljyn ja biopolttoaineiden energiasisällön kokonaismäärästä. Vuonna 2009 osuus on vähintään neljä prosenttia ja vuonna 2010 ja sen jälkeen vuosittain vähintään 5,75 prosenttia.

Koska lämmitykseen ja työkonekäyttöön tarkoitetun biopolttoöljyn osalta ei ole vastaavaa jakeluvelvoitetta, ehdotetaan tämä vapautettavaksi verosta kokonaan. Valiokunta pitää tätä kannatettavana. Biopolttoöljyn verottomuus koskee sekä maatiloilla tapahtuvaa biopolttoöljyn tuotantoa että öljy-yhtiöiden toimittamaa biopolttoöljyä. Verottomuutta ei ole rajattu mihinkään tiettyyn biopolttoaineeseen, vaan kaikki bioperäiset polttoöljyt ovat verottomuuden piirissä. Ehdotuksen 2 §:n 11 kohdan mukaan biopolttoöljyllä tarkoitetaan lämmityksessä sekä kiinteästi asennetuissa dieselmoottoreissa ja dieselmoottorilla varustetuissa työkoneissa käytettäväksi soveltuvaa polttoainetta, joka on valmistettu biomassasta. Biomassalla tarkoitetaan maataloudesta, kasvi- ja eläinaineet mukaan lukien, metsätaloudesta ja niihin liittyvästä teollisuudesta peräisin olevien tuotteiden, jätteiden ja jätetuotteiden biohajoavaa osaa sekä teollisuus- ja yhdyskuntajätteiden biohajoavaa osaa. Valiokunta kiinnittää valtiovarainvaliokunnan huomiota siihen, tuleeko kalatalous mainita pykälässä erikseen, sillä markkinoilla on kalanperkauksesta syntyvästä sivutuotteesta valmistettua biopolttoöljyä.

Biopolttoöljyn käytöllä saavutettaisiin jossain määrin hiilidioksidipäästöjen vähenemistä. Esityksessä todetaan, että tähän kuitenkin vaikuttaa merkittävästi biopolttoaineen elinkaaren aikainen hiilidioksiditase, mikä vaihtelee huomattavasti bioraaka-aineen ja sen tuotantoketjun perusteella. Valiokunta pitää kuitenkin hyvänä, että erityisesti maatiloilla biopolttoöljyllä voidaan joka tapauksessa korvata mineraaliöljyn käyttöä.

Valiokunta toteaa, että biopolttoaineita pidetään yleensä ilmastoystävällisinä ja energiatehokkaina vaihtoehtoina fossiilisille polttoaineille. Periaatteessa kasvipohjainen biopolttoaine vapauttaa vain sen verran hiilidioksidia kuin tuo kasvi on kasvuaikanaan sitonut ilmakehästä. Kasvihuonekaasupäästöjä kuitenkin lisäävät muut tekijät, kuten öljypohjaisten maatalouskemikaalien käyttö viljelyssä, luonnontilaisten alueiden raivaaminen ja maaperään sitoutuneen hiilidioksidin vapautuminen sekä raaka-aineiden kuljetus ja jalostus.

Mikään ei myöskään takaa, että käytettävät biopolttoaineet yleisellä tasolla olisivat kotimaisia, koska energiaverodirektiivi edellyttää, että veronalennusta on sovellettava yhtäläisin perustein tuontituotteisiin. Tästä johtuen on jatkossa pyrittävä erityisesti arvioimaan käytettävien biopolttoaineiden koko elinkaaren hiilitasetta ja muita päästöjä. EU:ssa on parhaillaan käynnissä työ biopolttoaineiden kestävyyskriteerien kehittämiseksi ja käyttöön ottamiseksi. Kestävyyskriteerien aikaansaaminen on tärkeää, sillä biopolttoaineiden käytön edistäminen johtaa ainakin alkuvaiheessa, ennen kuin ns. toisen sukupolven biopolttoaineet saadaan käyttöön, tropiikissa tuotettavien biopolttoaineiden käytön voimakkaaseen lisääntymiseen. Edullisimmat vaihtoehtoiset polttoaineet ovat tällä hetkellä palmuöljystä valmistettava biodiesel lähinnä Indonesiasta ja Malesiasta sekä sokeriruokopohjainen etanoli Brasiliasta.

Eri tutkimusten mukaan biopolttoaineet vähentävät pääsääntöisesti ilmastoon kohdistuvaa kuormitusta. Ne eivät kuitenkaan ole automaattisesti ilmaston kannalta kestäviä vaihtoehtoja, vaan jokainen on arvioitava tapauskohtaisesti. Palmuöljyn ja sokeriruokopohjaisen etanolin hiilitaseeseen vaikuttaa keskeisesti sen tuotantopaikka. Hiilitase voi olla positiivinen silloin, kun tuotanto sijoittuu ruohomaille. Sen sijaan, kun tuotanto leviää koskemattomiin sademetsiin, maankäytön muuttumisen myötä menetetään arvokasta biodiversiteettiä ja hiilitase kääntyy negatiiviseksi. Pahimmillaan palmuöljytuotanto vauhdittaa sademetsien maailmanlaajuista häviämistä, mikä aiheuttaa jopa 20 % maailman hiilidioksidipäästöistä.

Valiokunta korostaa, että vasta toisen sukupolven biopolttoaineilla päästään suurimpiin päästövähennyksiin. Kestävimpiä vaihtoehtoja biopolttoaineiden raaka-aineeksi ovat erilaiset jätteet ja sivutuotteet, kuten yhdyskuntajätteet, ruoantuotannon jäteöljyt, maanviljelystä hyödyntämättä jäävä biomassa ja metsäteollisuuden tuottamat hakkuutähteet.

Palo- ja pelastuslentotoiminnan jatkuminen turvattava

Hallituksen esityksessä ehdotetaan harrasteilmailun polttoaineiden säätämistä verollisiksi polttoaineiksi. Suomen lupa poiketa energiaverodirektiivin lentopolttoaineiden vähimmäistasosta on päättynyt, ja komissio on ilmoittanut, ettei se tule antamaan ehdotusta poikkeuksien jatkamiseksi. Sääntelyä on siten pakko tarkistaa. Valiokunta toteaa, että harrasteilmailun hiilidioksidi- ja muilla päästöillä ei ole kovin suurta merkitystä verrattuna muun liikenteen aiheuttamiin päästöihin, joten kysymys on lähinnä periaatteesta. Ympäristönäkökulmasta verottomuudelle ei ole perusteita.

Huvi-ilmailun lentobensiini ehdotetaan siis säädettäväksi verolliseksi polttoaineeksi. Hinta nousee ehdotuksen mukaan 43 senttiä litralta. Kaupallisesta ilmailusta maksetut verot maksetaan ehdotuksen mukaan takaisin jälkikäteen. Kun lentobensiinin osuus lentotunnin hinnassa on 60—70 %, on korotus huomattava. Valiokunnan näkemyksen mukaan palo- ja pelastuslentotoiminta tulee käsitteellisesti rajata huvi-ilmailun ulkopuolelle. Ammattilentäjät eivät lennä metsäpalovalvontalentoja, vaan lennot hoidetaan harrastajien toimesta eikä niistä makseta palkkaa. Koska palo- ja pelastuslennoilla on selkeä tavoite ja tarkoitus, ei niitä voida rinnastaa huvi-ilmailuun.

Ilmastohaaste ja tulevat sääntelytarpeet

Hallituksen esityksellä aloitetaan siirtymä kohti verotuksen painopisteen muuttamista käytön ja kulutuksen suuntaan. Valiokunta peräänkuuluttaa jatkossa kokonaisvaltaisempaa otetta erityisesti liikenteen kasvihuonekaasupäästöjen hillitsemiseksi. Verotus on pääasiassa fiskaalista ja summaarista luonteeltaan, mutta ilmastohaasteeseen vastaaminen tuo selkeästi tarpeen sisällyttää verotukseen ympäristöohjaava elementti. Myös aluepoliittisia ja sosiaalisia tukijärjestelmiä jouduttaneen suunnittelemaan verotuksen rinnalle, jos verotuksella yksinään ei summaarisen luonteensa vuoksi päästä haluttuun ohjausvaikutukseen. Tarvetta on siten monipuoliselle ohjauskeinojen joukolle.

Selväksi on myös tullut, että vielä nykyisillä polttonesteiden hinnoilla polttoaineen hinnan ja ajamisen määrän välinen jousto on alhainen. Siksi liikenteen ympäristöohjaus yksinomaan polttoaineveron korotuksella on tehotonta. Ilmastohaasteeseen vastaaminen edellyttää polttoaineiden kokonaiskulutuksen vähentämistä, mikä edellyttää sekä suoritteiden vähentämistä että autojen ominaiskulutuksen pienentämistä.. Polttoaineverotuksella ja erilaisilla maksuilla voidaan haluttaessa antaa tehokkaita kulutusta alentavia hintasignaaleja. Tarvetta on esimerkiksi vapaan autoedun tyyppisten, ajosuoritteiden lisäämiseen kannustavien mekanismien uudelleenarviointiin. Energiansäästön ja päästöjen vähentämisen haasteisiin voidaan myös vastata sopimuspohjaisella kehitystyöllä.

Valiokunta korostaa, että ollakseen tehokasta ohjauksen tulisi olla kokonaisuutena sellaista, että ihmisillä on vaihtoehtoja auton käytölle. Jos auton käyttämisestä tehdään tulevaisuudessa olennaisesti nykyistä kalliimpaa, tulee sille olla vaihtoehto eli lähinnä joukkoliikennettä on kehitettävä samanaikaisesti. Joukkoliikenteen parantamisen tulee tapahtua samaan aikaan kuin uudet maksut tai veronkorotukset otetaan käyttöön, sillä tasa-arvo- ja oikeudenmukaisuuskysymykset ovat sääntelyn hyväksyttävyyden kannalta keskeisiä. Myös vero- ja maksutulojen käyttökohde on niiden hyväksyttävyyden kannalta tärkeä tekijä. Kansalaiset haluavat vastinetta rahoilleen. Minkä tahansa maksujärjestelmän kannatusta nostaa etukäteinen tieto tulojen ohjaamisesta tiettyyn kohteeseen, esimerkiksi joukkoliikenteen kehittämiseen. Jatkoselvityksissä tuleekin kiinnittää huomiota erityisesti verotuottojen käyttöön, mahdollisten alueellisten ja tietyyppikohtaisten porrastusten vaikutuksiin sekä yhteiskuntataloudellisten vaikutusten arviointiin erityisesti energiaverotuottojen käytössä.

Valiokunta myös painottaa toisen sukupolven biopolttoaineiden mahdollisuuksia. Ensimmäisen sukupolven biopolttoaineisiin liittyy vielä suuria ongelmia, ja niiden käyttö voi olla hiilitaseen kannalta jopa haitallista. Sen sijaan toisen sukupolven biodieselin käyttöönotto vähentää liikenteen hiilidioksidipäästöjä paljon tehokkaammin kuin polttoaineiden hinnan roima korottaminen, tietullit tai joukkoliikenteen lippuhintojen alentaminenTällainen tulos on saatu esimerkiksi Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta YTV:n selvityksessä. Jos kaikki dieselkäyttöiset ajoneuvot käyttäisivät polttoaineenaan toisen sukupolven biodieseliä, pääkaupunkiseudun liikenteen hiilidioksidipäästöt vähenisivät noin 30 prosenttia. Biodieselin vaikutusten osalta arvion on tehnyt tekniikan tohtori Nils-Olof Nylund TransEnergy Consultingista..