Perustelut

Ehdotus sisältää useita perustuslain 80 §:n 1 momentin edellyttämiä muutoksia voimassa olevaan luonnonsuojelulakiin. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 29/2004 vp) katsonut kansallis- ja luonnonpuistoja koskevan luonnonsuojelulain 16 §:n asetuksenantovaltuuden ongelmalliseksi perustuslain 80 §:n 1 momentin ja perustuslakivaliokunnan sitä koskevan lausuntokäytännön kannalta. Valtuus oli perustuslakivaliokunnan arvion mukaan täysin avoin, eikä se perustuslain näkökulmasta riittävällä tarkkuudella rajoittanut asetuksenantajan harkintavaltaa. Kansallis- ja luonnonpuistoja koskeva luonnonsuojelulain 16 §:n valtuussäännös esitetäänkin ehdotuksessa kokonaan poistettavaksi. Koska kaikki kansallispuistot ja pinta-alaltaan yli tuhannen hehtaarin laajuiset luonnonpuistot perustetaan aina omilla erillislaeilla, olisi näihin määrättyjä alueita koskeviin lakeihin mahdollisuus tarvittaessa sisällyttää puistokohtaisia tarvittavia poikkeussäännöksiä. Lakiehdotuksen 17 a §:ään sisältyy uusi valtuussäännös, ja se koskee valtioneuvoston asetuksilla perustettavia muita luonnonsuojelualueita kuin kansallis- ja luonnonpuistoja. Valiokunta katsoo, että tässä yhteydessä olisi tullut samalla tarkastella tarvetta ajanmukaistaa laajemmin niitä säännöksiä, jotka koskevat luonnonsuojelualueilla tapahtuvaa metsästystä ja kalastusta. Suomessa kansallispuistojen metsästysjärjestelyt ovat olleet verrattain tiukasti määriteltyjä.

Valiokunta korostaa, että lakiehdotukseen sisältyy metsästyksen ja riistakantojen hoidon kannalta arvioituna asiantuntijakuulemisessa ongelmallisina pidettyjä kohtia. Valiokunta toteaa myös, että lakiehdotuksella on huomattava periaatteellinen merkitys, koska sillä luodaan pohjaa sille, millaisia käyttörajoituksia luonnonsuojelulailla suojeltaville Natura 2000 -alueille asetetaan. On tietenkin toisaalta selvää, että luonnonsuojelualueet on perustettu ensisijaisesti luonnon suojelemiseksi. Valiokunta kiinnittää seuraavassa huomiota muutamiin metsästyksen ja kalastuksen kannalta merkityksellisiin sekä osittain myös periaatteellisiin näkökohtiin.

Luonnonsuojelulain uudistamista koskevaan ehdotukseen on sisällytetty myös muutamia uusia säännöksiä, jotka liittyvät erityisesti eläinkantojen sääntelyyn luonnonsuojelualueilla. Lakiehdotuksen 15 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan kansallis- ja luonnonpuistossa voidaan sen perustamistarkoitusta vaarantamatta alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen luvalla vähentää vierasperäisten sekä, jos laji on tullut liian runsaslukuiseksi tai käynyt muutoin vahingolliseksi, muidenkin kasvi- ja eläinlajin yksilöiden lukumäärää. Valiokunta toteaa, että esityksen perustelujen mukaan vierasperäisten tai muutoin vahingollisten eliölajien yksilöiden vähentämismahdollisuuksia pyritään tehostamaan. Valiokunta pitää ehdotettua uudistusta lähtökohdiltaan asianmukaisena, koska sen perusteella voidaan jatkossa estää luonnon monimuotoisuuden merkittäväksi uhkaksi muodostunutta vieraslajien leviämistä ja vähentää vieraslajien ja muiden liiaksi runsastuvien lajien haitallisia vaikutuksia kansallis- ja luonnonpuistojen suojeluarvoille. Valiokunta katsoo, että poikkeuslupajärjestelmän tulee olla sellainen, että sitä voidaan soveltaa tapauskohtaisesti hyvinkin erilaisissa käytännön tilanteissa. Useat tulokaslajit ja myös alkuperäiset eliölajit voivat runsastua nopeasti ja vaarantaa suojelualueiden luontoarvoja, erityisessä vaarassa ovat maassa pesivät lintulajit. Vierasperäisiä vahingollisia lajeja voivat olla esimerkiksi pienpetoihin kuuluvat supikoira ja minkki. Etenkin ilmastonmuutos, mutta myös ihmistoiminta voi jatkossa lisätä haitallisten tulokaslajien määrää ja niiden kantojen runsautta.

Valiokunta toteaa, että luonnonsuojelulain 15 §:n 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 kohta, jonka mukaan kansallis- ja luonnonpuistosta olisi mahdollista poistaa sellaisten riistaeläinlajien yksilöitä, jotka suojelualueen ulkopuolella aiheuttavat ilmeisen uhan ihmisen turvallisuudelle tai omaisuudelle aiheutuvasta merkittävästä taloudellisesta vahingosta. Pyyntiluvanvaraisia riistaeläinlajeja ovat muun muassa kaikki maasuurpedot sekä hirvi ja harmaahylje. Valiokunta korostaa, että lakiehdotuksen 15 §:n 1 momentin 3 kohdassa esitetyn haitallisten eläinyksilöiden poistomenettelyn luominen on lähtökohtaisesti oikeansuuntainen. Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan asiassa tulee sovellettavaksi luonnonsuojelulain lisäksi myös metsästyslain ja mahdollisesti myös poliisilain mukainen harkinta. Valiokunta korostaa, että ehdotuksessa jää jossain määrin epäselväksi näiden edellä mainittujen lakien ja luonnonsuojelulain 15 §:ssä tarkoitetun lupaharkinnan suhde, vaikka menettelyihin vaikuttaakin tapauskohtaisuus sekä kulloinkin sovellettavat harkintaperusteet.

Kansallispuistoissa sallittaisiin ehdotuksen 15 §:n 2 momentin mukaan yleisesti hirvenajon harjoittaminen. Hirvenajo on ollut käytännössä tähänkin asti mahdollista useissa kansallispuistoissa, mutta asiasta on säädetty erikseen kutakin puistoa koskevassa yksittäisessä asetuksessa. Hirvenajon salliminen kansallispuistoissa ei valiokunnan mielestä ole kuitenkaan riittävästi helpottanut hirvikantojen säätelyä, koska ajon käytännön toteutus ei ole aina tarpeeksi tehokkaasti järjestettävissä. Alueella elävät hirvet saattavat vaeltaa ja keräytyä näille suojelualueille. Valiokunnalle toimitetun selvityksen mukaan käytännön hirvenmetsästyksessä on havaittu, että hirvet oppivat hakeutumaan alueille, joilla niiden metsästäminen ei ole mahdollista. Hirvieläinten metsästys on etenkin eteläisessä Suomessa kokonaisuudessaan vaikeata järjestää, koska metsästykseen sopivia riittävän suuria yhtenäisiä alueita on vähän. Sekä Etelä-Suomessa että paikoin myös muualla Suomessa on kuitenkin viimeaikaisesta voimakkaasta metsästyksestä huolimatta varsin tiheä hirvikanta.

Valiokunta katsoo, että hirvien vahinkojen torjumisen osalta esitetty eläinten poistamismahdollisuus ei ole kaikissa tapauksissa riittävä toimenpide. Hirviä tulisi voida vähentää kriittiseksi käyneissä tapauksissa kansallis- ja luonnonpuistoista myös kannansäätelynäkökulmasta eläinten alueen ulkopuolella toistuvasti tuottamien merkittävien vahinkojen vuoksi. Hirvien määrää tulee voida vähentää kansallispuistoissa, jos esimerkiksi ympäröivien alueiden liikenneonnettomuuksien vähentäminen tai mittavat taimituhot sitä vaatisivat. Valiokunta korostaakin, että hirvien erityisesti liikenteelle ja nuorille metsille aiheuttamien taimituhojen torjumisessa poistopyyntinä toteutettavaa metsästystä saatetaan joissakin tapauksissa tarvita. Kansallispuistoissa elävien hirvien suoranaisista vaikutuksista liikenneonnettomuuksiin on vielä toistaiseksi vähän suoranaista tutkimusaineistoa, mutta esimerkiksi Karkkilassa lähellä Liesjärven kansallispuistoa arvioidaan käytännön kokemuksen perusteella tapahtuvan normaalia enemmän hirvionnettomuuksia. Kansallis- ja luonnonpuistoja laajennettaessa ongelmat saattavat lisääntyä nykyisestäkin. Valiokunta esittää edellä sanotun perusteella ympäristövaliokunnalle 15 §:n 1 momentin 3 kohdan sanamuotoa selkeytettäväksi siten, että 3 momentin mukaan voitaisiin poistaa sellaisten pyyntiluvanvaraisten riistaeläinten yksilöitä, jotka suojelualueen ulkopuolella aiheuttavat ilmeisen uhan ihmisen turvallisuudelle tai merkittävän taloudellisen uhan omaisuudelle.

Valiokunta tähdentää sitä, että jatkossa myös muut lajit kuin hirvi saattavat aiheuttaa ongelmia ja tarpeen tulevaisuudessa mahdollistaa tiettyjen yksilöiden poistamisen kansallis- ja luonnonpuistoista. Näin voi tapahtua myös ilmastonmuutoksesta johtuen. Säädökset tulee sopeuttaa tämä kokonaistilanne huomioon ottaviksi.

Valiokunta katsoo, että esitykseen sisältyy kansallis- ja luonnonpuistoissa tapahtuvan kalastuksen kannalta pienimuotoisia täydentämistarpeita, jotka edellyttävät luonnonsuojelulain yleiskalastusoikeuksia koskevien säännösten tarkistamista ja saattamista ajan tasalle. Lakiehdotuksen 15 §:n 5 kohdan mukaan alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen luvalla voidaan kansallispuistoissa ja luonnonpuistossa kalastaa muutoinkin kuin onkimalla ja pilkkimällä. Valiokunta toteaa, että kyseinen jokamiehenoikeuksien nojalla tapahtuvaa kalastusta koskeva luonnonsuojelulain lainkohta on ehdotuksessa edelleen samassa muodossa kuin nykyisessä luonnonsuojelulaissa, joka on valmisteltu ennen kuin kalastuslakiin (286/1982) tehtiin vuonna 1997 lisäys koskien läänikohtaisella viehekalastusluvalla tapahtuvan yleiskalastuksen rinnastamista onkimiseen ja pilkkimiseen.

Kalastuslain nykyisin voimassa olevan 8 §:n 1 momentin nojalla jokaisella on oikeus harjoittaa onkimista, pilkkimistä sekä yhdellä vavalla, kelalla ja vieheellä viehekalastusta. Poikkeuksen onkimis- pilkkimis- ja viehekalastusoikeudesta muodostavat kalastuslain 8 §:ssä mainitut kohteet, kuten lohi- ja siikapitoisten vesistöjen virta- ja koskipaikat, sekä kalastuslain 11 §:n nojalla erikseen päätetyt kalastuskieltoalueet. Yhdellä vavalla, kelalla ja vieheellä tapahtuva läänikohtainen viehekalastus on jokamiehenoikeuksiin rinnastettava yleiskalastusoikeus, jolla riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen tekemien seurantatutkimusten valossa ei ole ollut lainkaan vaikutusta kalakantoihin.

Kalastuslain systematiikassa onkimista, pilkkimistä ja läänikohtaisella viehekalastusluvalla koskevaa kalastusta koskevat täsmälleen samanlaiset rajoitukset. Mikäli luonnonsuojelulakiin ei tehdä yllä esitettyä muutosta, siitä aiheutuu käytännön ongelmia, koska kalastuslain nojalla viehekalastaessaan kansalaiset voivat helposti tietämättään rikkoa luonnonsuojelulakia onkimisen ja pilkkimisen ollessa kuitenkin lähtökohtaisesti sallittuja kalastusmuotoja kansallis- ja luonnonpuistoissa. Valiokunta korostaa, että viehekalastusta sekä onkimista ja pilkkimistä harrastetaan samalla tavoin eikä viehekalastuksesta aiheudu onkimista tai pilkkimistä merkittävämpiä haittoja kansallis- tai luonnonpuistoissa. Valiokunta esittääkin ympäristövaliokunnalle, että mainittua luonnonsuojelulain 15 §:n 5 kohtaa muutettaisiin seuraavasti "5) kalastaa muutoin kuin kalastuslain 8 §:n 1 momentissa säädetyillä tavoilla;". Muu kalastus kuin yleiskalastusoikeuksien perusteella tapahtuva onkiminen, pilkkiminen tai viehekalastus edellyttäisi jatkossakin kansallis- tai luonnonpuistossa alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen luvan. Luonnonsuojelulain 14 §:n 5 kohdassa säädetään lisäksi rauhoitussäännöksiä koskevista poikkeuksista, joiden mukaan kansallispuistoissa ja luonnonpuistoissa saa onkia ja pilkkiä jokamiehenoikeutena. Edellä sanottuun viitaten valiokunta esittää ympäristövaliokunnalle myös luonnonsuojelulain 14 §:n 5 kohtaa vastaavasti täydennettäväksi 15 §:n 5 kohtaa vastaavaksi siten, että läänikohtaisen viehekalastusmaksun perusteella tapahtuva kalastus rinnastettaisiin onkimiseen ja pilkkimiseen samalla tavoin kuten nykyisessä kalastuslaissakin.

Valiokunta toteaa, että metsästystä valtion muilla luonnonsuojelualueilla koskevat säännökset on koottu esityksen 17 a §:ään. Ehdotettu uusi säännös koskee muita valtionmaiden luonnonsuojelualueita kuin kansallis- ja luonnonpuistoja, koska kansallis- ja luonnonpuistojen osalta valtuussäännös poistettaisiin edellä todetun mukaisesti kokonaan. Muiden luonnonsuojelualueiden kohdalla metsästyksen sallittavuus ratkaistaisiin esityksen mukaan tapauskohtaisesti alueita perustettaessa. Valiokunnan arvion mukaan ehdotetussa 17 a §:ssä esitetyt metsästystä koskevat säännökset ovat metsästyksen järjestämisen edellytyksiä jossain määrin selkeyttäviä, mutta säännösten soveltamisessa tarvitaan yhdenmukaisia tulkintoja.

Lähtökohtana ehdotuksessa on, että metsästyslain 8 §:n mukaisille alueille perustettavilla muilla luonnonsuojelualueilla metsästys sallittaisiin, mutta metsästyslain 8 §:n ulkopuolisilla alueilla puolestaan metsästys olisi pääsääntöisesti kiellettyä. Valtioneuvosto voisi kuitenkin lain uuden valtuussäännöksen perusteella tietyin edellytyksin rajoittaa metsästystä 8 §:n mukaisilla alueilla. Metsästys voitaisiin sallia valtioneuvoston erillisellä harkinnalla myös muualla kuin metsästyslain 8 §:n alueilla, jos siitä ei olisi haittaa alueen muulle käytölle eikä sillä vaarannettaisi alueen käyttötarkoitusta. Valiokunta pitää välttämättömänä sitä, että metsästyksestä mahdollisesti aiheutuvaa haittaa alueen muulle käytölle arvioidaan objektiivisin kriteerein. Metsästyksen tulisi olla sallittua, jos siitä ei aiheutuisi haittaa suojelualueen suojeluarvoille tai muuta merkittävää haittaa. Näillä edellytyksillä tavoitteena voidaan pitää suojelualueen monikäyttöisyyttä. Valiokunta korostaa, että eri moninaiskäyttömuodot yhteen sovittamalla voidaan yhdistää esimerkiksi luonnossa liikkumisen ja metsästyksen tarpeet samanaikaisesti.

Voimassa oleva luonnonsuojelulaki lähtee siitä, että metsästys on lähtökohtaisesti kielletty kaikilla luonnonsuojelualueilla. Valiokunta toteaa, että käytäntö on kuitenkin ollut se, että osalla valtion luonnonsuojelualueista metsästys on jo tällä hetkellä sallittua muodossa tai toisessa. Valiokunta pitää tärkeänä, että uusia luonnonsuojelualueita perustettaessa ja vanhoja laajennettaessa ratkaistaan aidosti tapauskohtaisesti valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaisesti se, miten metsästykseen alueella suhtaudutaan. Suojelualueita koskevilla ajallisilla ja alueellisilla metsästysrajoituksilla voidaan sovittaa eri käyttötarpeet yhteen ja turvata kaikki suojelualueisiin liittyvät intressit. Tästä on olemassa jo hyviä käytännön esimerkkejä Lapista. Suomessa harrastetaan retkeilyä, marjastusta ja sienestystä laajasti suojelualueiden ulkopuolella ja yleisesti ottaen metsästäjät ja muut luonnonkäyttäjät ovat ilman ongelmia sopineet samoille alueille.

Valiokunta toteaa, että ehdotetussa 17 a §:ssä ei ole säädetty erikseen metsästyslain 7 §:n mukaisista oikeuksista yleisellä vesialueella ja Suomen talousvyöhykkeellä. Eräisiin merikansallispuistoihin sisältyy myös laajoja vesialueita, joissa useimmiten on sallittu rajoitettu metsästys. Valiokunta pitää tärkeänä, että metsästys merialueella yleisellä vesialueella ja talousvyöhykkeellä säilyy jatkossakin lähtökohtaisesti sallittuna. Merialueella yleisellä vesialueella ja talousvyöhykkeellä tapahtuva vesilintujen metsästys mahdollistaa monille metsästysoikeuksia omistamattomille laajan pyyntialueen hyödyntämisen, joka ei ole mahdollista yksityisillä vesialueilla. Valiokunta katsookin, ettei nykyisiä metsästyskäytäntöjä ole tarpeen näillä vesialueilla muuttaa.

Luonnonsuojelulakia esitetään ehdotuksen 22 §:ssä muutettavaksi siten, että siihen lisättäisiin säännös, jonka mukaan suojelualueeseen voidaan liittää Metsähallituksesta annetun lain 14 §:ssä tarkoitettua julkisten hallintotehtävien alaista omaisuutta Metsähallituksen hakemuksesta. Alue luettaisiin kuulumaan luonnonsuojelualueeseen siitä alkaen, kun liittämisestä on tehty merkintä kiinteistörekisteriin, jolloin myös rauhoitusmääräykset tulisivat samalla voimaan. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että hakemuksesta tapahtuvaa alueen liittämistä käytettäisiin tilanteissa, joissa muuhun luonnonsuojelualueeseen liitettävän alueen suojelun tavoitteet soveltuvat olemassa olevan luonnonsuojelualueen rauhoitussäännösten mukaisiin suojelutavoitteisiin, eivätkä nämä rauhoitussäännökset olennaisella tavalla muuttaisi liitettävän alueen metsästyskäytäntöjä.

Valiokunta katsoo, että metsästystä tulisi lähtökohtaisesti voida jatkaa liitettävillä alueilla, ellei kieltoon olisi suojelutavoitteiden kannalta nimenomaista tarvetta. Valiokunnan mielestä pääsääntönä on yksiselitteisesti oltava, että olemassa olevia suojelualueita laajennettaessa suojelualueen rauhoitusmääräykset tarkistetaan ja otetaan samalla alueellisesti huomioon metsästysmahdollisuuksien säilyminen sekä sovitetaan metsästys mahdollisuuksien mukaan yhteen suojelutavoitteiden kanssa. Tämä on erityisesti tarpeen nyt, kun pääasiassa Natura 2000 -alueita liitetään olemassa oleviin suojelualueisiin, joissa rauhoitusmääräykset saattavat olla parinkymmenen vuoden takaisia. Valiokunta kiinnittää lisäksi erityistä huomiota siihen, että esimerkiksi määräaikaisten metsästyssopimusten umpeutuessa alueella ei olisi periaatteessa sillä hetkellä mitään metsästyskäytäntöä ja tämä voisi johtaa siihen, että alue voitaisiin liittää jo perustettuun suojelualueeseen suoraan kiinteistöteknisesti. Tällaisissa tapauksissa tulisi kuitenkin arvioida alueen edeltävä metsästyskäytäntö pitemmältä aikajaksolta.

Metsähallituksen hallinnassa on varsin paljon soidensuojelu-, rantojensuojelu-, lehtojensuojelu-, lintuvesien suojelu- ja vanhojen metsien suojeluohjelmiin sekä kansallis- ja luonnonpuistojen kehittämisohjelmaan, Natura 2000 -ohjelmaan ja useisiin päällekkäisiin suojeluohjelmiin kuuluvia kiinteistöjä, joista ei ole vielä muodostettu suojelualueita. Valiokunta toteaa, että perustamattomia suojeluohjelma- ja Natura-kohteita on arvioiden mukaan kaikkiaan noin 1 600 kpl (pinta-ala noin 740 000 ha), kaavojen luonnonsuojeluvarauksia noin 150 kpl (pinta-ala noin 6 400 ha) ja ns. dialogikohteita noin 80 kpl (pinta-ala noin 16 700 ha). Nykyisiin luonnonsuojelualueisiin on tarkoitus liittää säädöksin tai kiinteistöteknisesti yhteensä noin 388 000 hehtaaria. Ympäristöministeriön asettaman säädösvalmistelun projektiryhmän laatiman säädösvalmistelun ja kiinteistönmuodostamisen työohjelman mukaan aiemmin tehtyjen suojelupäätösten toteuttaminen edellyttää vielä noin 950—1 000 luonnonsuojelualueen perustamista ja lisäksi runsasta kahtasataa jo perustettua luonnonsuojelualuetta tulisi laajentaa. Valiokunta katsookin edellä esitettyyn viitaten, että suojelualueiden liittämisessä on kyse merkittävästä asiasta. Tällöin on tapauskohtaisesti arvioitava suojelualueen laajentamisen mahdolliset vaikutukset metsästykseen ja säilytettävä metsästysmahdollisuudet, ellei alueen suojelutavoitteiden toteuttaminen vaadi metsästyksen kieltämistä.

Valiokunta toteaa, että ehdotetun 22 §:n mukaisesti luonnonsuojelualueisiin liitettyjä alueita koskisivat kaikilta osin samat yhteneväiset rauhoitussäännökset kuin "emoalueita"; metsästyksen osalta niin sen sallittavuuden kuin niitä koskevien rajoitustenkin suhteen. Esitetyn 22 §:n vaikutukset metsästykseen on kokonaisuuden kannalta arvioitu hallituksen esityksen perusteluissa varsin vähäisiksi. Valiokunta pitää tärkeänä lähtökohtana sitä, etteivät alkuperäisen alueen rauhoitussäännökset tiukenna liitettävän alueen metsästyskäytäntöjä. Muussa tapauksessa luonnonsuojelualueeseen liittämisen tulee tapahtua säädösteitse. Valiokunta korostaa myös sitä, että liitettävän alueen tulee soveltua olemassa olevan luonnonsuojelualueen suojelutavoitteisiin.