Perustelut

Yleistä

Valtion virkamiesten yleinen eroamisikä on nostettu 68 vuoteen valtion virkamieslain (750/1994) vuoden 2005 alusta voimaan tulleella muutoksella (682/2004). Kyseinen muutos on liittynyt valtion eläkejärjestelmän uudistamiseen. Virkamieslainsäädännön muuttamisen tavoitteena on ollut keskimääräisen eläkkeelle siirtymisiän myöhentäminen. Valtion eläkelaissa (1295/2006) on vastaavasti säädetty työntekijälle oikeus jäädä vanhuuseläkkeelle 63—68 vuoden iän täyttämistä seuraavan kalenterikuukauden alusta. Työntekijällä on oikeus jäädä vanhuuseläkkeelle jo edellä mainittua aikaisemmin, jos hän on saavuttanut eroamisikänsä.

Poliisimiesten erityiset eroamisiät perustuvat edellä lausutusta poiketen poliisin hallinnosta annettuun asetukseen (158/1996). Koska perustuslain 80 §:n mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeusaseman perusteista, joihin myös eroamisikä kuuluu, on välttämätöntä säätää poliisimiesten eroamisiästä nykyisen asetustasoisen sääntelyn sijasta lain tasolla. Hallituksen esityksessä ehdotetaankin, että poliisiin hallinnosta annettua lakia (110/1992) muutetaan siten, että nykyisistä poliisimiesten erityisistä eroamisikäsäännöksistä luovutaan siirtymäajan jälkeen. Hallituksen esitys on valmisteltu sisäasiainministeriön 19 päivänä elokuuta 2010 asettaman poliisimiesvirkojen eroamisikää koskevan selvityshankkeen pohjalta (sisäasiainministeriön julkaisu 30/2011).Hallituksen esityksessä poliisimiesten työuran pidentämiseen liittyvät muutokset ehdotetaan toteutettaviksi siten, että ennen vuotta 1960 syntyneet miehistöön ja alipäällystöön kuuluvat poliisimiehet voivat jäädä joustavasti vanhuuseläkkeelle 60—68 vuoden iässä ja ennen vuotta 1960 syntyneet päällystöön kuuluvat 63—68 vuoden iässä. Lisäksi on syytä todeta, että merkittävä osa vanhemmista miehistöön ja alipäällystöön kuuluvista poliisimiehistä on vanhan valtion eläkelain (280/1966) siirtymäsäännöksen (103/1989) nojalla valinnut aiemmin 58 vuoden ammatillisen eläkeiän. Tällainen valintamahdollisuus, joka on koskenut myös osaa poliisipäällystöä, on ollut vuodesta 1989 alkaen aina vuoden 1999 kesäkuun loppuun saakka, ja valinnan tehneistä työelämässä on vielä noin 2 500 poliisimiestä eli noin kolmasosa poliisimiesten kokonaismäärästä. Nyt käsiteltävinä olevat lainsäädännön muutokset eivät vaikuta näiden henkilöiden mahdollisuuteen hyödyntää aiemmin tehtyä valintaansa. Valiokunta tähdentää, että siirtymäaikana aina vuoteen 2020 saakka poliisimiehet voivat jäädä eläkkeelle nykyiseen tapaan tai jatkaa työuraansa enimmillään 68 vuoden ikään saakka. Vuonna 1960 ja sen jälkeen syntyneillä poliisimiehillä ei sen sijaan olisi erityisiä eroamisikiä, vaan heihin sovellettaisiin valtion virkamiehiä koskevaa yleistä eroamisikää. Käytännössä tämä merkitsee sitä, että alipäällystöön ja miehistöön kuluvien poliisimiesten eläkkeelle siirtymisen alaikäraja nousee siirtymäajan jälkeen 60 vuodesta 63 vuoteen.

Hallituksen esityksen mukaan poliisimiesten erityisestä eroamisikäsääntelystä luopumisen taloudellisten ja henkilöstöön liittyvien vaikutusten arviointi on haasteellista, koska lainmuutosten vaikutukset kohdistuvat pääosin vuoden 2020 jälkeiseen aikaan ja päätös eläkkeelle jäämisestä joustavan ajanjakson puitteissa perustuu kunkin poliisimiehen omaan henkilökohtaiseen harkintaan. Valiokunta pitää joka tapauksessa pitkähköä siirtymäaikaa perusteltuna, sillä se mahdollistaa asianmukaisen varautumisen muutosprosessiin ja pehmentää samalla tarpeellisella tavalla muutosten vaikutuksia. Syntymävuoteen 1960 sidotulla ratkaisulla turvataan myös eläkejärjestelmän mukainen niin sanottu pääteikä sekä vanhat lisäturvan mukaiset suojaukset eläkkeisiin. Poliisin omista eroamisikäsäännöksistä luopuminen tukee ihmisten elinajan pidentyessä osaltaan yhteiskunnallista pyrkimystä myös työurien pidentämiseen, vaikka vaikutukset tulevat siirtymäajan vuoksi näkymään vasta pidemmällä aikavälillä. Virkauran jatkaminen mahdollistaa puolestaan poliisimiehen eläketurvan paranemisen.

Poliisin tehtävistä ja poliisimiesten erityisistä velvollisuuksista

Poliisin tehtävänä on oikeus- ja yhteiskuntajärjestyksen turvaaminen, yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen sekä rikosten ennalta estäminen, selvittäminen ja syyteharkintaan saattaminen. Erikseen on syytä todeta, että poliisin tehtävien luonteesta johtuen poliisimiehet joutuvat tehtävästä ja olosuhteista riippuen käyttämään työssään myös lainsäädännössä määriteltyjä voima- ja pakkokeinoja.

Jokaiselle poliisimiehelle on säädetty lisäksi erityinen toimimisvelvollisuus koko maassa, myös poliisimiehen toimialueen ulkopuolella, ja vapaa-aikana, jos se on välttämätöntä vakavan rikoksen estämiseksi, tällaista rikosta koskevan tutkinnan aloittamiseksi tai yleistä järjestystä ja turvallisuutta uhkaavan vakavan vaaran torjumiseksi. Lisäksi poliisimiehiä koskee erityinen velvollisuus kunnon ja ammattitaidon ylläpitämiseen.

Valiokunta korostaa, että poliisimiesten työkykyä ja työn kuormittavuutta on tarkasteltava suhteessa poliisille säädettyihin tehtäviin ja poliisimiesten toimintavelvollisuuksiin.

Poliisimiehistön työajankäyttö painottuu operatiivisten poliisitehtävien suorittamiseen. Eniten työaikaa kuluu rikostutkintaan, hälytystehtäviin sekä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden valvontatehtäviin. Alipäällystön työajasta eniten kohdentuu myös rikostutkintaan ja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden valvontaan sekä lisäksi johtamiseen ja kehittämiseen. Päällystön työajan käytössä keskeisimpiä ovat puolestaan johtamistehtävät ja rikostutkinta.

Työkyky ja kuormittavuus poliisitehtävissä

Poliisityössä on luonteensa vuoksi erityisiä psyykkisiä ja fyysisiä kuormittavuustekijöitä. Työlle ovat ominaisia äkilliset siirtymiset normaalitilanteesta maksimaaliseen suoritusvaatimukseen ja rasitukseen. Fyysisiä kuormitushuippuja aiheutuu muun muassa tilanteissa, joissa poliisi joutuu ottamaan kiinni ja kuljettamaan väkivaltaisesti käyttäytyviä henkilöitä.

Psyykkisinä kuormitustekijöinä poliisin työssä nousevat esiin erityisesti asioiminen epäasiallisesti käyttäytyvien asiakkaiden kanssa, psyykkisen ja fyysisen väkivallan uhka, väkivalta- ja onnettomuustilanteet, yksittäiset traumatisoivat tapahtumat sekä vaatimus reaaliaikaisen toiminnan samanaikaisesta oikeudellisesta arvioinnista. Työ on usein myös vuorotyötä, ja kenttätyössä toimivien poliisimiesten varusteet ovat painavia. Yhteensä vuorotyötä tekevien määrän arvioidaan olevan noin 64 prosenttia poliisimiehistä. Päivätyötä tekevät poliisit ovat yleensä iältään vanhimpia.

Valiokunta tähdentää, että poliisimiesten vaativa työ edellyttää hyvää fyysistä ja psyykkistä toimintakykyä koko työuran ajan. Tämä on otettu huomioon poliisikoulutuksen valintamenettelyssä. Ikä vaikuttaa kuitenkin kaikkiin, ja iän myötä ihmisen aistit, fyysinen suorituskyky, reaktioaika, päättelykyky ja palautumiskyky alkavat vähitellen heikentyä. Tässä suhteessa yksilötasolla erot voivat olla suuria.

Hallituksen esityksen mukaan henkilöstöbarometrissä huonoimmat terveys- ja työkykyarviot on saatu poikkeuksetta miehistön ja alipäällystön virkaryhmissä. Barometrin perusteella erityistä huomiota on kiinnitettävä sekä poliisityön fyysisten vaatimusten vuoksi että psyykkisen työkyvyn säilyttämiseksi ikääntyviin poliisimiehiin. Fyysisen työkyvyn näkökulmasta haasteet kohdistuvat etenkin miehistöön ja poliisin tehtäväalueista yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseen. Psyykkisen työkyvyn osalta toimenpiteiden tulee painottua miehistön ohella myös alipäällystöön, ja tehtäväalueista esiin nousevat kuormituksessa tekninen rikostutkinta ja talousrikostutkinta. Saamansa selvityksen ja hallituksen esityksessä lausutun perusteella valiokunta toteaa, että poliisimiesten erityissääntelystä luopuminen merkitsee yleisesti ottaen ikääntyvän henkilöstön työkyvyn ja kenttäkuntoisuuden heikkenemistä. Tämä koskee erityisesti valvonta- ja hälytystehtävissä sekä osin myös psyykkisesti kuormittavissa rikostutkinnan tehtävissä työskenteleviä. Toimintakyky vaihtelee henkilöstöbarometrin perusteella kuitenkin merkittävästi eri ikäryhmissä yksilöittäin.

Valiokunta korostaa, että työurien pidentämiseksi tarvitaan etenkin korkeampiin ikäluokkiin kokonaisvaltaista panostamista työkyvyn ylläpitoon ja työhyvinvointiin. Hyvä terveys on työssä jaksamisen edellytys. Työterveyshuollon toimintaa tulee oleellisesti tehostaa ennalta estävässä työssä ja puuttua mahdollisimman varhaisessa vaiheessa työkyvyn alenemiseen. Terveystarkastukset ja kuntotestaukset on korkeammissa ikäluokissa tehtävä aiempaa tiheämmällä aikataululla. Valiokunnan mielestä on myös tarpeen kehittää poliisille yhtenäinen ja laadukas fyysisen toimintakyvyn arviointimenetelmä. Lisäksi tarvitaan psyykkistä toimintakykyä mittaavia toimivia käytännön työkaluja. Myös varhaiskuntoutusta ja työkykyä ylläpitävää kuntoutusta on lisättävä selvästi, jotta työssä jatkaminen entistä pidempään on mahdollista. Poliisimiehen alentunut toimintakyky on riski hänelle itselleen ja myös muille poliisimiehille sekä riski sivullisille ja asiakkaille. Riski korostuu poliisin kenttätehtävien voimankäyttötilanteissa ja erityistehtävissä.

Sairauspoissaolojen määrä kasvaa selvitysten mukaan henkilöstön iän myötä kaikissa poliisihallinnon henkilöstöryhmissä. Yli 45-vuotiaissa suurimmat sairauspoissaolojen osuudet ovat vartijoiden ja poliisimiehistön virkaryhmissä. Miehistön sairauspoissaolojen kasvu alkaa 45 ikävuoden jälkeen ja alipäällystön 50 vuoden iässä. Eri toimenpiteistä huolimatta voidaan arvioida, että henkilöstön ikääntyessä myös työkyvyttömyyseläkkeelle jäävien määrässä on odotettavissa ainakin asteittaista kasvua. Tällä hetkellä työkyvyttömyyseläkkeelle jäävien poliisimiesten suhteellinen osuus on muuta valtionhallintoa alhaisempi.

Ikääntyvien poliisimiesten työtehtävistä

Valiokunta pitää hallituksen esityksen tavoin todennäköisenä, että fyysisiltä ja psyykkisiltä riskitekijöiltään kuormittavimmissa tehtävissä työskentelevistä ikääntyvistä poliisimiehistä merkittävällä osalla työ- ja toimintakyky heikkenee siinä määrin, että työnantajan on velvoitteensa mukaisesti etsittävä muuttuneessa tilanteessa henkilöstön työkykyyn soveltuvia tehtäviä. Työnantajan on myös velvollinen huolehtimaan työntekijöidensä turvallisuudesta ja terveydestä työssä. Esityksessä on arvioitu, että vuodesta 2019 lukien ikäluokissa 58—65-vuotiaat työskentelisi operatiivisissa valvonta- ja hälytystehtävissä laskennallisesti yhteensä noin 300 poliisimiestä. Tämän vuoksi on varauduttava siihen, että huomattava osa tällaisissa tehtävissä olevista poliisimiehistä kyetään sijoittamaan muihin heidän työkykyään vastaaviin tehtäviin ennen 65 ikävuotta. Tämä edellyttää poliisihallinnolta muun muassa uudenlaisia toimintoja ja tapoja hoitaa tehtäviä sekä hyvin toteutettua ikäjohtamista.

Mahdollisuudet henkilöstön uudelleen sijoittamiseen muihin miehistö- ja alipäällystötason tehtäviin ovat tänä päivänä varsin rajalliset. Lisäksi meneillään olevan poliisin hallintorakenneuudistuksen tarkoituksena on turvata poliisin operatiivisen toiminnan resurssit ja vähentää hallinnollisia tehtäviä mahdollisuuksien mukaan. Joka tapauksessa tulevaisuudessa tarvitaan myös vähemmän kuormittavia poliisitehtäviä, joissa voidaan hyödyntää pitkän kokemuksen myötä syntynyttä ansiokasta osaamista ja ammattitaitoa.

Valiokunta tähdentää, että hallituksen esityksen onnistunut toimeenpano edellyttää pitkäjänteistä ja kokonaisvaltaista poliisin tehtävien ja toiminnan suunnittelua sekä ikääntyvien poliisimiesten kouluttamista heille sopiviin tehtäviin. Mahdollisuus kehittyä työssään luo osaltaan edellytyksiä hoitaa uusia työtehtäviä. Pitkähkö siirtymäaika on tärkeää hyödyntää muun muassa edistämällä tehtävä- ja henkilökiertoa työyhteisöissä. Toiminta- ja työkykyä tukevien työjärjestelyjen lisäksi tarvitaan myös toimivia joustoja. Hallituksen esityksessä puhutaan erillisten senioripoliisipolkujen tai muiden vaihtoehtoisten urapolkujen luomisesta. Valiokunta muistuttaa myös toimivan työyhteisön ja hyvän esimiestyön merkityksestä poliisin linjaorganisaatiossa. Tässä yhteydessä valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, ettei poliisiyksiköiden toimintakyky hoitaa tehtäviään saa heiketä käsiteltävänä olevien lainmuutosten vuoksi.

Valiokunta pitää edellä todettuja kehittämistoimenpiteitä haasteellisina, mutta suhtautuu niiden toteuttamiseen positiivisesti, kun otetaan huomioon käytettävissä oleva siirtymäaika ja työskentelytapojen uudistuminen poliisin tehtäväkentässä esimerkiksi laajenevien sähköisesti hoidettavien palvelujen ja tehtävien myötä. Työkyvyttömyyseläkkeelle siirtymisen tulee vastaisuudessakin olla aivan poikkeuksellinen ja viimesijainen ratkaisu.

Voimaantulosäännöksen tarkistaminen

Poliisihallinnosta annetun lain 15 §:n 2 momentin muuttamista koskevan 1. lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen 2 momentissa ehdotetaan, että ennen vuotta 1960 syntyneen alipäällystöön ja miehistöön kuuluvan poliisimiehen eroamisikä on 15 §:n 2 momentin estämättä 60 vuotta. Vastaavasti 3 momentissa lueteltujen päällystöön kuuluvien ennen vuotta 1960 syntyneiden poliisimiesten eroamisikä on 15 §:n 2 momentista huolimatta 63 vuotta. Lisäksi voimaantulosäännöksen 4 momentista ilmenee, että 2 ja 3 momentti koskevat myös Hätäkeskuslaitoksen ja Hallinnon tietotekniikkakeskuksen poliisimiehiä.

Ei ole kuitenkaan tarkoitus, että edellä mainitut poliisimiehet olisivat velvollisia eroamaan edellä mainitun eroamisiän täyttyessä. Tarkoitus on ainoastaan taata heidän oikeutensa jäädä vanhuuseläkkeelle joko 60 tai 63 vuoden iässä. Pakollinen eroamisikä on vasta 15 §:n 2 momentista ilmenevä 68 vuoden ikä. Tämän vuoksi voimaantulosäännöksen 5 momentissa säädetään, että 2 ja 3 momentissa tarkoitettu poliisimies ei ole velvollinen eroamaan mainituissa momenteissa säädetyssä eroamisiässään. Valiokunta ehdottaa selvyyden vuoksi voimaantulosäännöksen 5 momentin muuttamista siten, ettei myöskään Hätäkeskuslaitoksen tai Hallinnon tietotekniikkakeskuksen miehistöön, alipäällystöön tai päällystöön kuuluva poliisimies ole velvollinen eroamaan voimaantulosäännökseen sisältyvässä eroamisiässä, vaan myös tältä osin on kysymys sen takaamisesta, että asianomainen poliisimies voi jäädä eläkkeelle joko 60 tai 63 vuoden iässä. Jokaisen poliisimiehen omassa harkinnassa on sitten, jatkaako työssä aina 68-vuotiaaksi saakka.

Seuranta ja yhteenveto

Käsiteltävänä olevien lakiehdotusten onnistunut toimeenpano vaatii tehokkaita kehittämistoimenpiteitä poliisihallinnossa. Käytettävissä oleva siirtymäaika on tärkeää hyödyntää kunnolla. Valiokunta edellyttääkin, että hallitus seuraa tarkkaan poliisin erityisestä eroamisikäsääntelystä luopumisen vaikutuksia ja muutosprosessin toteuttamista sekä ryhtyy tarvittaessa seurantatulosten vaatimiin lainvalmistelu- ja muihin toimenpiteisiin (Valiokunnan lausumaehdotus).

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa 2. ja 3. lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana ja 1. lakiehdotuksen hyväksymistä muutettuna tästä mietinnöstä ilmenevin kannanotoin.