Yleistä
Direktiivi- ja asetusehdotusten tavoitteena on tehdä kestävyysraportoinnista helpommin lähestyttävää ja tehokkaampaa, yksinkertaistaa yritysvastuudirektiivin huolellisuusvelvoitteita vastuullisten liiketoimintakäytäntöjen tueksi sekä yksinkertaistaa ja tehostaa hiilirajamekanismia. Valiokunta yhtyen valtioneuvoston kantaan tukee yritysvastuun, kestävyysraportoinnin ja hiilirajamekanismin EU-tasoisen sääntelyn tavoitteita ja kannattaa Omnibus I -ehdotukseen sisältyviä kestävyysraportointidirektiivin, yritysvastuudirektiivin ja hiilirajamekanismiasetuksen muutoksia kiinnittäen huomiota seuraaviin näkökohtiin.
Sääntelyn yksinkertaistaminen on perusteltua ja kannatettavaa hallinnollisen taakan vähentämiseksi. Sääntelyn yksinkertaistamisen ohella tavoitteena on varmistaa sen johdonmukaisuus, oikeusvarmuus ja ennakoitavuus, mikä vahvistaa sisämarkkinoiden toimivuutta, tukee kestävän liiketoiminnan kehittymistä ja turvaa Suomen teknologiasektorin kilpailuasemaa kansainvälisesti. Valiokunta korostaa, että vastuullisuus- ja ilmastotavoitteet ovat samanaikaisesti tärkeitä tavoitteita. Tavoitteena on keventää hallinnollista taakkaa tinkimättä vastuullisuustavoitteiden toteuttamisesta. Yritysten oma vastuullisuustyö ja omaehtoinen kehittäminen ovat sääntelyn rinnalla merkityksellisiä, eikä niiden merkitystä tule aliarvioida. Onkin kiinnitettävä huomiota siihen, että sääntelykokonaisuus tukee yritysten kestävyystyön jatkamista, mutta ei aseta niille kohtuutonta hallinnollista taakkaa.
Komission muutosehdotuksista ei ole kaikilta osin tehty kunnollisia vaikutusarviointeja, joten sääntelyn alkuperäisten tavoitteiden saavuttamisesta ei ole perusteltua tietoa. Alkuperäistä hiilirajamekanismisääntelyä voidaan pitää esimerkkinä epäonnistuneesta vaikutusten arvioinnista hallinnollisen taakan osalta, kun soveltamisalasta voidaan poistaa 90 prosenttia yrityksistä ilman, että vaikutukset päästövähennyksiin heikkenevät. Valiokunta katsoo, että lainsäädäntöehdotusten vaikutusarviointien laatuun on kiinnitettävä enemmän huomiota.
Kestävyysraportointia koskevat ehdotukset
Komissio ehdottaa kestävyysraportointivelvollisten yritysten rajaamista siten, että raportointivelvollisuus koskee vain sellaisia yrityksiä ja konserneja, joiden palveluksessa on kahtena viimeksi päättyneenä tilikautena ollut yli 1 000 työntekijää ja joiden liikevaihto suurempi kuin 50 miljoonaa euroa tai taseen loppusumma suurempi kuin 25 miljoonaa euroa. Pörssilistatut pk-yritykset eivät enää kuuluisi kestävyysraportointivelvollisiin. Pk-yrityksiltä ei saa ehdotuksen mukaan enää edellyttää muita kuin sellaisia tietoja, joista säädetään erikseen niitä koskevassa vapaaehtoisessa raportointistandardissa, joten tiedonantovelvoite on huomattavasti varsinaisia eurooppalaisia kestävyysraportointistandardeja (ESRS) suppeampi. Valiokunta toteaa, että ehdotuksen mukaan raportointivelvollisten joukko supistuu siten EU-tasolla viidesosaan suhteessa voimassa olevaan sääntelyyn. Myös Suomessa ehdotus vaikuttaisi merkittävästi, sillä sen arvioidaan koskevan 1 300 yrityksen sijaan 130:tä yritystä.
Valtioneuvosto kannattaa ehdotusta lähtökohtaisesti, mutta toteaa, että soveltamisalan rajaamisesta päätettäessä pitäisi ottaa huomioon rahoitusmarkkinatoimijoiden informaatiotarpeet, jotta on mahdollista ohjata pääomavirtoja kestävän kehityksen mukaisiin kohteisiin. Velvollisuuden rajaaminen kaikkein suurimpiin yrityksiin saattaa heikentää taksonomian roolia rahoitusalan työkaluna pääomavirtojen ohjaamisessa EU:n ilmasto- ja ympäristötavoitteiden mukaiseen taloudelliseen toimintaan. Kestävyystiedot on raportoitava ESRS-standardien mukaisesti. Komissio hyväksyy delegoiduilla säädöksillään standardit, ja tarkoituksena on yksinkertaistaa ja selventää nykyistä standardistoa hallinnollisen taakan keventämiseksi, mutta ehdotuksen tarkemmasta sisällöstä ei kuitenkaan ole tietoa. Valtioneuvosto korostaa sen varmistamista, että kestävyysvaikutusten tunnistamisen kannalta standardien olennainen sisältö säilyy ja että toimialakohtaisten standardien laatimisesta luovutaan. Valtioneuvosto painottaa komission ohjeistusten merkitystä sääntelyn yhdenmukaisen soveltamisen kannalta ja soveltamisalan ulkopuolelle jäävien yritysten vapaaehtoiseen raportointiin kannustamisessa.
Valiokunta yhtyy näihin arvioihin korostaen, että kyky todentaa luotettavasti yrityksen toiminnan ja sen tuotteiden ilmasto- ja luontovaikutukset on joka tapauksessa muodostumassa merkittäväksi kilpailutekijäksi. Raportointi ohjaa parhaimmillaan myös itse toiminnan kehittämistä. Komissio ei kuitenkaan ole ehdotuksen perusteluissa tuonut esiin, miten pääomavirtojen kohdentuminen kestävyyttä edistäen voidaan turvata, jos finanssimarkkinatoimijat eivät saa omien velvoitteidensa täyttämisen edellyttämiä tietoja ja julkisesti saatavilla oleva tieto yritysten kestävyydestä heikkenee. Finanssiala on kiinnittänyt huomiota tarpeeseen harmonisoida finanssialan vaatimuksia reaalitalouden yritysten vaatimusten kanssa katsoen, että ilman riittävää harmonisointia yritysten kestävyysraportointikehys siirtyy ainoastaan täyttämään finanssialan riskienhallintatoiminnan tarpeita sen sijaan, että se tarjoaisi markkinoille aidosti vertailukelpoisia kestävyystietoja.
Valiokunta korostaa, että hallinnollista taakkaa voi keventää myös soveltamisalan muutokselle vaihtoehtoisilla tavoilla esimerkiksi selkeyttämällä raportointivaatimuksia, yhdenmukaistamalla määritelmiä tai suhteuttamalla vaatimuksia yrityksen koon perusteella, mutta komissio ei ole esittänyt tällaisia.
Yritysvastuudirektiiviä koskevat ehdotukset
Ehdotuksen mukaan yrityksen haitallisten vaikutusten tunnistamiseen liittyvä perusteellinen arviointi on tehtävä vain yrityksen omista toiminnoista ja tytäryritysten toiminnoista, eli verrattuna voimassa olevaan sääntelyyn ehdotus rajaa haitallisia vaikutuksia koskevan perusteellisen arvion lähtökohtaisesti vain yrityksen suoriin liikekumppaneihin. Perusteellinen arviointi on kuitenkin tehtävä, jos yrityksellä on uskottavia tietoja, jotka viittaavat siihen, että epäsuoran liikekumppanin toiminnassa on ilmennyt tai voi ilmetä haitallisia vaikutuksia.
Huolellisuusvelvoitteen keskittämisen suoriin liikekumppaneihin arvioidaan vähentävän hallinnollista rasitetta ja vaikutuksia liikekumppaneihin, erityisesti pk-yrityksiin ja keskikokoisiin yrityksiin sekä EU:ssa että sen ulkopuolella. Muutoksen mahdollisia negatiivisia vaikutuksia lieventää se seikka, että yrityksellä tulee jatkossakin olla prosessit vaikutusten arvioimiseksi ja velvollisuus perustelluissa tapauksissa ulottaa tarkastelu laajemmin toimintaketjuunsa. Komissio arvioi, että monet yritykset toteuttaisivat edelleen asianmukaista huolellisuutta laajemmin vapaaehtoisesti noudattamalla YK:n ja OECD:n vapaaehtoisia ohjeita. Vaikka muutoksella vähennetään yritysten hallinnollista taakkaa, niillä säilyy jatkossakin velvollisuus kunnioittaa ihmisoikeuksia arvoketjuissaan, kun niillä on siihen kohdistuvaa tietoa. Valiokunta toteaa, että YK:n ja OECD:n yritysvastuustandardeihin kuuluu riskiperustainen lähestymistapa, jossa yritykset tarkastelevat toimitusketjun ihmisoikeus- ja ympäristöriskejä ennakoivasti, kohdistavat toimet sinne missä niitä eniten tarvitaan ja tukevat ketjussa heikoimmassa asemassa olevia. Myös yritysvastuudirektiivin tarkoituksena on ollut puuttua ympäristö- ja ihmisoikeusriskeihin ennakolta, mitä toisaalta on pidetty yrityksille myös vaikeasti toteutettavana velvoitteena. Valtioneuvosto katsoo, että vaikutusten tunnistamista koskevat muutokset muokkaavat yritysvastuudirektiiviä yritysten kannalta realistisempaan ja toteuttamiskelpoisempaan suuntaan, minkä vuoksi ehdotuksia voidaan kannattaa. Yrityksillä tulisi olla todelliset mahdollisuudet noudattaa velvoitteita myös sellaisten yritysten arvoketjuun kuuluvien toimintojen osalta, jotka eivät ole yrityksen määräysvallassa.
Valiokunta viittaa asiassa aikaisemmin antamassaan lausunnossa (YmVL 24/2022 vp — U 35/2022 vp) toteamaansa, että suomalaisten suurten yritysten valmiudet huolellisuusvelvoitteiden toteuttamiseen on arvioitu hyviksi, mutta on selvää, että pk-yritysten toimintamahdollisuudet ovat käytännössä huomattavasti rajatummat vähäisempien resurssien vuoksi. Sääntelyn tavoitteet voidaan saavuttaa tehokkaimmin velvoitteilla, jotka ovat yritykselle selkeitä ja tarkkarajaisia ja siten myös ennakoitavia. Huomioon tulee ottaa myös arvio sääntelyn mahdollisista kielteisistä vaikutuksista, kun se aiheuttaessaan kustannuksia kolmansien maiden yrityksille sääntelyn vaatimuksiin sopeutumisesta sisältää myös riskin tuotannon siirtämisestä valvomattomille tuotemarkkinoille. Sääntelyn tulisi johtaa siihen, että alihankintaketjussa olevat puutteet korjataan ja toiminta muuttuu kestävämmäksi sen sijaan, että vastuullinen yritys vain vaihtaa toimittajaa.
Komissio ehdottaa myös sidosryhmän määritelmän rajoittamista työntekijöihin, heidän edustajiinsa sekä henkilöihin ja yhteisöihin, joiden oikeuksiin tai etuihin yrityksen, sen tytäryhtiöiden ja sen liikekumppanien tuotteet, palvelut ja toiminta vaikuttavat tai voivat vaikuttaa suoraan. Lisäksi yritysten on otettava yhteyttä olennaisiin sidosryhmiin ainoastaan asianmukaisen huolellisuuden prosessin kussakin tietyssä vaiheessa. Muutosten tavoitteena on keventää yrityksiin kohdistuvaa hallinnollista taakkaa, mutta toisaalta tunnistetaan, että yritykset voivat menettää jonkin verran sidosryhmien osallistumisesta saatavaa arvoa. Valiokunta korostaa, että ehdotetut muutokset eivät estä jatkossakaan esimerkiksi sellaisten kansalaisjärjestöjen kuulemista, joilla voi olla arvokasta tietoa haitallisista ympäristövaikutuksista.
Toimenpiteiden arviointiväliä ehdotetaan pidennettäväksi yhdestä viiteen vuoteen, mikä keventää yrityksen taakkaa tilanteissa, joissa muutoksia ei ole tapahtunut. Valiokunta pitää tärkeänä sitä, että arviointi on kuitenkin tehtävä uudestaan aina merkittävän muutoksen jälkeen ja aina jos on aiheellista uskoa, että käytetyt keinot eivät ole riittäviä, tai ilmaantuu uusia riskejä. Sääntelyn selventämiseksi olisi tarpeen selventää vielä tulkintaa, milloin toimenpiteiden arviointeja tulee tehdä viiden vuoden arviointisyklin ulkopuolella.
Valiokunta katsoo myös valtioneuvoston tavoin, että yritysvastuudirektiivin tulee rakentua edelleen OECD:n toimintaohjeissa monikansallisille yrityksille omaksutun kuusiportaisen huolellisuusprosessin varaan, jotta sääntely sopii yhteen yleisesti yrityksissä tunnettujen kansainvälisesti käytössä olevien vastuullisen liiketoiminnan periaatteiden kanssa.
Ehdotusten arvioidaan keventävän yritysten hallinnollista taakkaa, kun prosesseja yksinkertaistetaan eikä toimenpiteitä edellytettäisi arvoketjussa yhtä kattavasti. Toisaalta sääntely edellyttää kuitenkin huolellisuutta koskevien perusprosessien olemassaoloa ja edellytysten niin vaatiessa koko toimintaketjun laajuista seurantaa ja omien toimenpiteiden tehokkuuden jatkuvaa arviointia.
Valtioneuvosto kiinnittää huomiota komission ehdotusten valmistelun nopeaan aikatauluun ja arvioi, että pitkäjänteisemmällä valmistelulla olisi voitu päästä yritysvastuusääntelyn toimivuuden kannalta vielä tarkoituksenmukaisempaan lopputulokseen. Valiokunta arvioi tilannetta samoin ja korostaa, että jatkokäsittelyssä tulee pyrkiä vähentämään ehdotetun sääntelyn tulkinnanvaraisia kohtia esimerkiksi sääntelyn ulottuvuuden suhteen. Myös komission ohjeistuksella on olennainen merkitys sääntelyn yhdenmukaisen soveltamisen kannalta, ja sen laatimista tulisi kiirehtiä.
Valiokunta kantaa huolta siitä, että jo vastuullisesti toimivien suomalaisten yritysten mahdollisuus saada kilpailuetua saattaa heiketä ehdotuksen johdosta, kun ne ovat jo linjanneet toimintatapojaan vapaaehtoisen kansainvälisen kehyksen ja voimassa olevan direktiivin mukaiseksi ja ehdotus helpottaa hitaammin toimineiden yritysten asemaa. Yleisemminkin tulisi välttää sääntelyn nopeaa muuttamista, jolloin yritysten on vaikea ennakoida tulevia vaatimuksia. Jos muutokset nyt kuitenkin toteutetaan nopealla aikataululla, on tärkeää seurata niiden vaikutuksia huolellisesti ja arvioida niiden käytännön toteutettavuutta, tarvetta ohjeistaa ja yhdenmukaistaa tulkintoja ja varmistua siitä, että sääntely tukee osaltaan käytännössä kestävän kasvun edellytyksiä.
Hiilirajamekanismia koskevat ehdotukset
Hiilirajamekanismilla tietyille EU:n ulkopuolelta tuleville tuotteille asetetaan samansuuruinen maksu kuin joka kohdistuu EU:ssa valmistettuihin vastaaviin tuotteisiin EU:n päästökaupan toimeenpanon seurauksena. Mekanismin keskeisenä tehtävänä on ehkäistä hiilivuotoa ja siten päästöjen siirtymistä EU:n ulkopuolelle. Komission ehdottamien muutosten tavoitteena on asetuksen toimeenpanon yksinkertaistaminen ja tehostaminen.
Komissio ehdottaa, että nykyisen lähetyseräkohtaisen 150 euron suuruisen kynnysarvon raudan ja teräksen, alumiinin, sementin sekä lannoitteiden osalta sijaan otetaan käyttöön uusi kumulatiivinen tuonnin massaan perustuva kynnysarvo, 50 tonnia maahantuojaa kohti vuodessa. Tällä muutoksella hiilirajamekanismin velvoitteet poistuisivat EU-tasolla noin 182 000 maahantuojalta (90 prosenttia maahantuojista), joista suurin osa on pk-yrityksiä, mutta hiilirajamekanismin soveltamisalaan kuuluvista päästöistä katettaisiin edelleen yli 99 prosenttia. Suomessa Tullin arvion mukaan CBAM-velvoitteet poistuvat 92 prosentilta nykyisistä CBAM-velvollisista, mutta 99 prosenttia CBAM-tuonnin päästösisällöstä pysyisi mekanismin piirissä. Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että ehdotettu CBAM-tuonnin kynnysarvon muutos on kannatettava, kun se vähentää merkittävästi pieniin ja keskisuuriin maahantuojiin kohdistuvaa hallinnollista taakkaa vähentämättä juurikaan mekanismin päästökattavuutta tai kerryttämiä tuloja.
Uuden kynnysarvon myötä sellaisen maahantuojan, joka tuo CBAM-tuotteita maahan vain satunnaisesti, tulee seurata, ylittääkö sen CBAM-tuonti uuden vuosittaisen kynnysarvon, jolloin mekanismista seuraava hallinnollinen taakka ei täysin poistu, vaikka maahantuojan tuonti lopulta jäisikin kynnyksen alle. Valtioneuvosto korostaa, että erityisesti kynnysarvon täyttymisen valvonnassa tulee kiinnittää huomiota selkeään ja tehokkaaseen tehtäväjakoon komission ja jäsenmaiden toimivaltaisten viranomaisten välillä. Valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin tärkeänä komission olennaista roolia valvonnassa jäsenmaiden rinnalla ja sitä, että komissio voi tarkastella kynnysarvoa säännöllisesti mekanismin kiertämisen ehkäisemiseksi ja sen varmistamiseksi, että mekanismin päästökattavuus säilyy korkeana.
Vaikutusarviointien haasteellisuuden johdosta on hyvin perusteltua, että komissio ehdottaa mekanismiin muutoksia vain rajatuilta osin. Erityisesti mahdolliset laajennukset monimutkaisempiin tuotteisiin tai uusiin tuotantopanoksiin edellyttäisivät kattavia vaikutusarvioita, sillä vaikutukset tuotannon arvoketjussa voivat olla hyvin monentyyppisiä.