Yleistä
Asetusehdotuksella pyritään sisällyttämään nykyistä yksinkertaisemmin ja joustavammin maankäyttösektori (AFOLU, agriculture, forestry and land use) ilmastopolitiikan kehykseen sekä maankäyttösektorin ilmastoneutraaliuteen EU:ssa vuoteen 2035 mennessä. Valiokunta katsoo valtioneuvoston kantaan yhtyen, että LULUCF-ehdotuksessa on tärkeää kannustaa varastojen ja nielujen vahvistamiseen ja mahdollistaa niiden huomioon ottaminen taakanjakosektorilla joustoina, kuten nykyisinkin. Maankäyttösektorin hiilinielut ja varastot tulee ottaa todenmukaisesti huomioon ilmastolaskelmissa ja luopua referenssivuosiin perustuvista laskennallisista vertailutasoista. Kokonaisuuden kannalta on jatkossa tärkeää, ettei EU-tasoinen sääntely johda siihen, että jokin muu EU:n jäsenvaltio voi jättää päästövähennyksiä tekemättä hyödyntämällä Suomen metsänieluja. Tämä on tärkeää, koska ehdotuksessa kaikilla jäsenmailla ei ole hiilinieluvelvoitetta vuodelle 2030.
Valiokunta korostaa, että ehdotuksen oikeansuuntaisuudesta huolimatta sen kaikkia vaikutuksia on vaikea arvioida, sillä esimerkiksi joustokeinojen käyttöön ja sektorikohtaisiin velvoitteisiin liittyvät seikat tarkentuvat vasta myöhemmässä käsittelyvaiheessa. Muihin sektoreihin verrattuna myös suuret maankäyttösektorin päästöjen ja poistumien muutoksiin liittyvät luonnonprosessien ja markkinoiden kehityksen vaihtelut hankaloittavat ehdotuksen vaikutusten arviointia. Suomella on kuitenkin yksi parhaista metsätietojärjestelmistä, sillä valtakunnan metsien inventointi on aloitettu vuonna 1921, ja metsien tilaa on siitä lähtien seurattu systemaattisesti. Suomen metsien puuston kasvu on tällä hetkellä noin kaksi kertaa suurempi kuin se oli 1900-luvun alussa. Samalla puuston tilavuus on kasvanut 1 500 miljoonasta kuutiosta 2 300 miljoonaan kuutioon, vaikka metsäpinta-ala on pysynyt lähes muuttumattomana. Nämä luvut osoittavat, että metsiä voidaan hyödyntää taloudellisesti samalla kun puuston tilavuus kasvaa. Ehdotuksen myös arvioidaan lisäävän merkittävästi hallinnollista taakkaa erilaisten raportointivelvoitteiden muodossa erityisesti kasvihuonekaasujen inventaariojärjestelmän vastuuyksiköille eli Luonnonvarakeskukselle ja Tilastokeskukselle. Valiokunta pitää tärkeänä, että turhia hallinnollisia kustannuksia ja siten lisäresurssien tarvetta voidaan välttää.
Valtioneuvoston tavoin valiokunta korostaa komission useiden samansuuntaisten ehdotusten yhteisvaikutusten tunnistamisen tärkeyttä, jotta 55-valmiuspaketin päästövähennyksiä koskevan tavoitetason saavuttaminen voidaan varmistaa ja mahdollisuuksien mukaan myös ylittää. Valiokunta korostaa vielä erityisesti viitaten Glasgow'n ilmastokokouksen loppuasiakirjaan, että kun kaikki maat ovat nyt sitoutuneet tarkastelemaan vuosittain kansallisia panoksiaan (NDC) 1,5 °C:een tavoitteen valossa, tulee myös EU:n pyrkiä ilmastotoimissaan eurooppalaisen ilmastolain mukaiseen yhteiseen vähintään 55 %:n päästövähennystavoitteeseen eli pyrkiä se myös aktiivisesti ylittämään.
Valiokunta korostaa, että ilmastotoimien kokonaisuus on rakennettava siten, että tavoite saavutetaan sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävästi tavalla, joka on myös kustannustehokas ja ottaa huomioon luontokadon ehkäisemiseen, digitalisaatioon ja siirtymän oikeudenmukaisuuteen liittyvät näkökohdat. Valiokunta korostaa, että ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi tärkeintä on pyrkiä vähentämään todellisia päästöjä. Pariisin ilmastosopimuksen tavoitteen saavuttaminen edellyttää kuitenkin samanaikaisesti hiilidioksidipäästöjen vähentämisen kanssa ekosysteemien hiilinielujen vahvistamista. Rajallisuudestaan huolimatta LULUCF-nettonielujen vahvistaminen on tärkeä ja kustannustehokas tapa vähentää nettopäästöjä ilmakehään lähitulevaisuudessa. Metsä toimii nieluna, kun sen hiilivarasto kasvaa eli puustoon ja maaperään sitoutuu hiiltä enemmän kuin siitä vapautuu hiiltä puiden oman hengityksen, maaperän prosessien ja hakkuiden seurauksena. Hiilinielun vahvistaminen tarkoittaa hiilivaraston kiihtyvää kasvua. Jos nielu on vakio, kasvaa hiilivarasto tasaisesti.
Maankäyttösektorin tarkastelu ensimmäisellä kaudella vuosina 2021—2025
Ensimmäisellä kaudella 2021—2025 jäsenvaltiot velvoitetaan vastaamaan siitä, että maankäyttösektorin kasvihuonekaasupäästöt eivät ylitä poistumia (ns. no-debit-sääntö). Valiokunta pitää olennaisena sitä, että kunkin jäsenvaltion vastuulla on sille määritellyn nielutavoitteen saavuttaminen. Ensimmäisellä kaudella jatketaan voimassa olevan LULUCF-asetuksen mukaisen laskentatavan soveltamista, joka on ennustettavuuden näkökulmasta tarkoituksenmukaista. Valiokunta kannattaa myös valtioneuvoston tavoin ehdotusta siirtyä yksinkertaisempaan tilinpitojärjestelmään, joka perustuu maankäyttösektorin raportoituihin päästö- ja poistumatietoihin, sekä sitä, että asetusehdotuksessa selkiinnytetään Suomelle myönnetyn erillisjouston käyttöä.
Ehdotus sisältää uusia sektoreiden välisiä joustoelementtejä, joiden hyödyntäminen mahdollistaa päästövähennystoimien kustannustehokkuuden parantamisen. Tämä on tarpeen, sillä päästövähennysten rajakustannukset ovat mahdollisesti nousemassa taakanjakosektorilla jyrkästikin. Jäsenvaltioilla tulee olla mahdollisuus tehdä kansallisesti päätöksiä siitä, miten päästövähennystoimia kohdennetaan eri sektoreille. Mahdollisuus jäsenvaltioiden välisiin vaihdantamekanismeihin on myös tärkeää säilyttää, koska jäsenvaltioilla on erilaiset valmiudet päästöjen vähentämiseen. Joustava toimintamalli mahdollistaa myös kustannustehokkaat ratkaisut päästöjen vähentämiseen ja nielujen kasvattamiseen eri maissa.
Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että erityisesti vapaaehtoisen joustoreservin laajuus riippuu osallistuvien jäsenmaiden määrästä ja toteutuksen yksityiskohdat ja niiden vaikutukset ovat toistaiseksi epäselviä. Onkin tärkeää varmistaa myös se, ettei joustojen laaja käyttö johda päästövähennysten kunnianhimon tason laskuun.
Metsien aktiivisella hoidolla tulee olemaan merkittävä rooli Suomen tavoitteen saavuttamisessa. Komission LULUCF-asetusehdotuksessa on kirjaus (Liite III), joka lisää biologiseen monimuotoisuuteen liittyvien piirteiden ja tunnuslukujen sekä hiilitaseiden yhtäaikaista seurantaa ja raportointia. Valiokunta pitää hyvänä pyrkimystä ottaa nykyistä paremmin huomioon eri toimien ilmasto- ja luontovaikutusten positiiviset ja negatiiviset yhteisvaikutukset. Valiokunta korostaa, että ilmastonmuutos ja luontokato liittyvät erottamattomasti toisiinsa ja nielupolitiikassa on otettava huomioon myös luontokadon ehkäisemiseen liittyvät näkökulmat.
Valiokunta katsoo, että nielupolitiikan kehittämisessä yleisemminkin on tärkeää varmistua myös siitä, että se ei johda fossiilisia korvaavien puupohjaisten, ilmastoystävällisten tuotteiden valmistamisen rajoittamiseen.
Nykyisen järjestelmän kehittäminen vuosina 2026—2030
Toisella kaudella 2026—2030 asetetaan EU:n yhteinen tavoite (-310 Mt CO2-ekv) sektorin kasvihuonekaasujen nettopoistumalle vuodelle 2030, joka jaetaan jäsenvaltioiden kesken. Nykyisen asetuksen monimutkaisuutta ja läpinäkymättömyyttä erityisesti metsien vertailutasojen laskentojen yhteydessä on laajasti pidetty haasteena. Komissio antaa ehdotuksen mukaan vuonna 2025 täytäntöönpanoasetuksen, jossa määritetään lineaarinen kehityspolku vuosien 2026—2029 jäsenvaltiokohtaisille tavoitteille siten, että vuotta 2030 koskevat tavoitteet saavutetaan. Kehityspolun aloituspisteenä olisi vuosien 2021—2023 varmistettujen päästöjen ja poistumien keskiarvo. Myönteisenä voidaan pitää myös sitä, että raportointitiedon käyttäminen LULUCF-asetuksen seurannassa selkeyttää maankäyttösektorin päästöjen ja poistumien laskentaa sekä keventää raportoinnista ja laskennasta aiheutuvaa hallinnollista taakkaa.
Valiokunta pitää esitettyjä muutoksia pääasiallisesti oikeansuuntaisina. Suomen osuus velvoitteesta olisi 17,8 Mt CO2-ekv vuonna 2030, eli se pienenee nykyisestä. Valiokunta toteaa, että vuoden 2035 kansallisen hiilineutraaliustavoitteen yhteydessä lähtökohtana pidettiin noin -21 milj. CO2-ekv:tä, joten kansallisten tavoitteiden voi katsoa olevan tätä kunnianhimoisemmat. Kokonaistavoitteen kannalta on siten todennäköisesti tarkoituksenmukaista pyrkiä velvoitetason ylittämiseen sekä kansallisesti asetetun tavoitteen saavuttamiseksi että asetuksen joustojen hyödyntämisen mahdollistamiseksi taakanjakosektorilla. Lisätoimia tarvitaan siis kansallisen -21 milj. CO2-ekv:n tavoitteen saavuttamiseksi.
Valiokunta toteaa, että Suomessa turvepellot ovat merkittävä maataloussektorin päästölähde. Sääntelyn kannalta keskeisin muutos on se, että myös maatalouden päästövähennyksillä on merkitystä eli jäsenmaa voi käyttää sekä peltomaiden päästövähennyksiä että metsien hiilinieluja tavoitteen saavuttamisessa. Jos maatalouden päästövähennyksiin ei ohjata ja maataloustuilla kannustetaan laajaperäiseen viljelyyn ja uusien turvepeltojen raivaukseen, tavoitteen toteutumiseksi tarvitaan nykyistä suurempi metsien hiilinielu.
Maankäyttösektorin laajentuminen vuosina 2031—2035
Kolmannella kaudella eli vuodesta 2031 eteenpäin LULUCF-asetuksen soveltamisalaa laajennetaan koskemaan myös taakanjakosektorin maatalouden muita kuin hiilidioksidipäästöjä (metaania ja typpidioksidia), jolloin kaikki maankäyttösektorin kasvihuonekaasut ovat saman laskenta- ja tilinpitojärjestelmän piirissä. Tavoitteena on, että uusi maankäyttösektori AFOLU olisi hiilineutraali vuonna 2035 ja siitä eteenpäin tavoitellaan hiilinegatiivisuutta. Ehdotuksella pyritään AFOLU-sektorin ilmastoneutraaliuteen EU:ssa vuoteen 2035 mennessä ja liittämään se nykyistä suoremmin ilmastopolitiikan kehykseen sekä järjestelmän yksinkertaistamiseen.
Valiokunta pitää tärkeänä, että kaikki jäsenmaat tekevät hiilensidontaa lisääviä toimia niin maataloudessa, metsätaloudessa kuin maankäytössäkin riippumatta maan maankäytön rakenteesta.
Vuodesta 2036 lähtien yhdistetyn sektorin on tuotettava lisää hiilipoistumia muiden sektorien jäljellä olevien päästöjen tasapainottamiseksi hiilipoistumien sertifiointijärjestelmän pohjalta. Valiokunta korostaa tarvetta valmistautua hiilinielujen kansainvälisten sertifiointijärjestelmien käyttöön ja kehittämiseen, joka mahdollistaisi kestävien liiketoimintamallien luomisen hiilinielujen lisäämiseen.
Valiokunta pitää myös maatalouden päästöjen vähentämistä haastavana, mutta välttämättömänä. On tärkeää kehittää keinoja tähän sekä ilmastolaskenta-arkkitehtuurin muutokseksi, jolla taakanjakosektorin maatalouden päästöt siirretään maankäyttösektorin päästöjen ja poistumien kanssa yhteiseen AFOLU-sektoriin vuoden 2030 jälkeisellä ajalla. Valiokunta katsoo, että on tarpeen kehittää pelisääntöjä kestävästi hiilensidontaa lisäävälle hiilisertifioinnille, joka ei heikennä päästövähennystavoitteiden saavuttamista. On myös tärkeää kehittää maanomistajien mahdollisuuksia lisätä hiilinieluja niin maataloudessa kuin metsätaloudessakin.