Perustelut
Yleistä
Esillä olevaan lakiehdotukseen liittyy monia huomionarvoisia
erityispiirteitä. Ensinnäkin se on soveltamisalaltaan
hyvin suppea, sillä se koskee vain menettelyä tilanteessa,
jossa Euroopan unionin kriisinhallintaoperaatio EUNAVFOR Atalantan
yhteydessä Suomen lipun alla purjehtivalla aluksella
on kiinniotettuna merirosvoudesta tai aseellisesta ryöstöstä epäilty
henkilö tai jossa Suomi muutoin haluaa käyttää tällaiseen henkilöön
nähden rikosoikeudellista toimivaltaansa. Laki ei siis
soveltuisi muihin mahdollisiin merellä toimeenpantaviin
kriisinhallintaoperaatioihin.
Toiseksi lakiehdotuksen kansainvälisoikeudelliset
liitynnät ovat varsin monisäikeisiä,
mikä tekee kokonaisuudesta vaikeasti hahmotettavan. Taustalla
ovat hallituksen esityksen yleisperusteluista (s. 2) ilmi käyvät
Yhdistyneiden kansakuntien (YK) turvallisuusneuvoston sitovat päätöslauselmat,
YK:n merioikeusyleissopimus (SopS 49 ja 50/1996) sekä kaksi
esityksen yleisperusteluissa (s. 3) mainittua Euroopan unionin neuvoston
päätöstä. Kolmanneksi mahdollisesti säädettävän
lain sovellettavaksi tuleminen on kiinteästi kytköksissä sotilaallisesta
kriisinhallinnasta annetun lain (211/2006)
2 §:n 1 momentin mukaisesti tehtävään
päätökseen, lähetetäänkö unionin
edellä mainittuun kriisinhallintaoperaatioon suomalainen
sotalaiva. Tähän liittyvä kriisinhallintalain
3 §:n mukaisen valtioneuvoston selonteon käsittely
on parhaillaan vireillä eduskunnan ulkoasiainvaliokunnassa
ja puolustusvaliokunnassa (VNS 5/2010 vp).
Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate
Perustuslain 8 §:n sisältämän
rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen mukaan ketään
ei saa pitää syyllisenä rikokseen eikä tuomita
sellaisen teon perusteella, jota ei tekohetkellä ole laissa
säädetty rangaistavaksi. Rikoksesta ei saa tuomita
ankarampaa rangaistusta kuin tekohetkellä laissa on säädetty.
Laillisuusperiaate pitää sisällään mm.
sen lähtökohdan, että kunkin rikoksen
tunnusmerkistö on soveltajan kannalta riittävällä täsmällisyydellä ilmaistava
laissa (ks. HE 309/1993 vp, s. 50/I).
Edellä olevaan nähden lakiehdotuksen 1 §:n 2 momentissa
omaksuttu sääntelytekniikka ei ole aivan ongelmaton,
koska se rakentuu kokonaisuudessaan viittauksien varaan. Niinpä "merirosvous"
saa sisältönsä rikoslain soveltamisesta
annetun asetuksen (627/1996) 1 §:n 12 kohdasta,
jossa viitataan edelleen YK:n merioikeusyleissopimukseen. Hallituksen
esityksen yksityiskohtaisten perustelujen (s. 14) mukaan merirosvoudella
tarkoitetaan tällöin sellaista aluksessa tai ilma-aluksessa
olevaan henkilöön kohdistunutta surmaamista, pahoinpitelyä,
vapaudenriistoa tai ryöstöä taikka alukseen,
ilma-alukseen tai niissä olevaan omaisuuteen kohdistunutta
kaappausta, anastusta tai vahingontekoa, jota on pidettävä YK:n
merioikeusyleissopimuksessa tarkoitettuna merirosvoutena. Teon edellytetään
siten tapahtuneen aavalla merellä tai valtion talousvyöhykkeellä.
Koska operaatioon liittyvät YK:n turvallisuusneuvoston
päätöslauselmat antavat valtioille luvan
toimia myös Somalian aluevesillä, lakia sovellettaisiin
myös teonkuvaukseltaan merirosvoutta vastaaviin
rikoksiin, jotka ovat tapahtuneet kyseisellä alueella. Lisäksi
laki kattaisi tilanteet, joissa EU on sopinut jonkin alueella sijaitsevan
maan kanssa kyseisen valtion aluevesillä toimimisesta ja
mainitunlainen rikos tapahtuu siellä. Viimeksi mainituissa
tapauksissa sovellettavaksi tulisi hallituksen esityksen yleisperustelujen
mukaan (s. 10) tuolloin tuon valtion lainsäädäntö sekä Euroopan
unionin ja kyseessä olevan maan välillä tehdyn
sopimuksen määräykset.
Oikeudellinen asetelma on vielä hankalampi "aseellisen
ryöstön" osalta. Lakiehdotuksen 1 §:n
2 momentin toisen virkkeen mukaan "aseellisella ryöstöllä"
tarkoitetaan merirosvoutta vastaavia tekoja siinä laajuudessa
kuin momentissa mainittu YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselma
ja Euroopan unionin sotilasoperaatiota koskeva yhteinen toiminta
antavat valtiolle luvan toimia merirosvouden torjumiseksi. Kuvaavaa
on, että säännöksen yksityiskohtaisissa
perusteluissa "aseellisen ryöstön" tunnusmerkistöstä ei
ole mitään mainintaa.
Perustuslakivaliokunta ymmärtää rangaistavien
tekojen kuvaamiseen liittyvät vaikeudet, jotka aiheutuvat
juuri edellä mainitun oikeudellisen pohjan monisäikeisyydestä.
Silti valiokunta pitää rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta
tärkeänä, että "merirosvouden"
ja "aseellisen ryöstön" määritelmiä pyritään
olennaisesti täsmentämään. Lakitekninen
selkeys puoltaa lisäksi näiden määritelmien
sisällyttämistä uuteen, erilliseen pykälään.
Kiinniotettujen siirtäminen
Jos merirosvoudesta tai aseellisesta ryöstöstä epäilty
on kiinniotettuna suomalaisella aluksella eikä Suomi käytä asiassa
rikosoikeudellista toimivaltaa, epäilty siirretään
johonkin toiseen valtioon, jonka kanssa Euroopan unioni on tehnyt
sopimuksen tällaisten henkilöiden vastaanottamisesta.
Hallituksen esityksen yleisperusteluista (s. 6) käy ilmi,
että valtaosa tähän mennessä operaatiossa
kiinniotetuista henkilöistä on siirretty Keniaan.
Valtiosääntöisen ongelman tällaisen
menettelyn kannalta muodostaa kuitenkin se, että Kenian
lainsäädäntö mahdollistaa kuolemanrangaistuksen.
Perustuslain 9 §:n 4 momentin toisen
virkkeen mukaan ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos
häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus,
kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Tämän
vuoksi Suomi on ilmoittanut unionin neuvostossa, ettei se voi luovuttaa
henkilöitä siirrettäväksi Keniaan,
ellei Kenia anna kahdenvälisesti riittäviä oikeudellisia
takeita siitä, että kuolemanrangaistusta ei määrätä siirrettäville
henkilöille. Vastaavan sisältöinen nimenomainen
kielto sisältyy lakiehdotuksen 3 §:n toiseen virkkeeseen.
Ehdotettu sääntely vastaa perustuslakivaliokunnan
linjaa, jonka mukaan pelkkä kuolemanrangaistuksen täytäntöönpanosta
luopuminen ei poista perustuslaista johtuvia esteitä luovuttamiselle,
vaan takeet täytyy saada siitä, ettei tällaista
rangaistusta edes tuomita (ks. PeVL 5/2007 vp,
s. 8/II). Hallituksen esityksen yleisperustelujen (s. 5)
mukaan vastuu kiinniotetusta henkilöstä on kiinniottohetkestä lähtien
operaatiokomentajalla, ja hänen toimivaltaansa kuuluu päätöksen
tekeminen epäiltyjen siirtämisestä tai
mahdollisesta vapauttamisesta. Päätöstä tehdessään komentaja
ottaa operaation sääntöjen mukaan huomioon
myös epäillyt kiinniottaneen valtion kansallisessa
lainsäädännössä mainituille
toimenpiteille mahdollisesti asetetut vaatimukset. Tällainen
toimintajärjestely riittää valiokunnan arvion
mukaan takaamaan sen, että 9 §:n 4 momentin kielto
tulee tehokkaasti täytäntöönpannuksi.
Ehdotettu säännös on siten sopusoinnussa
perustuslain kanssa.
Lakiehdotuksessa ei ole kuitenkaan otettu huomioon sitä mahdollisuutta,
että merirosvoudesta tai aseellisesta ryöstöstä epäilty
henkilö, joka on siirretty johonkin valtioon, luovutetaan tästä valtiosta
edelleen kolmanteen valtioon. Perustuslain 9 §:n 4 momentista
johtuvista syistä on siirtämisen yhteydessä välttämätöntä varmistaa,
että Suomen lipun alla purjehtivalla aluksella kiinniotettuna
ollutta henkilöä ei ole myöskään
mahdollista luovuttaa edelleen sellaiseen maahan, jossa häntä uhkaa
kuolemanrangaistus, eikä sellaiseen maahan, jossa häntä uhkaa
kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu (ks. PeVL
42/2001 vp, s. 4/I ja HE 309/1993
vp, s. 52/II). Ehdotettua pykälää on
täydennettävä tällaisella säännöksellä,
jotta lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Siirrettyjen henkilöiden kohtelu
Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa
(s. 18) viitataan siihen, että ehdotettua siirtomenettelylakia
sovellettaessa esitutkintaa ja oikeudenkäyntiä koskevien
oikeusturvanäkökohtien lisäksi huomiota
olisi kiinnitettävä erityisesti siihen, noudattaako
vastaanottava valtio vankien kohtelua ja vankeusoloja koskevia kansainvälisesti
hyväksyttyjä vaatimuksia. Valiokunnan mielestä hallituksen
kanta on perusteltu. Jollei näistä seikoista saada
ennen siirtoa varmuutta, rikoksesta epäiltyä voidaan
katsoa uhkaavan ihmisarvoa loukkaava kohtelu, jolloin siirtäminen
estyy.
Valiokunnan mielestä huomiota olisi kiinnitettävä laajemminkin
siihen, että epäilty saa vastaanottavassa maassa
inhimillisen kohtelun. Valiokunta katsoo, että ehdotetussa
laissa on syytä erikseen säännösperusteisesti
pyrkiä turvaamaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin
toteutuminen. Perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan
lakivaliokunnan onkin perustuslain 21 §:n 2 momenttiin
palautuvista syistä aiheellista harkita ehdotetun 3 §:n
täydentämistä säännöksellä,
jonka mukaan Suomen lipun alla purjehtivalla aluksella olevaa kiinniotettua
ei saa siirtää sellaiseen valtioon, jossa oikeudenmukaisen
oikeudenkäynnin toteutumista on perusteltua syytä epäillä.
Voimaantulo
Lakiehdotuksen 4 §:n mukaan laki tulee voimaan valtioneuvoston
asetuksella säädettävänä ajankohtana.
Ehdotettu säännös on merkityksellinen
perustuslain 79 §:n kannalta. Sen mukaan laista tulee käydä ilmi,
milloin se tulee voimaan. Erityisestä syystä laissa
voidaan säätää, että sen voimaantuloajankohdasta
säädetään asetuksella.
Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperustelujen
(s. 19) mukaan tarkoitus on säätää lain voimaantuloajankohdasta
vain, jos oikeudelliset edellytykset aluksen lähettämistä koskevan
päätöksen tekemiselle ovat olemassa ja
jos alus päätetään operaatioon
lähettää. Nämä seikat
muodostavat hallituksen näkemyksen mukaan perustuslain
79 §:n 3 momentissa tarkoitetun erityisen syyn.
Perustuslain 79 §:ssä tarkoitettuna erityisenä syynä on
perustuslakivaliokunnan käytännössä pidetty
muun muassa sitä, että lainsäädäntö on sidoksissa
Euroopan yhteisön oikeuteen (ks. esim. PeVL 21/2007
vp, s. 2/II, PeVL 46/2006 vp,
s. 4/I ja PeVL 41/2006 vp,
s. 4/I). Niin ikään lain saattaminen
voimaan valtioneuvoston asetuksella on hyväksytty tapauksessa,
jossa tarkoituksena oli saada aikaan lainsäädäntömuutos
yhtäaikaisesti muiden Pohjoismaiden kanssa (ks. PeVL
12/2000 vp, s. 4/I).
Nyt esillä oleva lakiehdotus liittyy Euroopan unioniin
sikäli, että kyseessä on unionin sotilaallinen
kriisinhallintaoperaatio. Siihen osallistuminen on Suomen omassa
harkinnassa. Näin ollen lain sovellettavaksi tuleminen
riippuu siitä, läpäiseekö hallituksen
ehdotus operaatioon osallistumisesta kansallisen päätöksentekoprosessin niin
kuin siitä säädetään
sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetussa laissa. Koska esillä olevan,
yksittäistapauksellisen lakiehdotuksen hyväksyminen
tai hylkääminen näin muodostaa vain osan
laajempaa päätöksentekokokonaisuutta
ja koska sen tarkoituksen toteutuminen riippuu menettelyssä myöhemmin
tehtävistä päätöksistä,
valiokunta katsoo, että käsillä on tässä tapauksessa
sellainen erityinen syy kuin perustuslain 79 §:n 3 momentissa
tarkoitetaan. Ehdotettu säännös ei vaikuta
lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.