Yleisperustelut

Eduskuntaryhmillä on keskeinen osa eduskunnan toiminnassa ja kansanedustajien työssä. Eduskuntaryhmiä koskeva sääntely on perinteisesti ollut kuitenkin hyvin niukkaa. Ne mainitaan perustuslain 26 §:n säännöksessä ennenaikaisten vaalien määräämisestä ja perustuslain 61 §:n säännöksessä valtioneuvoston muodostamisesta, jossa eduskuntaryhmillä on erityisrooli. Eduskunnan työjärjestyksessä eduskuntaryhmät mainitaan kahdessa pykälässä. Lisäksi viime vaalikaudella säädettiin laki eduskuntaryhmien tuesta, joka ehdotetaan nyt kumottavaksi, ja lähes vastaavien säännösten sisällyttämistä ehdotetaan säädettävään lakiin.

Lakialoitteen käsittelyssä valiokunta on arvioinut niitä tarpeita, joiden vuoksi eduskuntaryhmistä on syytä säätää lailla. Valiokunnan mielestä sääntelyä puoltavat lähinnä käytännön syyt. Eduskuntaryhmien oikeudellinen luonne on ollut epäselvä, mikä on voinut aiheuttaa hankaluuksia erityisesti kolmansien osapuolien kannalta. Käytännön syitä korostavan lähtökohdan vuoksi valiokunta ei ole pitänyt tarpeellisena niin pitkälle menevää eduskuntaryhmien sääntelyä kuin lakialoitteessa ehdotetaan.

Eduskuntaryhmät liittyvät ensisijaisesti eduskunnan poliittiseen toimintaan ja tahdonmuodostukseen. Tällaisen poliittisen toiminnan ja eduskuntaryhmien liian pitkälle menevää ja yksityiskohtaista oikeudellista sääntelyä on valiokunnan mielestä syytä välttää. Valiokunta pitää lakialoitteen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella lakialoitetta tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Eduskuntaryhmän jäsenyys

Lakialoitteessa ehdotetaan, että jokaisen kansanedustajan on kuuluttava johonkin eduskuntaryhmään. Lisäksi ehdotuksen mukaan eduskuntaryhmän säännöissä voidaan määrätä ryhmän jäsenelle annettavasta huomautuksesta, varoituksesta, hänen erottamisestaan ryhmästä määräajaksi tai pysyvästi taikka muusta vastaavasta toimesta.

Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 13 §:n 2 momentin turvaaman yhdistymisvapauden ja 29 §:n kansanedustajan riippumattomuutta koskevan sääntelyn kannalta. Perustuslain 13 §:n 2 momentti turvaa oikeuden kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen sekä osallistua yhdistyksen toimintaan. Perustuslain turvaama yhdistymisvapaus koskee ensisijaisesti niin sanottuja aatteellisia yhdistyksiä. Valiokunnalla ei ole huomauttamista lakialoitteen säätämisjärjestysperusteluiden arvioista, ettei jäsenyyttä koskeva säännös ole perustuslain 13 §:n 2 momentin osalta ongelmallinen.

Perustuslain 29 §:ssä säädetään kansanedustajan riippumattomuudesta. Säännös sisältää niin sanotun imperatiivisen mandaatin kiellon, jonka tarkoituksena on suojata kansanedustajan riippumattomuutta. Perustuslakiuudistuksen esitöissä eduskuntatyön todettiin perustuvan olennaisesti eduskuntaryhmien olemassaololle ja niissä tapahtuvalle toiminnalle. Eduskuntaryhmään liittyminen on kuitenkin vapaaehtoista, eikä kansanedustajana toimiminen edellytä ryhmän jäsenyyttä. Liittyessään eduskuntaryhmään kansanedustajat ovat tietoisia ryhmän säännöistä ja toimintatavoista. Tästä syystä eduskuntaryhmien katsottiin esityksen perusteluissa voivan säännösten estämättä kohdistaa jäseniinsä erilaisia ryhmän toimintaan osallistumiseen ja ryhmän jäsenyyteen liittyviä sääntöjensä mukaisia seuraamuksia, jotka perustuvat ryhmän sisäiseen toimintavapauteen (HE 1/1998 vp, s. 84).

Lakialoitteen ehdotukset jokaisen kansanedustajan kuulumisesta johonkin eduskuntaryhmään ja kurinpitotyyppisten toimien sääntelystä poikkeavat edellä esitetyistä perustuslain 29 §:n perusteluiden lähtökohdista. Valiokunnan mielestä eduskuntaryhmien oikeushenkilöllistäminen ei edellytä, että jokaisen kansanedustajan olisi kuuluttava johonkin eduskuntaryhmään. Ehdotettu säännös mahdollisuudesta erota eduskuntaryhmästä ja perustaa uusi eduskuntaryhmä on sinänsä aiheellinen perustuslain 29 §:n kannalta. Ehdotus velvoittaa kuitenkin rekisteröimään myös yhden tai muutaman kansanedustajan eduskuntaryhmän, laatimaan sille säännöt ja huolehtimaan tarvittavasta hallinnosta. Kansanedustajan toimintavapauden kannalta on asianmukaisempaa, ettei kansanedustajaa velvoiteta lailla kuulumaan johonkin eduskuntaryhmään.

Lakialoitteessa eduskuntaryhmää luonnehditaan niin, että se on eduskunnan keskuskansliassa pidettävään eduskuntaryhmärekisteriin merkitty eduskunnan varsinaiseen hallinto-organisaatioon kuulumaton kansanedustajien yhteenliittymä. Tämä luonnehdinta ei sulje pois sitä, että yksikin kansanedustaja voi muodostaa eduskuntaryhmän (s. 4/I). Eduskuntaryhmän jäsenyyttä koskevan säännöksen poistaminen 1. lakiehdotuksen 6 §:n 2 momentista merkitsee, että eduskunnassa voi olla ns. villejä edustajia. Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, että perustuslain ja eduskunnan työjärjestyksen tarkoittamia eduskuntaryhmiä ovat edelleen muutkin kuin eduskunnan keskuskansliassa pidettävään eduskuntaryhmärekisteriin merkityt eduskuntaryhmät. Eduskuntaryhmälle voidaan maksaa valtion talousarviosta tukea vain, jos ryhmä täyttää lakiehdotuksen mukaiset velvoitteet.

Lisäksi valiokunta pitää ryhmän oman autonomian kannalta asianmukaisena, ettei eduskuntaryhmän jäsenten ryhmälle maksettavista maksuista tai kurinpitotyyppisistä toimista säädetä miltään osin laissa, vaan niistä päättäminen jää nykyisin tavoin kokonaan eduskuntaryhmän päätösten ja käytäntöjen varaan.