Sisäisen turvallisuuden kysymykset kuuluvat laajalti hallintovaliokunnan toimialaan. Valiokunta on pitempään eri yhteyksissä, esimerkiksi edellisellä vaalikaudella valtion talousarvioesityksistä antamissaan lausunnoissa, kiinnittänyt huomiota erityisesti poliisin ja rajavartiolaitoksen tehtäviin ja niiden edellyttämiin resursseihin.

Hallituksen esityksestä valtion talousarvioksi vuodelle 2004 (HE 55/2003 vp) antamassaan lausunnossa (HaVL 4/2003 vp) valiokunta toteaa poliisitoimen tulevaisuutta käsittelevässä osiossa, että hallitusohjelman mukaan kansalaisten turvallisuuden lisäämiseksi sekä erityisesti huumausaine-, väkivalta- ja uusintarikollisuuden vähentämiseksi laaditaan kattava, sektorirajat ylittävä sisäistä turvallisuutta käsittelevä ohjelma. Lisäksi hallitusohjelman mukaan huolehditaan poliisin palvelukyvystä sekä toimintaedellytyksistä niin, että kansalaisten luottamus poliisin kykyyn suoriutua sille kuuluvista tehtävistä säilyy korkealla. Valiokunta on mainitussa lausunnossaan HaVL 4/2003 vp pitänyt tärkeänä sisäasiainministeriön 9.10.2003 käynnistämää hanketta sisäisen turvallisuuden ohjelman valmistelemiseksi.

Valiokunta pitää tarpeellisena, että yhteiskunnassa määritellään mahdollisimman konkreettisesti tavoitteet sisäisen turvallisuuden tasolle, myös sen eri osa-alueilla tarvittavat toimenpiteet, sekä samalla sitoudutaan rahoittamaan määritelty taso. Tällä tavoin voidaan turvata poliisin ja muiden viranomaisten mahdollisuudet pitkäjänteiseen toimintaan tehtävien ja toimintaympäristön edellyttämällä tavalla.

Hallintovaliokunta on pyytänyt perustuslain 47 §:n 2 momenttiin viitaten sisäasiainministeriön kirjallista selvitystä vireillä olevista hankkeista sisäisen turvallisuuden kehittämiseksi sekä niiden tavoitteista, linjauksista ja toimenpiteistä. Koska kihlakuntajärjestelmällä on myöskin merkitystä sisäisen turvallisuuden kannalta, selvityksessä on pyydetty esittämään samalla kihlakuntahallinnon nykytilaa koskeva arvio ja mahdolliset kehittämislinjaukset. Selvitys on pyydetty toimittamaan valiokunnalle vuoden 2004 valtiopäivien alkuun mennessä.

MINISTERIÖN SELVITYS

I Selvitys 30.1.2004

1. Taustaa

Viitaten hallintovaliokunnan selvityspyyntöön sisäasiainministeriö on esittänyt yleisen katsauksen rikollisuuden ja sen torjunnan tilasta ja kehittämistoimista, samoin kuin valmisteilla olevan sisäisen turvallisuuden ohjelman lähtökohdat, työskentelyn silloisen vaiheen ja aikataulun. Lisäksi selvityksessä on kuvattu kihlakuntahallinnon nykytilaa koskevaa arviointia. Selvitys kattaa sekä poliisin rikostorjunnan kehittämistoimet että hallitusohjelman mukaisesti käynnistetyn poikkihallinnollisen, rikollisuutta ja turvallisuutta laaja-alaisesti käsittelevän hankkeen.

2. Rikollisuustilanne ja toimintaympäristön muutokset

Poliisin tilastoiman rikollisuuden pitkään jatkunut kasvu pysähtyi 1990-luvulla monessa rikoslajissa. Väkivalta- ja huumausainerikosten suhteellinen osuus rikoslakirikoksista on kuitenkin kasvanut. Huolestuttavia väkivallan ilmenemismuotoja ovat muun muassa 1) nuorison väkivaltainen käyttäytyminen, joskin se on viime aikoina vähentynyt, 2) vakava ja toistuva, pääasiassa naisiin kohdistuva perheväkivalta sekä 3) työssä kohdattu väkivalta.

Perinteinen massarikollisuus työllistää poliisin rikostorjuntaa edelleen eniten. Näpistysten määrä on kasvanut, ja myymälävarkaudet ovat osittain lisääntyvästi muuttuneet ryöstöiksi, eli mukaan on tullut ammattimaisen rikollisuuden piirteitä, kuten aseiden käyttöä ja henkilökunnan uhkailua. Asunto- ja liikemurrot ovat viime vuosina vähentyneet toisin kuin autoista tehdyt varkaudet.

Omaisuusrikoksilla on yhtymäkohta päihteiden ongelmakäyttöön. Varsinkin huumausaineiden käytön rahoittamiseksi tehdään paljon omaisuusrikoksia. Huumeiden käytön kasvu on osoittanut viime vuosina hidastumisen merkkejä, mutta samalla erityisesti nuorten aikuisten niin kutsuttu huumeiden viihdekäyttö on lisääntynyt. Huumeiden käytön ja muun rikollisuuden kietoutuminen yhteen koskee kuitenkin lähinnä huono-osaista ja yhteiskunnasta vieraantunutta osaa käyttäjistä. Massarikollisuus liittyykin yleisesti yhä enemmän päihteiden ongelmakäyttöön ja yleiseen sosiaaliseen syrjäytymiseen. Arviolta päihteiden ongelmakäyttäjät tekevät ainakin puolet omaisuusrikoksista.

Parin viime vuosikymmenen aikana tilastoitu huumausainerikollisuus on kasvanut voimakkaasti siitä huolimatta, että huumausainerikollisuus on pääosin piilorikollisuutta, jonka paljastuminen perustuu lähinnä poliisin torjuntatyön käytettävissä oleviin resursseihin. Vuoden 2002 tilastot osoittivat pitkästä aikaa huumausainerikollisuuden kasvun hiipumista, vaikka nousu on jatkunut edelleen vuonna 2003. Vuoden 2003 huumausainerikosten erittely osoittaa, että lisäys kohdistui erityisesti huumausaineen käyttörikoksiin, mikä viittaa siihen, että kontrolli on kohdistunut suhteellisesti tehokkaammin huumeiden käyttöön kuin huumekauppaan.

Suomessa toimiva järjestäytynyt rikollisuus liittyy keskeisesti huumekauppaan. Ammattimainen ja järjestäytynyt rikollisuus on kansainvälistynyt voimakkaasti, ja se on suurelta osin Virosta ja Venäjältä johdettujen rikollisorganisaatioiden ohjaamaa tai vähintäänkin niistä riippuvaista. Suomeen jo muodostuneet, erityisesti tunnukselliset järjestäytyneet rikollisryhmät ovat osoittautuneet Viron ja Venäjän kansainvälisesti toimivan järjestäytyneen rikollisuuden luotettaviksi yhteistyökumppaneiksi.

Suomen tämänhetkinen tilanne järjestäytyneen rikollisuuden osalta on keskusrikospoliisin mukaan se, että vakavan rikollisuuden parissa toimii noin 1 000 ihmistä ja 70 rikollisryhmää, joista 27 täyttää EU:n järjestäytyneelle rikollisuudelle asettamat määrittelykriteerit. Vaikka ryhmien määrä on viime vuosina pysynyt samana, niihin kuuluvien jäsenten määrä on kasvanut.

Järjestäytyneen rikollisuuden tavoite on suurten taloudellisten voittojen hankkiminen nopeasti. Rikollisryhmät toimivat rikollisuuden monilla eri aloilla ja hyödyntävät tehokkaasti erikoistumisen tarjoamia etuja. Esimerkiksi salakuljetus on pitkälti erikoistunut omaksi toimialakseen. Samassa rikollisorganisaatiossa voidaan esimerkiksi talous- ja petosrikoksilla saatua hyötyä käyttää huumausainekaupan rahoittamiseen. Suomen kannalta erityisen huomionarvoinen seikka on Viron ja Venäjän järjestäytyneen rikollisuuden johtomiesten vaikutusvaltaisuus laillisessa taloudessa kotimaissaan sekä heidän määrätietoiset pyrkimyksensä vahvistaa sitä myös ulkomailla.

Myös talousrikollisuus on suurimmalta osaltaan piilorikollisuutta. Esimerkiksi verorikosten määrät ovat riippuvaisia veroviranomaisten ja poliisin kyvystä selvittää harmaan talouden ilmiöitä. Kirjanpitorikokset paljastuvat usein verorikosten ja velallisen rikosten tutkinnan yhteydessä ja ovat siten liitännäisiä näiden rikosten kehitykselle. Onnistunut tutkinta voi siten paljastaa suuren määrän muita rikoksia.

1990-luvun alussa tehtiin runsaasti pankki- ja konkurssirikoksia, jotka ovat työllistäneet rikostutkintaa aina 2000-luvun puolelle asti. 1990-luvun loppuun tultaessa yleistyivät veropetokset, joissa käytettiin hyväksi muun muassa yritysketjuja ja kuittikauppaa. Tähän tarjosivat mahdollisuuksia laillisetkin yritysrakenteet aliurakoinnin ja toiminnan ulkoistamisen myötä. Seurauksena on ollut muun muassa talousrikosten tutkinnan ja rikosoikeudellisen vastuun selvittämisen vaikeutuminen. Erityisesti rakennus- sekä hotelli- ja ravintola-alan yritystoiminnassa esiintyy laajamittaista pimeän työvoiman käyttöä ja veropetosrikoksia.

Parhaillaan avoinna olevien talousrikosasioiden yhteenlaskettu vahinkoarvo on noin kaksisataa miljoonaa euroa vuodessa. Talousrikollisuus aiheuttaa yhteiskunnalle suuria tappioita verotulojen menetyksinä. Velkojien tappiot voivat olla myös mittavia ja kilpailun vääristyminen joillakin elinkeinoelämän alueilla merkittävää. Yhteiskunnalle aiheutuvia epäsuoria vahinkoja voivat olla muun muassa verotason ja hintojen nousu, markkinoiden epävakauden aiheuttama taloudellinen turvattomuus ja työpaikkojen epävarmuus, jopa työttömyys. Mahdollisia fyysisiä vahinkoja ovat tuoteturvallisuuden, ympäristönsuojelun ja työturvallisuuden laiminlyönneistä aiheutuvat vahingot.

Poliisityön hajautuminen yhä useampaan ja vaikeammin tutkittavaan rikostyyppiin ja monialarikollisuuteen on osaltaan vaikuttanut siihen, että paitsi niiden myös perinteisten rikosten selvitysasteet ovat heikentyneet. Lisäksi suullisen todistelun merkitys rikosvastuun toteuttamisessa on vähentynyt, jolloin poliisi joutuu yhä useammin hankkimaan tarvittavan näytön työlään teknisen todistelun avulla. Rikostorjunnassa korostuukin nykyisin poliisin osalta massarikosten selvittämisprosentin nostaminen ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunta sekä rikollisuuden kokonaismäärän vähentämisen kannalta viranomaisyhteistyön tehostamisen tarve. Viranomaisten tietojen ja tilanteen hallinnan kehittäminen sekä toimintaympäristön muutosten ymmärtäminen on yhä keskeisempää.

Arvioitaessa mahdollisia lähivuosien muutoksia rikollisuuden toimintaympäristössä rikollisuuden määrän voidaan ennakoida pysyvän kokonaisuudessaan suurin piirtein nykyisellä tasolla. Rikollisuuden muodot kuitenkin muuttuvat, osin vakavampaan suuntaan. Alkoholin käytön kulutuksen ennustettu nousu lisännee väkivalta- ja massarikollisuutta. Huumeiden käyttö lisääntynee myös, ja siihen liittyvät rikollisuuden muodot tulevat todennäköisesti muuttumaan. Erityisenä uhkakuvana on järjestäytyneen monialarikollisuuden kasvu.

Viime aikoina on käyty keskustelua EU:n laajentumisen merkityksestä järjestäytyneen rikollisuuden kasvulle. EU:n laajentuminen tulee lisäämään jonkin verran järjestäytyneen rikollisuuden uhkaa, vaikka toisaalta Suomen ja varsinkin Viron välinen liikkuminen on jo nyt hyvin vapaata. Uhkaa pienentävät myös EU-jäsenyyden edellyttämät kompensoivat toimenpiteet ja muun muassa uusien jäsenmaiden mahdollisuudet hyödyntää täysimääräisesti Europolin palveluja. Organisoituneen rikollisuuden lisääntymisen keskeisin uhka perustuukin sisärajatarkastukset lähes kokonaan poistavan Schengen- sopimuksen voimaantuloon EU:n uusien jäsenmaiden osalta. Tämä kehitys helpottaa erityisesti uusissa jäsenmaissa ja EU:n itäisissä naapurimaissa vaikuttavien järjestäytyneiden rikollisryhmien toimintaa EU-alueella.

3. Rikostorjunnan kehittäminen

3.1. Poliisin rikostorjunnan tilanne ja kehittämistoimet

Poliisin suorittama rikostorjunta on ollut viime vuosina jatkuvan kehittämisen kohteena. Tehostaakseen rikostorjuntaa poliisin ylijohto käynnisti 19.3.2002 rikostorjunnan tilan selvityshankkeen, joka valmistui 19.2.2003. Hankkeen tehtävänä oli selvittää rikostutkinnan nykytila, tehdä johtopäätöksiä tutkinnan kehittämistarpeista ja laatia toimenpide-ehdotuksia.

Selvityksen mukaan poliisin tuottaman tilastollisen tiedon luotettavuuden ja käytettävyyden parantamiseksi kirjaamiskäytäntöjä tulisi yhtenäistää ja tunnuslukujen tuottamista tulisi kehittää vastaamaan paremmin ohjaustarpeita. Rikostiedustelun ja tarkkailun valtakunnallisia ja alueellisia ulottuvuuksia tulisi sovittaa paremmin yhteen ja pimeiden rikosten selvittäminen ja sarjoittaminen olisi systematisoitava. Esitutkinnan osalta todetaan, että yksittäisten rikosten selvittämiseen perustuvasta tekokeskeisestä toimintamallista tulisi siirtyä tekijäkeskeisempään tutkintastrategiaan, jolloin laajemmat rikoskokonaisuudet voidaan selvittää keskitetysti. Samoin rikoksista epäillyiden rekisteröintiä ehdotettiin lisättävän.

Rikostorjuntaa on voimakkaasti kehitetty selvityksen ohjaamaan suuntaan. Rikostorjunnan kehittämiseen tähtääviä toimenpide-ehdotuksia on työstetty poliisin ylijohdossa yhdessä läänien ja valtakunnallisten yksiköiden kanssa osana vuoden 2004 tulosneuvotteluja ja -sopimuksia. Massarikollisuuden osalta erityisiä kehittämiskohteita olivat rekisteröinnit, rikospaikkatutkimukset, kätkentärikosten paljastaminen ja massarikosten sarjoittaminen. Tulossopimuksissa näihin on sitouduttu, ja poliisin ylijohto tulee eri hankkeilla varmistamaan kehittämiskohteiden toteuttamisen ja järjestämään tehostetun seurannan.

Rikostorjunnan tilan selvityshankkeen yhteydessä kävi ilmi, että vastaavantyyppinen selvitys tarvitaan myös järjestäytyneen rikollisuuden osalta. Tämän toteuttamiseksi poliisin ylijohto käynnisti 12.6.2003 vakavan rikollisuuden torjunnan tilan selvityshankkeen. Vakava rikollisuus käsittää selvityksessä kansainvälisen, järjestäytyneen, ammattimaisen, taloudellisen ja muun vakavan rikollisuuden. Tavoitteena on laatia yhteenveto vakavan rikollisuuden nykytilasta Suomessa, tulevaisuuden uhkista, torjunnan ja tutkinnan nykyjärjestelyistä sekä kehittämisen vaihtoehdoista. Selvitys on parhaillaan menossa, ja sen tiimoilta tullaan alkuvuodesta 2004 laatimaan johtopäätökset.

Jo tässä vaiheessa voidaan kuitenkin todeta, että keskeistä järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa on ensinnäkin kotimaisten viranomaisten, varsinkin lainvalvontaviranomaisten, yhteistyö muun muassa tehokkaan tilannekuvan ylläpitämiseksi järjestäytyneestä rikollisuudesta päällekkäisten toimintojen välttämiseksi. Ajantasaista tilannekuvaa tarvitaan, jotta nykyisin käytössä oleva kohdevalintaan perustuva suunnitelmallinen torjuntatyö olisi tehokasta.

Vakavan rikollisuuden selvityshankkeen tiimoilta on käynyt ilmi, että myös lainsäädännön osalta tulee tarkastella lainvalvontaviranomaisten mahdollisuuksia torjua vakavaa rikollisuutta. Tätä taustaa vasten sisäasiainministeriössä on valmisteltu poliisilain päivittämistä, jonka osalta tullaan antamaan eduskunnalle ehdotus vuoden 2004 aikana. Siinä on muun muassa tarkasteltu poliisin mahdollisuuksia hankkia nykyistä tehokkaammin vakavaa rikollisuutta koskevaa rikostorjunta- ja tutkintamateriaalia. Keskeisin syy poliisilain päivittämiselle on kuitenkin perustuslain voimaantulo, jonka perusteella poliisimiehiä koskevat velvoitteet halutaan lain tasoiseen säännökseen.

Järjestäytyneen rikollisuuden liittyessä kansainväliseen rikollisuuteen sen torjunta edellyttää lisäksi tehokasta kansainvälistä yhteistyötä. Sillä varmistetaan riittävä tiedonsaanti operatiiviselle toiminnalle, kuten valvotulle läpilaskulle, jolla selvitetään rikollisen toiminnan takana olevat rahoittajat ja toimeksiantajat. Tulevaisuudessa kansainvälisessä yhteistyössä tullaan yhä enemmän siirtymään siihen, että useat maat arvioivat yhdessä, ovatko niihin kohdistuneiden rikosilmiöiden takana samat ulkomaalaiset tahot. Tällaisissa tapauksissa maat sopivat keskenään yhteisistä tutkintatoimenpiteistä. Esimerkiksi eduskunnan säätämä vuoden 2003 alussa voimaan tullut laki yhteisistä tutkintaryhmistä tukee tällaista kansainvälistä yhteistyötä. Kansainvälisen yhteistoiminnan tärkeydestä johtuen sisäasiainministeriössä laaditaan parhaillaan poliisin kansainvälisen toiminnan strategiaa, johon edellä kuvatun kaltaiset linjaukset liitetään.

3.2. Vakavan rikollisuuden torjuntaa viranomaisyhteistyössä

Vakavan rikollisuuden torjunnassa tarvitaan, kuten aikaisemmin on todettu, laaja-alaista yhteistyötä eri viranomaisten kesken. Myös nykyisen hallituksen ohjelmassa korostuu viranomaisyhteistyön merkitys. Esimerkiksi poliisin, tullin ja rajavartiolaitoksen (PTR) rikostorjuntastrategia on juuri päivitetty kattamaan huumausainerikollisuuden torjunnan lisäksi koko vakavan rikollisuuden ala.

PTR-viranomaisten uusi toimintastrategia painottaa vakavan rikollisuuden osalta tekijäkeskeistä torjuntatyötä, torjuntakohteiden määrittely- ja valintaprosessin kehittämistä sekä poliisin, tullin, rajavartiolaitoksen ja syyttäjän yhteistoiminnan lisäämistä. Tekijäkeskeisyydessä oleellista on rikoksesta epäillyn koko rikollisen toiminnan paljastaminen riittävän vaikuttavuuden aikaansaamiseksi ja kaikkien lainsäädännön mahdollistamien torjuntakeinojen tehokas käyttäminen. Parhaillaan selvitetään, missä määrin aiemmin mainittua reaaliaikaisen kuvan muodostamista rikollisuudesta ja torjuntakohteiden valintaa voidaan parantaa muodostamalla yhteisiä rikostiedustelu- ja analyysiyksiköitä. Tavoitteena on myös PTR-viranomaisten yhteistyön lisääminen tarkkailussa, teknisessä ja rajan yli jatkuvassa tarkkailussa, valvotussa läpilaskussa sekä epäkonventionaalisiin tutkintamenetelmiin liittyvässä tiedonhankinnassa erikseen sovittavalla tavalla.

Vakavan rikollisuuden torjunnan tehostamiseksi on kehitteillä myös toiminnallisten linjausten laatiminen yhteistyölle lähialueiden kanssa. Sisäasiainministeriö on viime vuosina ollut aktiivinen luodessaan asianmukaiset puitteet yhteistyölle. Kahdenkeskisiä rikostorjuntasopimuksia on tehty useimpien lähialueiden valtioiden kanssa. Myös pohjoismaiden osalta on päivitetty poliisien yhteistoimintaa koskevaa yhteistä sopimusta.

Hallitusohjelmassa on myös nostettu esille työministeriön kolmikantahanke harmaan talouden estämiseksi yritysten tasavertaisen kilpailuasetelman turvaamiseksi ja talousrikollisuuden torjumiseksi. Voimassa olevan talousrikostorjuntaohjelman määräaika päättyy vuoden 2005 lopussa. Parhaillaan pohditaan, kuinka työministeriön kolmikantahanke ja nykyinen talousrikollisuuden ja harmaan talouden torjuntaohjelma sovitetaan yhteen päällekkäisyyksien estämiseksi ja mahdollisimman suuren torjuntavaikutuksen aikaansaamiseksi.

4. Sisäisen turvallisuuden ohjelma

Pääministeri Matti Vanhasen hallituksen ohjelma edellyttää, että kansalaisten turvallisuuden lisäämiseksi sekä erityisesti huumausaine-, väkivalta- ja uusintarikollisuuden vähentämiseksi laaditaan kattava sisäistä turvallisuutta käsittelevä ohjelma. Sisäasiainministeriö asetti 2.10.2003 hankkeen (SM 039:00/2003) tämän hallituksen strategia-asiakirjaan sisältyvän poikkihallinnollisen ohjelman laatimiseksi.

Ohjelmassa tullaan linjaamaan sisäisen turvallisuuden keskeiset tulevaisuuden kehitysennusteet, tavoitteet, toimenpiteet ja tarvittavat resurssit. Valmistelussa korostuu sosiaalinen turvallisuus ja sen merkityksen arviointi. Ohjelman valmistelu sovitetaan yhteen turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon kanssa. Valmistelussa otetaan huomioon myös valtioneuvoston päätös yhteiskunnan elintärkeistä toiminnoista, kuntien rooli ja edustus sekä muut sisäisen turvallisuuden kannalta keskeiset olemassa, tekeillä tai suunnitteilla olevat ohjelmat. Näitä ovat esimerkiksi alkoholiohjelma, huumausainepoliittinen toimenpideohjelma, talousrikostorjuntaohjelma, kansallisen rikoksentorjuntaohjelman seurantaraportti ja väkivallan vähentämisen ohjelma. Myös hallinnonalakohtaiset ohjelmat huomioidaan keskeisiltä osin. Muutoinkin ohjelman laadinnassa hyödynnetään tarvittava asiantuntijaedustus.

Ohjelman valmistelussa on mukana kahdeksan ministeriötä. Valmisteluhanke koostuu johtoryhmästä, ohjausryhmästä, sihteeristöstä ja valmisteluryhmistä. Valmisteluryhmät työstävät strategisia linjauksia ja toimenpide-ehdotuksia, joita hankkeen sihteeristö ja ohjausryhmä koordinoi ja sovittaa yhteen ohjelmakokonaisuutta silmällä pitäen ja valmisteluryhmiä edelleen ohjeistaen.

Ohjelma valmistuu 31.3.2004 mennessä, ja se tuodaan valtioneuvoston käsittelyyn toukokuussa. Ohjelma tulee sisältämään noin 4—5 keskeistä tavoitetta sisäisen turvallisuuden ylläpitämiseksi. Tavoitteille laaditaan arviointimenetelmät, joiden avulla niiden saavuttamista voidaan mitata säännöllisesti. Toimenpiteet, joilla tavoitteita toteutetaan, ja toimenpiteiden aikataulu ja vastuun jako määritellään myös. Valmis ohjelma sisältää lisäksi raportointijärjestelmän ja toimintaympäristön muutoksen kuvauksen.

Toistaiseksi hanke on edennyt aikataulun mukaisesti. Johtoryhmä käsitteli hankkeen väliraportin 17.12.2003. Käsittelyssä määriteltiin alustavasti keskeiset tulevaisuuden uhat, tavoitteet sisäisen turvallisuuden edistämiseksi ja strategiset linjaukset toimenpide-ehdotusten toteuttamisen tueksi. Tulevaisuuden uhiksi määriteltiin seuraavat riskitekijät: 1) arkielämän turvallisuuden heikentyminen, 2) syrjäytymisen ja köyhyyden lisääntyminen, 3) onnettomuuksien lisääntyminen, 4) rajavalvonnan ylläpito muuttuvassa toimintaympäristössä, 5) tietoyhteiskunnan haavoittuvuus ja 6) ulkomailta johdettu, kova rikolliskulttuuri. Seuraavassa esitetään sisäiselle turvallisuudelle ohjelmassa alustavasti asetetut tavoitteet:

Rikollisuuden ja sen aiheuttamien haittojen väheneminen, rikosten selvitystason nousu ja sen varmistaminen, että kansalaisten luottamus viranomaisten kykyyn ylläpitää arjen turvallisuutta säilyy. Tämän tavoitteen toteuttamiseksi väliraportissa on painotettu muun muassa keinoja kehittää viranomaisyhteistyötä, varhaista puuttumista, rikoskierteen katkaisua sekä huumausaine-, väkivalta-, talous-, omaisuus- ja tietotekniikkarikosten määrän vähentämistä ja selvittämistä. Toimenpiteissä painottuu sosiaalisen syrjäytymisen ehkäisy, mikä on ohjelman yksi keskeinen lähtökohta. Tehokas syrjäytymisen ehkäisy tukee poliisin perustehtävää, mutta se on pääosin muiden viranomaisten vastuulla. Poliisin ja muiden viranomaisten yhteisenä tehtävänä on huolehtia siitä, että rikoskierteen vähentämiseksi on tarjolla riittävästi sosiaalisia tukitoimia. Kaikkien viranomaisten vastuulla on myös erityisesti nuoriin suuntautuva ehkäisevä työ. Keinot vähentää ammattimaista tai järjestäytynyttä rikollisuutta ovat kuitenkin lähtökohtaisesti erilaiset: säädöksiin, kiinnijoutumisriskin lisäämiseen ja kontrolliin perustuvia. Keskeistä on myös ulkomaalaisten rikoksen tekijöiden saattaminen rikosvastuuseen heidän omissa kotimaissaan muun muassa verkostoitumisen estämiseksi suomalaisten rikoksen tekijöiden kanssa.

Rikosvastuun ja -seuraamusten tehokas ja tarkoituksenmukainen toteuttaminen. Tämän tavoitteen toteuttamiseksi väliraportissa painottuu vankeinhoidon lainsäädännön ja organisaation meneillään oleva uudistaminen, nuorten rikoksentekijöiden seuraamusjärjestelmän kehittäminen, rikoksen tehneiden päihteiden ongelmakäyttäjien hoidon järjestäminen, sakkovankien määrän vähentäminen ja uhrin aseman parantaminen.

Onnettomuuksien väheneminen ja ennalta estävän työn tehostaminen. Tämän tavoitteen toteuttamiseksi väliraportissa on haluttu korostaa keinoja vähentää koti- ja vapaa-ajan tapaturmia, kehittää onnettomuuksien tilastojärjestelmiä, tehdä tie- ja yksityistä vesiliikennettä turvallisemmaksi, turvata maahanmuuttajien, ulkomaalaisten, vammaisryhmien ja yksinasuvien vanhusten elinoloja sekä laatia yksin työskentelylle turvallisemmat puitteet.

Rajaturvallisuuden ja tullivalvonnan ylläpitäminen; maahanmuuttovirtojen hallinta. Tavoitteen toteuttamiseksi väliraportissa korostuvat muun muassa kansainvälisen yhteistyön kehittäminen, laittoman maahantulon torjunta ja rajat ylittävän rikollisuuden paljastumisriski sisämaassa, sujuva lupahallinto, lupamenettelyjen väärinkäytön ja maahanmuuttosäännösten kiertämisen paljastaminen, nopeutetut turvapaikkakäsittelyt sekä hyvä valmius hallita vaativat ja erityistilanteet raja- ja merialueilla.

Keskeinen elementti koko ohjelmaa ajatellen on viranomaisyhteistyön sekä toiminnan organisoinnin tehostaminen. Tämä tavoite on sisäänrakennettu kaikkiin tavoitteisiin ja niiden toteuttamiseen, mikä edellyttää toimenpidesuositusten hyvin konkreettista muotoilua ja vastuun jakoa. Yksi valmisteluryhmä keskittyy kokoavasti tehostetun viranomaisyhteistyön kehittämisen haasteisiin.

Edellä kuvatun valmistelun pohjalta sisäasiainministeriö ja oikeusministeriö liittivät toimenpiteiden resurssivaikutukset jo vuosien 2005—2008 kehysesitykseen. Hallituksen ohjelmassa päätetyn mukaisesti sisäisen turvallisuuden ohjelman toteuttamisessa tarvittavat resurssit tullaan esittämään kokonaisuudessaan vuosien 2006—2009 kehysesityksessä.

Valmistelun seuraavassa vaiheessa täsmennetään tavoiteltu tulostaso sekä arvioinnissa käytettävät mittarit. Nykytilan ja tulevaisuuden uhkien kuvausta, strategioita ja tavoitteita sekä valmisteilla olevia toimenpide-ehdotuksia tarkistetaan, syvennetään ja saatetaan yhteismitallisiksi. Resurssitarpeen näkökulmasta tarkistetaan, mitkä toimenpiteet jo sisältyvät olemassa oleviin resursseihin ja miten lisäresurssitarvetta voidaan korvata tai vähentää kehittämällä viranomaisyhteistyötä.

Tarkoituksena on, että ohjelma päivitetään säännöllisin väliajoin sen valmistuttua. Samoin kuin turvallisuus- ja puolustuspoliittisesta ohjelmasta myös tästä tullaan tiedottamaan aktiivisesti. Se pyritään pitämään helposti saatavilla. Kansalaiset ja päättäjät voivat paitsi seurata myös kommentoida ohjelman toteutumista ja kehittymistä. Tämä tehostaa ohjelman päivittymistä ja mahdollistaa laaja-alaisen ja varhaisen reagoinnin tulevaisuuden erityisiin ongelma-alueisiin ja uhkatekijöihin.

5. Kihlakuntahallinnon nykytila

Tehostettaessa poliisin toimintaa resurssien ja toimintojen sujuvuuden lisäksi tulee tarkastella myös itse organisaation toimivuutta. Sisäasianministeriön poliisiosasto asetti 17.9.2003 työryhmän, jonka tehtävänä on selvittää, miten paikallishallintouudistus on toteutunut poliisin toiminnan, palvelukyvyn, talouden ja tehokkuuden näkökulmasta, sekä tehdä ehdotukset tarvittavista muutoksista paikallishallinnon organisaatioon, ohjaussuhteisiin ja kihlakuntarakenteeseen. Työryhmän määräaika arvioinnin tekemiselle on 30.9.2004.

Hallitus antoi vuoden 2000 marraskuussa eduskunnalle selonteon Aluehallinto 2000 -uudistuksen toteutumisesta (VNS 3/2000 vp). Selontekoa käsitellessään eduskunta hyväksyi lausuman, jonka mukaan eduskunta edellyttää hallituksen huolehtivan siitä, että eduskunnalle annetaan vuoden 2005 loppuun mennessä kokonaisvaltainen selonteko maamme keskus-, alue- ja paikallishallinnon toimivuudesta ja kehittämistarpeista. Eduskunta oli lisäksi kihlakuntauudistuksen toteuttamista koskevaa selontekoa (VNS 1/1999 vp) käsitellessään liittänyt siihen lausuman, jonka mukaan selonteossa tulisi ottaa huomioon muun ohella muun muassa eri toimialojen palvelujen riittävän ja tasapuolisen saatavuuden turvaaminen maan eri osissa, toimenpiteet eri toimialojen resurssitarpeiden johdosta, kihlakuntajaon säilyttäminen paikallisen luonteensa mukaisesti ja läheisyysperiaatetta noudattaen riittävän tiheänä, toimenpiteet viranomaisten yhteispalvelun syventämiseksi ja laajentamiseksi ja toimenpiteet yhteisen määrärahan käytön käyttöalan laajentamiseksi ja yhteiseen määrärahaan liittyvän ohjauksen yhteensovittamiseksi osastojen omien määrärahojen ja niihin liittyvän ohjauksen kanssa.

Työryhmä tulee selvityksessään tarkastelemaan paikallishallintouudistuksen toteutumista myös eduskunnan lausumaan sisällytettyjen näkökulmien valossa. Poliisitoimen osalta tämä tarkoittaa sitä, että paikallishallintouudistuksen vaikutuksia poliisin toimintaan, palvelukykyyn, talouteen ja tehokkuuteen arvioitaessa työryhmä tulee kiinnittämään erityistä huomiota eduskunnan esittämien näkökulmien toteutumiseen ja esittämään näkemyksensä mainittujen asiaryhmien kehittymisen ja paikallishallintouudistuksen välisestä yhteydestä. Sisäasiainministeriö on asettanut oman työryhmän valmistelemaan keskus-, alue- ja paikallishallintoa koskevaan selontekoon kihlakuntahallintoa koskeva osuus. Edellä mainitut työryhmät toimivat yhteistyössä selonteon valmistelussa.

Koska kihlakuntahallinnon nykytilaa koskeva arvio ja mahdolliset kehittämislinjaukset ovat edellä mainitulla tavalla valmisteltavina, työskentelyn tässä vaiheessa on ennenaikaista ennakoida työryhmän mahdollisia johtopäätöksiä. Yleisellä tasolla voidaan kuitenkin todeta, että Suomessa on huomattavasti enemmän poliisipiirejä muihin Pohjoismaihin verrattuna. Poliisitoiminnan tehokkaan hoitamisen kannalta kihlakuntien tulisi olla toimivia kokonaisuuksia, jotka kykenevät lähes itsenäisesti hoitamaan oman alueensa yleistä järjestystä ja rikostorjuntaa. Tehokkaasti toimiva kihlakuntajärjestelmä kykenee vastaamaan tarkoituksenmukaisesti toimintaympäristöön ja sen tilapäisiin tilannemuutoksiin. Toinen yleinen kehittämistä ja selkiyttämistä vaativa asia on poliisin nykyinen ohjausjärjestelmä, siltä osin kuin se on sivuttaisohjausta sisältävä. Tavoitteena voisi olla nykyisestä hallinnon ulkopuolisesta sivuttaisohjauksesta irtaantuminen sekä laaja-alaisen ja avoimen verkostoyhteistyön kehittäminen.

6. Toimintaympäristön muutosten ja poliisitoiminnan haasteiden edellyttämät taloudelliset resurssit

Uudessa hallituksen ohjelmassa rikostorjunta ja -tutkinta määrittyvät keskeisimmiksi poliisitoiminnan kehittämiskohteiksi. Hallituksen ohjelmassa todetaan myös, että poliisin palvelukyvystä ja toimintaedellytyksistä tulee huolehtia niin, että kansalaisten luottamus poliisin kykyyn suoriutua sille kuuluvista tehtävistä säilyy korkealla tasolla. Lisäksi siinä on kirjaukset muun muassa siitä, että poliisipalvelujen saatavuutta kaikkialla Suomessa parannetaan Kosken työryhmän esityksen pohjalta, että poliisien koulutusmääriä nostetaan poliisien laajan eläkkeelle siirtymisen takia ja että poliisille turvataan kaiken kaikkiaan ammattitaitoinen henkilöstö.

Käytännössä nämä velvoitteet ja varsinkin sisäisen turvallisuuden ohjelman tavoitteiden toteuttaminen edellyttävät, että poliisilla on riittävät resurssit. Jo nykyisellään poliisien määrä on muihin Pohjoismaihin verrattuna alhaisempi asukkaiden määrään suhteutettuna. Lisäksi poliisien palvelujen saatavuuden tasapuoliseksi varmistamiseksi on tärkeää, että kiireellisiä toimenpiteitä vaativissa hälytystehtävissä poliisi on paikalla mahdollisimman nopeasti. Tämä edellyttää, että poliisien saatavuus turvataan myös harvaan asutuilla seuduilla. Riittävien henkilöresurssien lisäksi poliisin kaluston tulee olla tarkoituksenmukaisessa kunnossa, mikä varsinkin nopean teknisen kehityksen johdosta edellyttää toisinaan mittavia investointeja. Esimerkkinä tällaisesta on parhaillaan toteutettava yhteisen tietoverkoston rakentaminen viranomaisten käyttöön, ns. VIRVE-hanke.

Vuoden 2004 osalta poliisi on sisäasiainministeriön linjausten mukaisesti suunnannut taloudelliset voimavaransa poliisimiesten määrän ylläpitämiseen ja toisaalta sellaisten investointien ja kalustohankintojen toteuttamiseen, jotka tukevat poliisille asetettujen toiminnallisten tavoitteiden saavuttamista. Poliisin talouden osalta vuonna 2004 pystytään täyttämään sovitut velvoitteet käytettävissä olevalla rahoituksella, mutta poliisin siirtyvä rahoitus tulee laskemaan tuntuvasti vuoteen 2005 siirryttäessä. Tämä lisää haasteita tulevien vuosien rahoitukselle.

Viimeaikaiset esimerkit ovat osoittaneet, että kohtuullisella lisärahoituksella tuloksellisuutta voidaan parantaa huomattavasti. Talousrikostorjunnan kärsittyä työn kuormittavuudesta johtuen tutkijavajeesta ministeriön nykyisen johdon ponnistelut tilanteen korjaamiseksi lisämäärärahalla ovat jo nyt tuottaneet tuloksia.

II Selvityksen täydentäminen

Sisäasiainministeriö on täydentänyt selvitystä 4.6.2004 valiokunnalle toimitetulla tiivistelmällä sisäisen turvallisuuden ohjelmasta (versio 02, 1.6.2004).