Hallituksen esityksessä ilmastolain muuttamisesta lisätään lakiin säännökset kunnan ilmastosuunnitelmasta ja ilmastolain mukaisesta muutoksenhausta. Esityksen tavoitteena on edistää ilmastolain tavoitteiden toteutumista ja vahvistaa kuntien ilmastotyötä sekä edistää oikeusturvan toteutumista. Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta esittää lakiehdotuksen hyväksymistä muutettuna seuraavin huomautuksin. 

Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksellä vastataan lausumaan, jolla eduskunta ympäristövaliokunnan ehdotuksesta (YmVM 2/2022 vp — HE 27/2022 vp, EV 60/2022 vp) edellytti ilmastolain hyväksyessään, että valtioneuvosto antaa marraskuun 2022 loppuun mennessä hallituksen esityksen ilmastolain täydentämiseksi muutoksenhakua ja kuntien ilmastovelvoitteita koskevilla säännöksillä. 

Kuntien ilmastotyö

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että kunnille säädetään uusi velvoite, jonka mukaan kunnan on laadittava ilmastosuunnitelma. Kunnan ilmastosuunnitelma olisi ilmastopolitiikan suunnitelmista erillinen suunnitelma, ja se täydentäisi ilmastolain suunnittelujärjestelmää.  

Esityksen keskeinen tavoite on vauhdittaa ilmastotyötä sellaisissa kunnissa, joissa se ei vielä ole käynnistynyt tai edennyt pitkälle. Kunnan ilmastosuunnitelman laatimisvelvoitteen tavoitteena on edistää ja tehostaa ilmastotoimia erityisesti tällaisissa kunnissa. Eri vaiheessa olevat kunnat otetaan ehdotuksen mukaan huomioon säätämällä kunnan ilmastosuunnitelman vähimmäisvaatimuksista. Tavoitteena on, että kunnat voivat toteuttaa ilmastotoimia omista lähtökohdistaan ja painottaa suunnitelmassaan itselleen keskeisiä asioita. Valiokunta toteaa, että monet edelläkävijäkunnat ovat jo asettaneet itselleen hiilineutraaliustavoitteen, ja osa tavoittelee hiilineutraaliutta jopa ennen kansallista tavoitevuotta 2035. 

Valiokunta katsoo, että velvoite laatia ilmastosuunnitelma tukee kunnassa tehtävää ilmastopolitiikan päätöksentekoa ja lisää sen ennakoitavuutta. Niissä kunnissa, joissa ilmastotyö on ennestään ollut vähäistä, esitys todennäköisesti edistää suunnitelmallisempaa ilmastotyötä ja tekee siitä näkyvämpää kuntalaisille ja muille kunnan sidosryhmille. Valiokunta pitää tärkeänä, että näin voidaan vahvistaa kunnan asukkaiden osallistumista ja sitoutumista pitkäjänteiseen ilmastotyöhön. Ilmastolaista tulee myös kattavampi, kun kuntien ilmastosuunnitelmat täydentävät lain mukaista suunnittelujärjestelmää. 

Valiokunta korostaa kuntien erilaisuutta. Hallituksen esityksessä onkin tunnistettu, että kunnan oma osuus kunnan alueella syntyvistä päästöistä vaihtelee merkittävästi. Erityisesti suurimmissa kaupungeissa, joissa kaukolämmön ja julkisen liikenteen osuudet ovat absoluuttisesti ja suhteellisesti suuria, kuntakonsernin suorat vaikuttamismahdollisuudet päästöihin voivat olla huomattavasti keskimääräistä suurempia. Toisten kuntien osalta kuntaorganisaation oma osuus voi olla vain noin 10 % kunnan alueella syntyvistä kasvihuonekaasupäästöistä, ja loput päästöistä muodostuvat muiden tahojen, kuten asukkaiden, teollisuuden, palvelujen ja maatalousyrittäjien, toiminnasta. Kunta voi vaikuttaa omien suorien toimiensa lisäksi monin eri tavoin ja merkittävästi epäsuorasti alueen muiden tahojen ja toimijoiden päästöihin. Kunta voi edistää mainittujen muiden tahojen ilmastotyötä erilaisilla ohjauskeinoilla, kuten taloudellisilla ohjauskeinoilla, viestinnällä, palvelumuotoilulla, yhteistyöllä ja kumppanuuksilla. Valiokunta korostaa, että kuntien ilmastotavoitteita voidaan saavuttaa vain yhdessä asukkaiden, yritysten, järjestöjen ja muiden toimijoiden kanssa. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että laissa voitaisiin päästövähennystavoitteiden osalta suosittaa yhteneväisiä lähtötaso- ja tavoitevuosia. Valiokunta katsoo, että vertailu- ja tavoitevuosia ei ole tarkoituksenmukaista yhtenäistää tässä yhteydessä, sillä kunnissa on käytössä hyvin erilaisia lähtö- ja tavoitevuosia ja siten yhteisten vertailu- ja tavoitevuosien asettaminen edellyttäisi pidempää valmistelua.  

Valiokunta toteaa, että esityksellä on välittömiä vaikutuksia julkiseen talouteen ja resurssien jakoon. Esitys edellyttää resurssien kohdentamista säädettävään uuteen tehtävään niiltä kunnilta, joilla ei ennestään ole ilmastosuunnitelmaa. Koska kunnan ilmastosuunnitelma on uusi lakisääteinen velvoite kunnille, lähtökohtana on, että velvoitteesta aiheutuvat kustannukset korvataan kunnille. Käytännössä kunnilla olisi mahdollisuus hakea valtionavustusta ilmastosuunnitelman laatimisesta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi. Julkisen talouden suunnitelmaan vuosille 2023—2026 sisältyy yhteensä 2 831 000 euron vuosittainen määräraha toimiin, jotka liittyvät ilmastolain soveltamisalan laajentamiseen kuntiin. 

Valiokunta pitää tarpeellisena, että kunnille laaditaan opas kunnan ilmastosuunnitelman valmistelusta. Oppaan tulisi olla käytännönläheinen työkalu, jossa otetaan huomioon erikokoiset kunnat ja myös ilmastosuunnittelutyössään eri vaiheissa olevat kunnat. Jotta oppaasta olisi hyötyä kaikille kunnille, sen tulisi sisältää toisaalta vähimmäisvaatimukset kunnan ilmastosuunnitelmalle ja toisaalta myös opastusta laajemman ja kunnianhimoisemman ilmastosuunnitelman valmistelua varten. Pienet kunnat voivat myös alueellisen yhteistyön keinoin keventää suunnitelman laatimisesta aiheutuvaa hallinnollista taakkaa. Valiokunta katsoo, että ilmastonmuutokseen sopeutumista ei ole tarkoituksenmukaista sisällyttää tässä vaiheessa kunnan ilmastosuunnitelman sisältövaatimuksiin. Kunnille laadittavaan oppaaseen olisi kuitenkin hyvä sisällyttää ohjeistusta myös sopeutumiseen liittyen.  

Esityksessä ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.1.2023. Esityksen antamisen jälkeen on käynyt ilmi, että ilmastolain mukaisen kansallisen ilmastonmuutokseen sopeutumissuunnitelman hyväksyminen saattaa venyä niin, että suunnitelma hyväksytään vasta vuoden 2023 puolella. Mikäli sopeutumissuunnitelma hyväksyttäisiin vasta lain voimaantulon jälkeen, on epäselvää, sovellettaisiinko suunnitelmaan uutta muutoksenhakusääntelyä. Esityksen perusteluissa ei ole otettu huomioon tätä vaihtoehtoa. Sopeutumissuunnitelman valmisteluun ja sisältöön sovelletaan uuden ilmastolain siirtymäsäännöksen mukaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Muutoksenhausta ei säädetä siirtymäsäännöksessä, eikä tulkintaohjetta kysymykseen ole myöskään lain perusteluissa. Valiokunta pitää siksi erittäin hyvänä, että tarkoituksena on siirtää lain voimaantuloa tulkintaongelmien välttämiseksi kahdella kuukaudella, jolloin sopeutumissuunnitelma ehdittäisiin hyväksyä ennen muutoksenhakusääntelyn voimaantuloa. Voimaantulon siirtämisellä ei olisi vaikutuksia kuntien suunnitelmavelvoitteeseen. 

Muutoksenhakusääntely

Hallituksen esityksessä ehdotetaan ilmastolain täydentämistä muutoksenhakusääntelyn osalta. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi nimenomainen säännös muutoksenhausta ilmastopolitiikan suunnitelmia koskeviin valtioneuvoston päätöksiin. Muutoksenhakua koskevan säännöksen tavoitteena on lisätä lain selkeyttä muutoksenhaun osalta ja parantaa vaikutusmahdollisuuksia ympäristöä koskevaan päätöksentekoon. 

Valiokunta toteaa, että voimassa olevassa ilmastolaissa ei ole muutoksenhakua koskevaa sääntelyä. Ilmastolain säätämistä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 82/2014 vp, s. 29) katsottiin, että ilmastopolitiikan suunnitelmiin ei liittynyt sellaista oikeussuojan tarvetta, että ne voitaisiin katsoa valituskelpoisiksi päätöksiksi. Kansainvälisen kehityksen myötä suomalaisessa oikeuskirjallisuudessa ja julkisessa keskustelussa on kuitenkin kiinnitetty enenevässä määrin huomiota siihen, miten oikeusturva ilmastopolitiikkaan liittyvässä päätöksenteossa toteutuu kansallisella tasolla. Muutoksenhakua koskevan sääntelyn puuttumisen on arvioitu aiheuttavan oikeudellista epävarmuutta. Oikeustieteen tohtori Pekka Vihervuoren laatimassa selvityksessä (Ympäristöministeriön julkaisuja 2022:10) todetaan kansainvälisten esimerkkien valossa olevan ilmeistä, että eri muutoksenhakumahdollisuuksia tullaan kokeilemaan, jos muutoksenhausta ei säädetä erikseen. Eri puolilla maailmaa järjestöt ja muut tahot ovat viime vuosina panneet vireille lukuisia ilmasto-oikeudenkäyntejä sekä valtioita että yrityksiä vastaan.  

Suomessa ei ole toistaiseksi valitettu ilmastolain nojalla tehdyistä päätöksistä tuomioistuimeen, joten oikeuskäytäntöäkään muutoksenhausta ilmastolain soveltamisalalla ei ole. Valiokunta katsoo, että säätämällä muutoksenhausta ilmastolaissa ilmastopolitiikan päätöksiin liittyvä oikeusvarmuus paranisi, kun valitusoikeutetut tahot määriteltäisiin yksityiskohtaisesti ilmastolaissa. Ehdotetun muutoksenhakusääntelyn tavoitteena on vähentää oikeudellista epäselvyyttä ilmastolain nojalla laadittujen suunnitelmien valituskelpoisuudesta ja sen myötä osaltaan turvata valitusmahdollisuus. Valiokunta katsoo myös, että muutoksenhausta säätäminen toteuttaa Århusin yleissopimuksen tavoitetta laajan muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden turvaamisesta yleissopimuksen soveltamisalalla ja nostaa sen yli vähimmäisvaatimustason. 

Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan perustuslain 21 §:ssä turvatun oikeusturvan näkökulmasta huomiota siihen, että ehdotetun 21 b §:n sääntelyn mukaan valitusoikeus ilmastopolitiikan suunnitelmaa koskevasta valtioneuvoston päätöksestä on esimerkiksi 2 momentin 1 kohdan mukaan sillä, jonka oikeutta, velvollisuutta tai etua ilmastonmuutoksen tai sen hillitsemisen vaikutukset tai siihen sopeutuminen "voivat erityisellä tavalla koskea". Perustuslakivaliokunnan mielestä ympäristövaliokunnan on syytä harkita, voidaanko perusteluissa esitetyistä seikoista säätää nyt ehdotettua täsmällisemmin laissa. 

Ympäristövaliokunta toteaa, että hallituksen esityksen mukaan erityisyys tarkoittaisi jotakin sellaista ilmastonmuutokseen, sen hillintään tai siihen sopeutumiseen liittyvää seikkaa tai ominaisuutta, joka asianomaisen kohdalla eroaa objektiivisesti siitä, mikä muutoin samassa asemassa olevilla on yleistä tai tavanomaista. Erityisyys voisi liittyä esimerkiksi asumiseen, elinkeinoon, yritystoimintaan tai elinolosuhteisiin, sillä niihin liittyy intressejä, joissa ilmastonmuutoksen hillintään tai siihen sopeutumiseen liittyvät vaikutukset voivat ilmetä. Kysymys olisi lähtökohtaisesti ilmastonmuutoksen tai sen hillinnän vaikutuksista tai siihen sopeutumisesta, ei välttämättä esimerkiksi suunnitelmapäätöksen vaikutuksista, joita voisi olla vaikea selvittää prosessinedellytysvaiheessa.  

Valiokunta korostaa, että oikeuskäytäntö määrittäisi tarkemmin sen, missä tilanteissa erityisen tavan vaatimus voisi täyttyä. Konkreettisten kriteerien tyhjentävä luetteleminen lain säännöksissä ei olisi tarkoituksenmukaista, sillä valitusten ja valittajien taustoja on vaikea ennakoida. Esityksen perustelut ohjaavat tulkintaa. Valmistelun tukena olleessa OTT Pekka Vihervuoren selvityksessä todetaan seuraavasti erityisyys-vaatimuksen määrittelystä: "Koska ilmastopolitiikan suunnitelmiin liittyvät tilanteet ovat monimuotoisia eikä ilmastonmuutoksessa läheskään kaikki ole ennalta arvattavissa, konkreettisten kriteerien tyhjentävä luetteleminen laissa ei ole ajateltavissa." Erityisyysvaatimukselle on suuntaa antavia vertailukohtia, muun muassa ympäristönsuojelulaissa ja vesilaissa (ympäristönsuojelulain 44 §:n 2 momentti ja vesilain 11 luvun 11 §:n 1 momentti). Erityisyys-kriteeriä ei näissäkään säännöksissä ole tarkemmin määritelty, vaan kriteeri on jäänyt tilannekohtaisesti sovellettavaksi.  

Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan myös, että hallituksen esityksestä ei ilmene riittävän täsmällisesti 21 b §:n 2 momentissa tarkoitetun erityisellä tavalla koskemisen vaatimuksen ja 21 b §:n 3 momentissa säädetyn erityisen syyn keskinäinen suhde. Pykälän 3 momentissa tarkoitetulla erityisellä syyllä viitataan 2 momentissa tarkoitettuun erityisen tavan vaatimukseen. Valiokunta selventää, että kyseessä on sama kriteeri, joka on vain muotoiltu hieman poikkeavasti kyseisissä momenteissa. Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten valiokunta ehdottaa sääntelyn täsmentämistä muuttamalla sanamuodot eri momenteissa vastaamaan toisiaan siten kuin yksityiskohtaisissa perusteluissa lähemmin todetaan.