Perustelut

Kansalaisen luovuttaminen

Lakiehdotuksessa on kysymys henkilön luovuttamisesta syytetoimenpiteitä ja vapausrangaistuksen täytäntöönpanoa varten Euroopan unionin toiseen jäsenvaltioon. Tarkoitus on panna täytäntöön unionin neuvoston puitepäätös eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä. Ehdotus koskee myös Suomen kansalaisen luovuttamista. Sääntely on sen vuoksi merkityksellistä perustuslain 9 §:n 3 momentin sen säännöksen kannalta, jonka mukaan Suomen kansalaista ei saa vastoin tahtoaan luovuttaa tai siirtää toiseen maahan.

Luovuttamisesta tulee 5 §:n 4 kohdan perusteella kieltäytyä, jos pyynnön tarkoituksena on panna täytäntöön Suomen kansalaiselle tuomittu vapausrangaistus ja henkilö pyytää saada suorittaa vapausrangaistuksen Suomessa. Suomen kansalaista ei näin ollen voida vastoin tahtoaan luovuttaa tai siirtää Euroopan unionin toiseen jäsenvaltioon vapausrangaistuksen täytäntöönpanoa varten, eikä sääntely siksi ole tältä osin ongelmallinen perustuslain 9 §:n 3 momentin kannalta.

Suomen kansalainen voidaan lakiehdotuksen perusteella luovuttaa toiseen jäsenvaltioon myös syytetoimenpiteitä varten. Tällöin luovuttamisen ehdoksi on 8 §:n 1 momentin mukaan asetettava, että henkilö palautetaan välittömästi tuomion tultua lainvoimaiseksi Suomeen suorittamaan hänelle mahdollisesti tuomittua vapausrangaistusta. Edellytyksenä on, että luovutettavaksi pyydetty on luovuttamisasian käsittelyn yhteydessä pyytänyt saada suorittaa rangaistuksen Suomessa.

Voimassa olevan lain mukaan Suomen kansalainen voidaan jo nykyisin luovuttaa Euroopan unionin jäsenvaltioon oikeudenkäyntiä varten. Edellytyksenä pääsäännön mukaan kuitenkin on, että oikeudenkäynnin kohteena oleva teko on tai sitä olisi Suomessa vastaavissa olosuhteissa tehtynä pidettävä sellaisena rikoksena, josta Suomen laissa säädetty ankarin rangaistus on vähintään neljä vuotta vankeutta. Sääntely perustuu supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädettyyn lakiin rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä tehdyn yleissopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä.

Lakiehdotuksen säännösten perusteella Suomen kansalaisen luovuttamisedellytykset väljenevät merkittävästi nykyisestä. Luovuttamiseen suostutaan 2 §:n 1 momentin mukaan, jos pyynnön perusteena olevasta teosta on pyynnön esittäneen jäsenvaltion laissa säädetty ankarimmaksi rangaistukseksi vähintään vuoden vapausrangaistus ja teko on tai olisi Suomessa vastaavissa olosuhteissa tehtynä Suomen lain mukaan rikos. Lisäksi luovuttamiseen suostutaan 3 §:ssä mainituilla perusteilla kaksoisrangaistavuutta tutkimatta. Lakiehdotuksen nämä säännökset Suomen kansalaisen luovuttamisesta ovat ristiriidassa perustuslain 9 §:n 3 momentin kanssa (PeVL 42/2001 vp, s. 3, PeVL 44/2002 vp, s. 4/II).

Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut perustuslain 9 §:n 3 momentin koskevan kaikenlaisia keinoja kansalaisen poistamiseksi maasta (PeVM 25/1994 vp, s. 8/II, PeVL 45/2000 vp, s. 6/I). Siksi myös lakiehdotuksen 68 § on vastoin perustuslakia siltä osin kuin se koskee EU:n jäsenvaltiosta tai muusta valtiosta luovutettavaksi pyydetyn Suomen kansalaisen kuljettamista toiseen jäsenvaltioon Suomen alueen kautta.

Luovuttaminen kaksoisrangaistavuutta tutkimatta

Luovuttamiseen suostutaan 3 §:n perusteella siitä riippumatta, onko teko Suomen lain mukaan rikos. Sääntely on merkityksellistä valtiosääntöoikeuden kannalta sen vuoksi, että ehdotetussa järjestelyssä julkisen vallan käyttöä Suomessa sääntelevän lain aineellinen sisältö määräytyy toisen valtion lainsäädännön perusteella.

Perustuslakivaliokunta on täytäntöönpantavana olevan puitepäätöksen kansallisen valmistelun yhteydessä (PeVL 42/2001 vp, s. 4) pitänyt kaksoisrangaistavuusvaatimuksesta luopumiseen perustuvaa järjestelyä sinänsä Euroopan unionin alueen sisällä asianmukaisena ja hyväksyttävänä. Tuolloin valiokunta muun ohella totesi kaikkien silloisten jäsenvaltioiden olevan Euroopan ihmisoikeussopimuksen osapuolia ja näki unionisopimuksen 7 artiklaan kytketyt keinot mahdollisten muuttuneiden olosuhteiden varalta riittäviksi. Toisaalta valiokunta katsoi kaksoisrangaistavuusvaatimuksesta luopumisen merkitystä lieventävän, että jäsenvaltio saattoi tuolloisen ehdotuksen perusteella kieltäytyä pidätysmääräyksen täytäntöönpanosta, jos se olisi vastoin jäsenvaltion oikeusjärjestelmän perusperiaatteita. Täytäntöönpanosta oli lisäksi mahdollista kieltäytyä, jos asianomaisella henkilöllä on paremmat mahdollisuudet sopeutua uudelleen yhteiskuntaan täytäntöönpanosta vastaavassa jäsenvaltiossa ja jos hän suostuu suorittamaan rangaistuksen tässä jäsenvaltiossa. Valiokunta esitti kuitenkin vakavasti harkittavaksi, että ensi vaiheessa luovuttaminen ulotetaan ainoastaan määrättyihin vakaviin rikoksiin.

Lakiehdotuksen mukaan luovuttamiseen kaksoisrangaistavuutta tutkimatta on suostuttava vain säännöksessä erikseen lueteltujen vakavien rikosten perusteella. Edellytyksenä on, että kysymyksessä on pyynnön esittäneen jäsenvaltion lain mukaan 3 §:n 2 momentin luettelossa mainittu teko ja että kyseisen jäsenvaltion laissa säädetty ankarin rangaistus teosta on vähintään kolmen vuoden vapausrangaistus. Käytännössä kaksoisrangaistavuusvaatimuksesta luopuminen ei muodostu kovin merkittäväksi, koska suurin osa luettelossa mainituista teoista on säädetty rangaistavaksi myös Suomessa. Huomionarvoista lisäksi on, että lakiehdotuksen 5 ja 6 §:ssä ovat säännökset luovuttamisesta kieltäytymisen ehdottomista ja harkinnanvaraisista perusteista. Ehdotuksen 8 § sisältää säännökset luovutettavan palauttamisesta Suomeen suorittamaan hänelle mahdollisesti tuomittua vapausrangaistusta. Sääntely ei muodostu perustuslain kannalta ongelmalliseksi.

Luovuttamisesta kieltäytyminen

Perustuslain 9 §:n 4 momentin luovuttamiskielto.

Ulkomaalaista ei perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Säännös on sen esitöiden mukaan tarkoitettu kattamaan kaikki tosiasialliset tilanteet, joissa ulkomaalainen Suomen viranomaisten toimesta siirretään toiseen valtioon (HE 309/1993 vp, s. 52/II).

Lakiehdotuksen 5 §:n 6 kohdassa tarkoitettu ehdoton kieltäytymisperuste on merkityksellinen perustuslaissa säädetyn luovuttamiskiellon kannalta. Luovuttamisesta tulee nimittäin lainkohdan mukaan kieltäytyä, jos on perusteltua syytä epäillä, että luovutettavaksi pyydetty joutuu lainkohdassa mainittujen seikkojen vuoksi henkeään tai vapauttaan uhkaavan tai muun vainon kohteeksi. Luovuttamisesta on kieltäydyttävä myös, jos voidaan perustellusti olettaa, että henkilö joutuu ihmisoikeuksien tai perustuslaissa turvatun oikeusturvan, sananvapauden tai yhdistymisvapauden loukkauksen kohteeksi.

Lainkohdan sanamuoto kattaa esityksen perustelujen mukaan perustuslain 9 §:n 4 momentin vaatimukset. Valiokunta yhtyy tähän käsitykseen. Ihmisoikeuksilla tarkoitetaan tällaisessa sääntely-yhteydessä ennen muuta Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja sen lisäpöytäkirjojen määräyksiä, joihin sisältyvät kuolemanrangaistuksen, kidutuksen sekä epäinhimillisen ja halventavan kohtelun kiellot. Valiokunnan mielestä on kuitenkin aiheellista vielä harkita, tulisiko näiden kieltojen käydä ilmi itse säännöksestä.

Ehdotus menee perustuslain 9 §:n 4 momentin vaatimuksia pidemmälle, koska luovuttamisesta on kieltäydyttävä muunkinlaista ihmisoikeusloukkausta koskevan perustellun epäilyn perusteella. Perusoikeus- ja ihmisoikeusjärjestelmien sisällöllisen läheisyyden (PeVM 25/1994 vp, s. 5/II) vuoksi ehdotus kattaa olennaisen osan myös perustuslaissa turvattujen perusoikeuksien aineellisesta sisällöstä. Maininnat perustuslaissa suojatuista oikeusturvasta, sananvapaudesta ja yhdistymisvapaudesta täydentävät sääntelyä. Valiokunnalla ei ole näiltä osin ehdotuksesta huomautettavaa.

Edelleen luovuttaminen.

Perustuslain 9 §:n 4 momentilla on sen esitöiden mukaan kielletty henkilön siirtäminen sellaiseen valtioon, josta tämä voisi joutua luovutetuksi edelleen kolmanteen valtioon ja tämän seurauksena esimerkiksi kuoleman tai kidutuksen uhriksi (HE 309/1993 vp, s. 52/II, PeVL 42/2001 vp, s. 3—4).

Käräjäoikeuden suostuessa luovuttamiseen on oikeuden päätökseen lakiehdotuksen 33 §:n 1 momentin perusteella otettava maininta, jonka mukaan pyynnön esittänyt valtio on velvollinen noudattamaan muun muassa puitepäätöksen 28 artiklan säännöksiä. Henkilöä ei artiklan 4 kohdan mukaan saa luovuttaa kolmanteen valtioon ilman luovuttaneen jäsenvaltion suostumusta, joka annetaan asianomaista jäsenvaltiota sitovien yleissopimusten ja sen kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Sääntely ei tältä osin muodostu perustuslain kannalta ongelmalliseksi.

Alaikäisen luovuttaminen.

Luovuttamisesta tulee lakiehdotuksen 5 §:n 3 kohdan perusteella kieltäytyä, jos luovutettavaksi pyydetty ei pyynnön perusteena olevan teon tehdessään ollut täyttänyt viittätoista vuotta. Valiokunta huomauttaa, että yleissopimuksessa lapsen oikeuksista lapsella tarkoitetaan jokaista alle 18-vuotiasta henkilöä, jollei lapseen soveltuvien lakien mukaan täysi-ikäisyyttä saavuteta aikaisemmin. Yleissopimuksen määräykset on siten otettava asianmukaisesti huomioon sovellettaessa lakia 15 vaan ei 18 vuotta täyttäneeseen. Tämä voi valiokunnan mielestä merkitä lakiehdotuksen 47 §:n mukaista luovuttamispäätöksen täytäntöönpanon siirtämistä tai — tapauksesta riippuen — luovuttamisesta kieltäytymistä 5 §:n 6 kohdan nojalla.

Perhe-elämän suoja.

Luovuttamispyynnön koskiessa vapausrangaistuksen täytäntöönpanoa voidaan Suomessa pysyvästi asuvan ulkomaalaisen luovuttamisesta 6 §:n 6 kohdan perusteella kieltäytyä, jos asianomainen pyytää saada suorittaa vapausrangaistuksen Suomessa ja tämä on hänen henkilökohtaisten olosuhteittensa tai muun erityisen syyn vuoksi perusteltua. Valiokunta korostaa, että kieltäytymisperustetta sovellettaessa on muun ohella otettava huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen vaatimukset perhe-elämän suojasta.

Kohtuuttomuus.

Tuomioistuin voi 47 §:n nojalla siirtää luovuttamispäätöksen täytäntöönpanoa, jos luovuttamista olisi pidettävä inhimillisesti kohtuuttomana. Luovuttamispäätös on pantava täytäntöön heti, kun perusteita täytäntöönpanon siirtämiselle ei enää ole. Valiokunnan mielestä ei kuitenkaan ole asianmukaista, että esimerkiksi vakavasti ja pysyvästi sairaan henkilön luovuttamisesta ei voida lain mukaan pidättäytyä muutoin kuin luovuttamispäätöksen täytäntöönpanoa siirtämällä. Sen vuoksi tulee vielä harkita rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta annetun lain 8 §:ää"Jos luovuttaminen asianomaisen henkilön ikään, terveydentilaan tai muihin henkilökohtaisiin seikkoihin katsoen taikka erityisiin olosuhteisiin nähden olisi inhimillisistä syistä kohtuutonta, häntä ei voida luovuttaa." vastaavan säännöksen sisällyttämistä ehdotettuun lakiin.

Käsittelyjärjestys

Lakiehdotus kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamisesta käsitellään perustuslain 95 §:n 2 momentin mukaan tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Jos ehdotus kuitenkin koskee perustuslakia, eduskunnan on se hyväksyttävä sitä lepäämään jättämättä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.

Lakiehdotuksen 2 §:n 1 momentin, 3 §:n ja 68 §:n säännökset ovat ristiriidassa perustuslain 9 §:n 3 momentin kanssa. Sääntelyssä on kysymys neuvoston puitepäätöksen täytäntöönpanemisesta.

Perustuslain 95 §:n 2 momentissa tarkoitettu kansainvälinen velvoite voi valtiosopimuksen lisäksi olla esimerkiksi YK:n turvallisuusneuvoston jäsenvaltioita velvoittava päätös (PeVM 10/1998 vp, s. 27, HE 1/1998 vp, s. 148/I). Perustuslakiuudistuksesta antamassaan mietinnössä valiokunta totesi, että YK:n tai muun sellaisen kansainvälisen järjestön päätökset, jossa Suomi on jäsenenä, eivät yleensä enää voi tulla erikseen hyväksyttäviksi, koska järjestön toimivalta tehdä jäsenvaltioon vaikuttavia päätöksiä on hyväksytty jäsenyyden hyväksymisen yhteydessä. Valiokunta huomautti olevan toinen asia, että esimerkiksi YK:n turvallisuusneuvoston päätös saattaa vaatia kansallisia voimaansaattamistoimia (PeVM 10/1998 vp, s. 27). Tästä oli kysymys valiokunnan ennen perustuslakiuudistusta antamassa lausunnossa entisen Jugoslavian alueella tehtyjä rikoksia käsittelevästä kansainvälisestä tuomioistuimesta (PeVL 34/1993 vp). Tuolloin valiokunta katsoi YK:n peruskirjan asetuksentasoisesta voimaansaattamisesta seuraavan, että jos YK päättää uusista lainsäädännön alaan kuuluvista jäsenvelvoitteista, niiden ei voida katsoa tulevan voimaan Suomessa peruskirjan nojalla vaan tähän tarvitaan erillinen voimaansaattamistoimi. Tällaisella erillisellä toimella valiokunta tarkoitti "valtiosopimuksena hyväksytyn YK:n peruskirjan nojalla jo Suomea kansainvälisesti sitovan uuden velvoitteen kansallista voimaansaattamista". Valiokunnan silloisen kannan mukaan "voidaan siten sanoa, että asiallisesti tällöin on kysymys YK:n uuden päätöksen takia välttämättömäksi tulleesta YK:n peruskirjaan liittyvästä uudesta voimaansaattamistoimesta".

Perustuslakiesityksessä (HE 1/1998 vp, s. 151/II) supistettua perustuslainsäätämisjärjestystä pidettiin tarpeellisena ennen muuta kansainvälisiin suhteisiin liittyvien erityispiirteiden vuoksi. Velvoitteen kansainvälisoikeudellinen voimaantuloajankohta ei esityksen mukaan aina ole velvoitteen yhden osapuolen vapaasti valittavissa eikä voimaansaattamislain käsittelyä ole kaikissa tilanteissa mahdollista rytmittää yhteen eduskuntavaalien ajankohdan kanssa. Menettelyn tulisi siten olla riittävän joustava silloinkin, kun lakiehdotus velvoitteen voimaansaattamiseksi koskee perustuslakia.

Euroopan unionin neuvoston puitepäätös on Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston 34 artiklan perusteella jäsenvaltioita velvoittava. Puitepäätökset ovat käytännössä yleistyneet valtiosopimusten kustannuksella unionin sääntelyinstrumentteina. Esimerkiksi käsillä olevan puitepäätöksen 31 artikla sisältää luettelon niistä yleissopimuksista, joiden määräykset korvataan puitepäätöksen säännöksillä. Käsillä olevassa puitepäätöksessä asetetaan jäsenvaltioille määräaika velvoitteen täyttämiseksi. Puitepäätös on valiokunnan mielestä sellainen kansainvälinen velvoite, jonka täytäntöönpanemista merkitsevän lakiehdotuksen käsittelyjärjestys määräytyy perustuslain 95 §:n 2 momentin säännösten mukaisesti.

Supistetun perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämisen edellytyksenä kuitenkin on, ettei lakiehdotus sisällä muita kuin asianomaisesta kansainvälisestä velvoitteesta välittömästi johtuvia perustuslain säätämisjärjestystä vaativia säännöksiä (HE 1/1998 vp, s. 151/II, PeVL 45/2000 vp, s. 6/I).

Lakiehdotuksen säännökset Suomen kansalaisen luovuttamisesta Euroopan unionin toiseen jäsenvaltioon syytetoimenpiteitä varten perustuvat välittömästi puitepäätökseen. Sen sijaan 68 §:n ulottaminen Suomen kansalaiseen sovellettavaksi ei kaikilta osiltaan ole puitepäätöksen vaatima. Sen 25 artiklan 1 kohdan 2 kappaleen perusteella jäsenvaltio voi asettaa ehdoksi, että sen alueen kautta kuljetettava kyseisen valtion kansalainen palautetaan kauttakulkujäsenvaltioon vapaudenmenetyksen käsittävän rangaistuksen tai turvaamistoimenpiteen täytäntöönpanemista varten, jos kysymyksessä on luovuttaminen syytetoimenpiteitä varten. Puitepäätöksen sallimaa kansalaisen erityisasemaa ei ole esityksessä pidetty perusteltuna. Tästä seuraa, ettei perustuslain 95 §:n 2 momentin mukainen ns. supistettu perustuslainsäätämisjärjestys ole käytettävissä, vaan lakiehdotukseen on sovellettava perustuslain 73 §:ssä säädettyä käsittelyjärjestystä. Lakiehdotus kuitenkin voidaan käsitellä supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä, jos 68 §:ää tarkistetaan Suomen kansalaiseen sovellettavilta osiltaan puitepäätöksen sallimalla tavalla. Valiokunta pitää lakiehdotuksen tällaista tarkistamista aiheellisena, koska perustuslaista poikkeavan lain säätämiseen ei tältä osin ole pakottavaa tarvetta (PeVM 10/1998 vp, s. 22—23).