Yleisperustelut

Uudistuksen tausta ja valiokunnan yleiskannanotto

Suomen perustuslaki on ollut voimassa runsaan vuosikymmenen. Perustuslakiuudistuksen päätavoitteena oli Suomen perustuslakien yhtenäistäminen — ja yhdistäminen — sekä ajanmukaistaminen. Perustuslailla ei olennaisesti muutettu Suomen valtiosäännön perusteita, vaan uudistus voitiin tehdä valtiosääntöperinteen jatkuvuuden ja tuohon jatkuvuuteen nojaavan valtiosäännön kehittämisen perustalle. Perustuslakiuudistuksen keskeisenä sisällöllisenä tarkoituksena oli vahvistaa Suomen valtiosäännön parlamentaarisia piirteitä.

Perustuslakiuudistuksen toteutumista on seurattu sen voimaantulosta lähtien. Laajempi tarkastelu on ollut mahdollista tehdä, kun kokemuksia uudistuksen toimivuudesta on vuosien mittaan karttunut. Perustuslain toimivuuteen ja mahdollisiin muutostarpeisiin liittyviä kysymyksiä kartoitettiin ja valmisteltiin oikeusministeriön asettamassa Perustuslaki 2008 -työryhmässä (Oikeusministeriö, työryhmämietintö 2008:8). Lokakuussa 2008 valtioneuvosto asetti parlamentaarisen komitean (perustuslain tarkistamiskomitea) valmistelemaan tarpeelliset muutokset perustuslakiin työryhmän muistion pohjalta. Komitean mietintö (oikeusministeriön mietintöjä 9/2010) sisälsi hallituksen esityksen muotoon laaditun ehdotuksen laiksi Suomen perustuslain tarkistamisesta. Hallituksen esityksen sisältö vastaa olennaisilta osiltaan komitean ehdotuksia samoin kuin niitä muutostarpeita, joita perustuslakivaliokunta on perustuslain voimassaoloaikana esittänyt.

Tarkistamistyötä ovat ohjanneet perustuslakivaliokunnan perustuslain muutostarpeiden arvioinnin lähtökohdiksi ottamat ajatukset yhtäältä perustuslain suhteellisesta pysyvyydestä sekä toisaalta eräänlaisesta valtiosääntöpoliittisesta perustuslain täydellisyysperiaatteesta. Perustuslain muuttamiseen tulee ensinnäkin suhtautua pidättyvästi. Muutoshankkeisiin ei pidä ryhtyä päivänpoliittisten tilannenäkymien perusteella eikä muutenkaan niin, että hankkeet olisivat omiaan heikentämään valtiosäännön perusratkaisujen vakautta tai perustuslain asemaa valtio- ja oikeusjärjestyksen perustana. Toisaalta on pidettävä huolta siitä, että perustuslaki antaa oikean kuvan valtiollisen vallankäytön järjestelmästä ja yksilön oikeusaseman perusteista. Perustuslain mahdollisia muutostarpeita tulee arvioida huolellisesti ja välttämättömiksi arvioidut muutokset tehdä perusteellisen valmistelun sekä siihen liittyvän laajapohjaisen keskustelun ja yhteisymmärryksen pohjalta (PeVM 10/2006 vp, s. 2—3, PeVM 5/2005 vp, s. 2/I).

Hallituksen esitykseen sisältyvä perustuslain tarkistaminen toteuttaa tasapainoa edellä mainittujen lähtökohtien välillä. Taustalla on verraten tuore ja laajan yhteisymmärryksen vallitessa säädetty perustuslain kokonaisuudistus, jonka keskeisiin perusratkaisuihin ei ole ollut tarpeen puuttua. Tarkistusehdotukset ovat yleisesti ottaen suhteellisen maltillisia ja sopivat yhteen perustuslain pitkäaikaisen kehittämisen päälinjojen kanssa. Toisaalta esityksessä on pyritty ottamaan huomioon havaitut muutostarpeet, jotka liittyvät etenkin tavoitteeseen jatkaa edelleen valtiosäännön parlamentaaristen piirteiden vahvistamista ja parantaa eduskunnan luottamuksen varassa toimivan valtioneuvoston toimintamahdollisuuksia. Tähän liittyen ylimpien valtioelinten toimivaltuuksissa on nähty selkeyttämisen tarvetta. Suomen valtiollisessa toimintaympäristössä tapahtuneet, erityisesti Euroopan unioniin liittyneet muutokset ovat osaltaan aiheuttaneet tarvetta harkita uudelleen eräitä keskeisiä unionijäsenyyttä ja yleisemminkin kansainvälistymistä koskevia valtiosääntöisiä ratkaisuja. Kehittämistarpeita on nähty myös kansalaisten osallistumismahdollisuuksien vahvistamisessa. Muutosehdotuksissa on lisäksi otettu huomioon perustuslakivaliokunnan esittämä huomio tarpeesta tarkistaa perustuslain poikkeusoloja koskevaa sääntelyä (PeVL 6/2009 vp, s. 16—17).

Esitys vastaa valiokunnan näkemyksen mukaan olennaisilta osiltaan niitä käsityksiä, joita perustuslain tarkistamishankkeen yhteydessä on eduskunnassa ja muutoinkin laajapohjaisessa keskustelussa esitetty. Hallituksen esityksen perusteluista lähemmin ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä jäljempänä selostettavin ja perusteltavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Parlamentarismin vahvistaminen ja valtioelinten väliset suhteet

Presidentin päätöksenteko

Hallituksen esityksen merkittävimmät muutosehdotukset liittyvät eduskunnalle vastuunalaisen valtioneuvoston roolin vahvistamiseen suhteessa tasavallan presidenttiin määrämuotoisia päätöksiä tehtäessä.

Toimivalta antaa hallituksen esitykset osoitetaan yksinomaan valtioneuvostolle. Valtioneuvosto päättää myös hallituksen esityksen täydentämisestä ja peruuttamisesta. Valtioneuvoston toimivalta koskee sellaisiakin esityksiä, joilla annetaan eduskunnan käsiteltäväksi ehdotukset kansainvälisten velvoitteiden hyväksymisestä ja niiden lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. Toimivallan muodollinen siirto ei sinänsä muuta valtioneuvoston jo nykyisin keskeistä roolia hallituksen esitysten antamisessa, mutta se korostaa eduskunnalle vastuunalaisen valtioneuvoston johtoroolia lainsäädäntötyössä ja valtion talousarvion laatimisessa. Samansuuntaista muutosta edustaa myös hallituksen kertomusten antamistoimivallan siirtäminen yksinomaan valtioneuvostolle. Lisäksi kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamista koskeva asetuksenantovalta sekä ministeriöiden kansliapäälliköiden nimitystoimivalta siirretään presidentiltä valtioneuvostolle.

Presidentin päätöksentekomenettelyä koskevaa perustuslain 58 §:ää ehdotetaan muutettavaksi. Pykälän 2 momentissa säädetään valtioneuvoston ratkaisuehdotuksen merkityksestä pääsäännön mukaisessa presidentin päätöksenteossa. Osittain muutostarve johtuu siitä, että hallituksen esityksen antaminen ja peruuttaminen eivät edellä mainituin tavoin enää kuulu presidentin päätettäviksi.Toimivaltaa kansainvälisissä asioissa koskevaa perustuslain 93 §:ää ei esityksessä ehdoteta muutettavaksi, mutta käytännössä ehdotettu perustuslain 58 §:n 2 momentin mukainen menettely kohdistuu pääasiassa sellaisiin kansainvälisiin asioihin, jotka presidentti päättää perustuslain 93 §:n 1 momentin nojalla ja jotka siten kuuluvat ulkopolitiikan johtamiseen. Presidentin päätöksenteko ehdotetaan sidottavaksi valtioneuvoston ratkaisuehdotukseen asian oltua uudelleen valmisteltavana valtioneuvostossa ja sitä toista kertaa esiteltäessä, jos valtioneuvoston uusi ratkaisuehdotus vastaa eduskunnan ilmaisemaa kantaa asiassa. Presidentti on näissä asioissa päätöksenteossa aiempaa vahvemmin sidottu valtioneuvoston päätösehdotukseen.

Momentissa on erikseen mainittu lain vahvistaminen, virkaan nimittäminen ja tehtävään määrääminen. Näistä asioista päätettäessä presidentti ei ole sidottu valtioneuvoston uuteen ratkaisuehdotukseen. Presidentin päätöksentekomenettelyä koskevaan muutokseen liittyy myös ehdotettu perustuslain 128 §:n muutos, jonka nojalla ylipäällikkyyden luovuttamismahdollisuus rajataan poikkeusoloihin.

Esityksen periaateratkaisuja voidaan valiokunnan mielestä pitää onnistuneina. Ehdotukset hallituksen esitysten antamistoimivallan siirtämisestä yksinomaan valtioneuvostolle ja presidentin ulkopoliittisen päätöksenteon sitomisesta mahdollisissa ristiriitatilanteissa valtioneuvoston ja eduskunnan yhtenevään kantaan jatkavat johdonmukaista kehitystä valtiosäännön parlamentaaristen piirteiden vahvistamiseksi. Tasavallan presidentin toimivallan ja itsenäisen päätöksenteon alan kaventumisesta huolimatta presidentti säilyttää kuitenkin asemansa merkittävänä valtioelimenä ulkopolitiikan alalla. Lisäksi presidentille jää itsenäistä harkintavaltaa päättää lain vahvistamisesta sekä toimivaltaansa kuuluvista virkanimityksistä ja tehtävään määräämisistä.

Menettely, jossa valtioneuvoston on viime kädessä haettava ehdotukselleen erikseen eduskunnan tuki mahdollisessa ristiriitatilanteessa on sinänsä parlamentarismin periaatteen kannalta jossain määrin erityislaatuinen. Myös ulkoasiainvaliokunta on kiinnittänyt tähän seikkaan huomiota. Menettely voisikin perustuslakivaliokunnan mielestä tulla käyttöön lähinnä vain, kun kysymys olisi sellaisesta Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kannalta merkittävästä asiasta, josta presidentti ja valtioneuvosto ovat käymiensä keskustelujen jälkeenkin eri mieltä. Tällaisessa tilanteessa eduskunnan kytkeminen menettelyyn on perusteltavissa sen vuoksi, että tämä mahdollistaisi päätöksenteon tueksi laajapohjaisen parlamentaarisen keskustelun kansallisesti merkittävästä asiasta. Olennaisinta kuitenkin on, että menettely nähdään varsin poikkeuksellisena ja viimekätisenä erimielisyyksien ratkaisukeinona. Järjestelyn pääasiallisena tarkoituksena on toimia ristiriitojen kärjistymistä ennalta ehkäisten niin, että presidentti ja valtioneuvosto pyrkivät jo ennen muodollista päätöksentekotilannetta sovittamaan näkemyksensä yhteen ja näin välttämään avointa ristiriitatilannetta päätöksenteossa. Perustuslakivaliokunta korostaa ulkoasiainvaliokunnan tavoin, että menettelyn piiriin kuuluvien asioiden mahdollinen arkaluonteisuus asettaa erityistä painetta niin valtioneuvostolle kuin presidentille yhteisen kannan määrittämiseksi jo ennen virallista käsittelyä.

Ehdotetussa perustuslain 58 §:n 2 momentissa tarkoitettu eduskunnan ilmaisema kanta voisi esityksen perustelujen mukaan olla asian aikaisemmissa vaiheissa eduskuntakäsittelyssä muodostettu kanta. Halutessaan valtioneuvosto voisi saattaa asian eduskunnan käsiteltäväksi antamalla eduskunnalle tiedonannon tai selonteon. Lisäksi eduskunnan kanta voisi perustelujen mukaan poikkeuksellisesti olla myös eduskunnan valiokunnan muodostama kanta asiassa, jossa valiokunnan toimivallasta antaa valtioneuvostolle lausunto on erikseen säädetty perustuslaissa tai muussa laissa ja jossa eduskunnan täysistunto ei tee päätöstä. Näin joustavaksi ja tulkinnanvaraiseksi eduskunnan kannan ilmaisun sisällön, muodon ja ajankohdan osalta muodostuva menettely ei valiokunnan mielestä kuitenkaan ole asian periaatteellinen luonne huomioon ottaen riittävä. Ulkoasiainvaliokunnan näkemykseen yhtyen perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että mahdollisen ristiriitatilanteen varalle esitettävän menettelyn tulee olla niin yksiselitteinen, ettei eduskunnan kannan vastaavuudesta voi syntyä epäselvyyttä. Lisäksi menettelyn tulee perustua siihen, että eduskunta ilmaisee aina kantansa nimenomaisesti täysistunnossa. Tämä on tärkeää etenkin sen vuoksi, että eduskunnalla on oltava mahdollisuus harkita asiaa ajankohtaisen tiedon ja tilanteen valossa. Asian täysistuntokäsittely varmistaa myös sen, että kaikki eduskunnassa edustettuina olevat ryhmät — siis nekin, joilla ei ole edustusta asianomaisessa valiokunnassa — pääsevät osallistumaan päätöksentekoon.

Edellä mainittujen seikkojen vuoksi valiokunta pitää välttämättömänä, että säännöksestä ilmenee ehdotettua täsmällisemmin se menettely, jossa eduskunnan kanta siinä tarkoitettuun asiaan hankitaan ja ilmaistaan. Valiokunta ei kuitenkaan pidä tarkoituksenmukaisena luoda uusia mekanismeja valtioneuvoston ja eduskunnan väliseen yhteydenpitoon. Asianmukaisena ja riittävänä menettelynä voidaan pitää perustuslain 44 §:n mukaista selontekomenettelyä.

Suomen osallistuminen kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaoperaatioon kuuluu kansainvälisenä asiana lähtökohtaisesti siihen perustuslain 58 §:n 2 momentissa tarkoitettuun asiaryhmään, josta päätettäessä sovellettaisiin uutta palauttamismenettelyä. Esityksen perusteluista ilmenee kuitenkin, että Suomen osallistumista koskevan päätöksen on tarkoitus jatkossakin käytännössä pohjautua eduskunnan, tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yhteiseen kannanmuodostukseen. Tätä näkökulmaa on painottanut myös puolustusvaliokunta, joka pitää kriisinhallintalain nykyistä päätöksentekomekanismia tältä kannalta toimivana.

Kriisinhallintaoperaatioon osallistumisesta päättämiseen on menettelyjensä osalta perinteisesti sovellettu muusta päätöksenteosta jossain määrin poikkeavaa päätöksentekotapaa. Myös eduskunta on jo kytketty mukaan menettelyyn. Valiokunta on tämän vuoksi erottanut kriisinhallintaan osallistumisesta päättämisen perustuslain 58 §:n 2 momentin mukaisesta presidentin päätöksentekomenettelystä ja osoittanut asiasta säätämisen erikseen lain tasolla säädettäväksi. Sääntelyvarauksesta johtuen valiokunta on täydentänyt sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 2 §:ää. Menettely säilyy samana kuin voimassa olevassa kriisinhallintalaissa.

Suomen edustautuminen EU:n toiminnassa

Perustuslaki ei nykyisin sisällä nimenomaista säännöstä Suomen edustautumisesta valtion ylimmän johdon edustusta vaativissa Euroopan unionin toiminnoissa. Perustuslakivaliokunta on koko Suomen unionijäsenyyden ajan pitänyt perustuslain 93 §:n 2 momentin mukaiseen valtioneuvoston toimivaltaan ja 97 §:n 2 momentin tarkoittamaan pääministerille kuuluvaan eduskunnan informointivelvollisuuteen liittyvistä syistä johdonmukaisena, että pääministeri edustaa Suomea Eurooppa-neuvoston kokouksissa (PeVM 10/1994 vp, s. 4/II, PeVM 10/1998 vp, s. 26/II ja PeVL 2/2010 vp, s. 2). Pääministeri onkin edustanut Eurooppa-neuvoston kokouksissa Suomea, mutta myös presidentti on käytännössä osallistunut useimpiin kokouksiin ja työillallisiin.

Eurooppa-neuvoston luonteen muuttuminen Lissabonin sopimuksen myötä muodollisesti oikeudellisia päätöksiä tekeväksi unionin toimielimeksi on ollut omiaan entisestään vahvistamaan eduskunnalle vastuunalaisen pääministerin asemaa Suomen Eurooppa-politiikan johdossa samoin kuin sen seikan merkitystä, että Suomen muusta edustautumisesta päättää valtioneuvosto. Eurooppa-neuvoston kokoonpanoa ja menettelytapoja koskevat uudet perussopimusmääräykset ja menettelytapasäännökset ovat merkinneet sitä, että Eurooppa-neuvoston kokouksiin osallistuu nykyisin vain yksi varsinainen edustaja — Eurooppa-neuvoston jäsen — kustakin jäsenvaltiosta (PeVL 2/2010 vp, s. 2—3). Suomen edustajana on Lissabonin sopimuksen voimaan tulon jälkeen toiminut pääministeri. Presidentti ei enää ole osallistunut Eurooppa-neuvoston kokouksiin.

Esityksessä ehdotetussa perustuslain 66 §:n uudessa 2 momentissa, jonka mukaan pääministeri edustaa Suomea Eurooppa-neuvostossa ja valtion ylimmän johdon edustusta vaativassa Euroopan unionin muussa toiminnassa, lähinnä kirjataan vallitseva valtiokäytäntö. Sääntely vastaa perustuslakivaliokunnan pitkäaikaista tulkintaa ja etenkin Lissabonin sopimuksen voimaan tultua omaksuttua käytäntöä. Uusi säännös merkitsee sitä, että Suomen edustaja mainituissa kokouksissa on suoraan perustuslain nojalla pääministeri eikä valtioneuvosto siten tee erikseen päätöstä asiasta. Myös sijaisuusjärjestelyt seuraavat suoraan perustuslain 66 §:stä. Ehdotettu sääntely koskee Suomen edustajan määräytymistä Eurooppa-neuvoston ohella myös Euroopan unionin valtion- tai hallitusten päämiesten epävirallisissa tapaamisissa sekä niin sanotuissa Euroopan unionin kolmas maa -kokouksissa.

Esityksen perustelujen mukaan valtioneuvosto voisi kuitenkin poikkeuksellisesti päättää, että pääministerin lisäksi tasavallan presidentti osallistuisi unionin toimintaan liittyvään kokoukseen, jos Euroopan unionin järjestelmä sen sallii. Tilanteen arvioiminen jäisi valtioneuvoston harkintavaltaan. Myös presidentin osallistuessa Suomen äänivaltaa käyttävänä edustajana kokouksessa toimisi perustelujen mukaan pääministeri tai sijaisensa.

Perustuslakivaliokunta katsoo, että perusteluissa mainitun mahdollisuuden poikkeuksellisesti päättää Suomen edustuksesta pääsäännöstä poikkeavasti tulee käydä ilmi perustuslain säännöksestä. Tämän on valiokunnan mielestä kuitenkin syytä koskea vain muita Euroopan unionin toimintaan liittyviä kokouksia kuin Eurooppa-neuvostoa. Valiokunta on muuttanut 66 §:n 2 momenttia tätä tarkoitusta vastaavaksi.

Valtioneuvoston ja presidentin välinen yhteistoiminta ulkopolitiikassa

Valtioneuvoston ja presidentin välisen yhteistyön merkitys korostuu entisestään sekä presidentin ulkopoliittista päätöksentekomenettelyä että Suomen ylimmän johdon edustusta Euroopan unionin toiminnassa koskevan sääntelyn uudistuessa. Yhteistyön tarvetta lisää myös se, että — kuten ulkoasiainvaliokunta toteaa — rajanveto valtioneuvoston toimivaltaan perustuslain 93 §:n 2 momentin mukaan kuuluvien EU-asioiden ja perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaisen ulkopolitiikan välillä voi muodostua pitemmällä aikavälillä yhä vaikeammaksi, eikä ulkopolitiikan johtamisessa enää juuri ole sellaisia lohkoja, joissa Suomen kannat muodostettaisiin arvioimatta niiden suhdetta unionijäsenyyteen.

Valiokunta yhtyy ulkoasiainvaliokunnan käsitykseen siitä, että valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen valiokunnan ja tasavallan presidentin yhteisen kokouksen merkitys yhteistyön muotona tulee entisestään korostumaan. Näissä kokouksissa on syytä käsitellä myös merkittävimmät unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluvat asiat. Valiokunta pitää tärkeänä kehittää kokouksen menettelytapoja, suunnitelmallisuutta ja valmistelua ulkoasiainvaliokunnan esittämällä tavalla. Perustuslakivaliokunta pitää ulkoasiainvaliokunnan tapaan tärkeänä, että myös presidentillä on mahdollisuus tehdä aloite yhteiskokouksen koolle kutsumiseksi.

Eduskunnan harjoittama parlamentaarinen valvonta ulko- ja turvallisuuspolitiikassa

Ulkoasiainvaliokunta esittää, että perustuslakivaliokunta ehdottaisi eduskunnan hyväksyttäväksi lausumaa. Lausumaesityksen mukaan eduskunta edellyttäisi valtioneuvoston antavan perustuslain 97 §:n nojalla ulkoasiainvaliokunnalle vastaisuudessa oma-aloitteisesti ja säännönmukaisesti selvityksen Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikasta. Selvitysten tulisi kattaa myös tasavallan presidentin keskeiset ulkopoliittiset toimet.

Perustuslakivaliokunta katsoo ulkoasiainvaliokunnan tavoin, että käsiteltävänä oleva perustuslain muutosesitys on merkittävä eduskunnan tiedonsaannin suhteen muun muassa sen vuoksi, että eduskunnan rooli mahdollisena valtioneuvoston ja presidentin välisen ristiriidan ratkaisijana edellyttää laaja-alaista tiedottamista myös asioiden valmistelu- ja keskusteluvaiheesta. Tämä perustelee tiedon saannin parantamista presidentinkin ulkopoliittisesta toiminnasta. Perustuslain esitöiden valossa on kuitenkin selvää, että ulkoasiainvaliokunnan tulee saada selvityksiä sekä pyynnöstään että muutoinkin tarpeen mukaan ja valtioneuvoston tulee siten oma-aloitteisestikin antaa ulkoasiainvaliokunnalle selvityksiä (HE 1/1998 vp, s. 154/II). Perustuslakivaliokunta ei sen vuoksi pidä tässä yhteydessä välttämättömänä erillisen lausuman ehdottamista. Valtioneuvoston on kuitenkin syytä jatkossa tehostaa oma-aloitteista selvitysten antamista ottaen erityisesti huomioon eduskunnan korostunut rooli ulko- ja turvallisuuspolitiikassa. Lisäksi valiokunta toteaa, että selvityksenantovelvollisuus myös presidentin ulkopoliittisesta toiminnasta on eduskunnan luottamuksen varassa toimivalla valtioneuvostolla.

Euroopan unioni perustuslaissa ja toimivallan siirto kansainväliselle toimielimelle

Perustuslakiin ei sen kokonaisuudistuksen yhteydessä otettu nimenomaista mainintaa Suomen jäsenyydestä Euroopan unionissa tai erityistä valtuussäännöstä toimivallan siirtämisestä kansainvälisille toimielimille. Perustuslakimietinnössään perustuslakivaliokunta katsoi, että jäsenyyden yleisluontoinen mainitseminen lähinnä perustuslain 1 luvussa ei sisältäisi mitään yksiselitteisen selvää uutta normisisältöä sen lisäksi, mitä jo jäsenyyden huomioon ottamisella perustuslain 8 luvussa saavutetaan. Toimivallan siirtämistä koskevaa perustuslakisääntelyä ei puolestaan pidetty välttämättömänä valtiosääntöömme sisältyvän poikkeuslakimahdollisuuden takia (PeVM 10/1998 vp, s. 6/II). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin sittemmin todennut olevan syytä arvioida kumpaakin jäsenyyden alkuaikoina tehtyä ratkaisua uudelleen (PeVL 36/2006 vp, s. 14—15 ja PeVL 13/2008 vp, s. 10/I).

Hallituksen esityksessä ehdotetaan yleisluonteisen Suomen jäsenyyttä Euroopan unionissa koskevan maininnan lisäämistä perustuslakiin. Valiokunta pitää säännöstä nykyisessä tilanteessa etenkin valtiosääntöisen perustuslain täydellisyysperiaatteen kannalta perusteltuna. Säännöksen luonne on lähinnä toteava, ei oikeustilaa muuttava.

Esityksessä ehdotetaan perustuslakiin lisättäväksi uusi säännös oikeudesta äänestää Euroopan parlamentin vaaleissa. Oikeus perustuu sinänsä unionin perussopimuksiin, mutta asian periaatteellisen merkityksen ja perusoikeusluonteen vuoksi sen kirjaaminen perustuslain vaali- ja osallistumisoikeuksia koskevaan 14 §:ään on valiokunnan mielestä perusteltua.

Perustuslain 94 ja 95 §:ään ehdotetaan otettavaksi nimenomaiset säännökset toimivallan siirrosta kansainvälisille toimielimille. Jos kansainvälisen velvoitteen hyväksyminen tai voimaansaattaminen koskee Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle, asiasta päätetään kahden kolmasosan enemmistöllä. Säännökset merkitsevät sitä, että täysivaltaisuuden kannalta merkittävät toimivallan siirrot ovat toteutettavissa perustuslain siihen tarkoittamassa menettelyssä eikä merkittävääkään toimivallan siirtoa siten pidetä poikkeuksena perustuslaista. Päätöksenteossa käytettävä määräenemmistö ei sinänsä muutu.

Ehdotettua sääntelyä voidaan pitää yhtäältä nykyisen täysivaltaisuuden rajoitusten tulkintakäytännön kirjaavana selkeytyksenä siltä osin kuin kysymys on eron tekemisestä täysivaltaisuuden kannalta merkittävän ja muun toimivallan siirron välillä. Toisaalta muutos on myös periaatteellisesti merkittävä, koska toimivallan siirrot tulevat näin selkeämmin osaksi kotimaista perustuslaillista järjestelmää. Sääntely vastaa valiokunnan mielestä varsin hyvin tapahtunutta eurooppalaistumis- ja kansainvälistymiskehitystä sekä tarvetta ottaa tämä kehitys huomioon valtiosääntöisessä järjestelmässämme.

Poikkeusolojen sääntely

Perusoikeuksia poikkeusoloissa koskevaa sääntelyä ehdotetaan laajennettavaksi poikkeusolojen määrittelyn osalta, mutta kuitenkin siten, että määritelmä pysyy kansainvälisten ihmisoikeussopimusten yleisen hätätilakäsitteen piirissä. Lisäksi perustuslakiin lisätään säännökset lainsäädäntövallan rajoitetusta siirtomahdollisuudesta poikkeusoloissa sekä tähän liittyvästä eduskunnan jälkitarkastusoikeudesta.

Muutokset perustuvat niihin huomioihin, joita perustuslakivaliokunta esitti valmiuslain kokonaisuudistusta käsitelleessä lausunnossaan (PeVL 6/2009 vp). Keskeinen lähtökohta valiokunnan esittämälle perustuslain sääntelyn muutostarpeelle oli sen tunnustaminen, että erilaisissa kriisitilanteissa ehkä välttämättömien toimenpiteiden kirjosta johtuen niitä ennakoimaan pyrkivä lainsäädäntö muodostuu väistämättä jossain määrin yleispiirteiseksi ja joustavaksi. Valiokunta ei tuolloin kuitenkaan pitänyt mahdollisena arvioida lainsäädäntövallan delegoinnin rajoituksia poikkeusololainsäädännön yhteydessä väljemmin kuin muun lainsäädännön yhteydessä, koska tällaisesta mahdollisuudesta ei ole perustuslaissa nimenomaisesti säädetty (PeVL 6/2009 vp, s. 4—5). Siten valmiuslain delegointisäännökset olivat suurilta osin sellaisia, etteivät ne olleet saatettavissa vastaamaan perustuslaista seuraavia lailla säätämisen sekä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuksia. Kun toisaalta tällaisen lain säätäminen pysyväisluonteisena poikkeuslakinakaan ei ole valtiosäännön perusratkaisujen kannalta tyydyttävä ratkaisu, piti valiokunta aiheellisena tarkastella, onko poikkeusolosääntelyn lailla säätämisen vaatimusta mahdollista jossain määrin väljentää. Samassa yhteydessä valiokunta piti tarpeellisena arvioida myös poikkeusolomääritelmän nykyaikaistamista sekä poikkeusoloissa sallittujen tilapäisten perustuslakipoikkeusten mahdollisuuden ulottamista rajoitetusti myös muihin kuin perustuslain perusoikeussäännöksiin (PeVL 6/2009 vp, s. 16/II).

Ehdotus perustuslain 23 §:n muuttamiseksi laajentaa poikkeusolojen määritelmää. Voimassa olevan 23 §:n määritelmän soveltamisalaan on katsottu kuuluvan vain lähinnä aseelliseen hyökkäykseen tai sen vakavaan uhkaan liittyvät tilanteet (PeVL 6/2009 vp, s. 3/I). Uusi määritelmä kattaa näiden lisäksi esimerkiksi sellaiset laajamittaiset luonnonmullistukset, pandemiat ja suuronnettomuudet, jotka ovat kansakuntaa vakavasti uhkaavia. Valiokunta pitää määritelmän laajentamista valmiuslain arvioinnin valossa tehtyjen havaintojen perusteella tarpeellisena. Perusoikeuksista poikkeamisen mahdollistavan säännöksen yhteydessä on tärkeää, että sen soveltamisala on rajattu poikkeusolojen vakavuuteen viittaavilla määreillä ja vaatimuksella ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisuudesta varsin suppeaksi.

Säännös antaa mahdollisuuden laissa säädetyn valtuuden nojalla säätää poikkeusoloissa myös valtioneuvoston asetuksella tilapäisiä poikkeuksia perusoikeuksista. Lainsäädäntövallan delegoinnilta edellytetään erityistä syytä, täsmällisesti rajattua soveltamisalaa sekä tilapäisten poikkeusten perusteiden säätämistä lailla. Sääntely toteuttaa perustuslakivaliokunnan valmiuslakilausunnossaan tarkoittamaa delegointisääntelyn väljentämistä. Ehdotettuja rajauksia voidaan pitää onnistuneina. Valiokunta on kuitenkin kiinnittänyt huomiota esityksen perustelujen tietynlaiseen avoimuuteen. Tämän vuoksi valiokunta täsmentää yksityiskohtaisissa perusteluissa eräiltä osin edellytysten tulkinnassa käytettäviä kriteerejä.

Valiokunta huomauttaa, että perustuslain uusi säännös rajatusta mahdollisuudesta säätää perusoikeuspoikkeuksista asetuksen tasolla ei valmiuslain osalta tosiasiallisesti merkitse sisällöllistä väljennystä nykytilaan, koska laki on hyväksytty poikkeuslakina juuri sen vuoksi, että sen sisältämät asetuksenantovaltuudet eivät ole riittävän täsmällisiä. Myös lepäämässä oleva valmiuslakiehdotus on samasta syystä käsiteltävä perustuslainsäätämisjärjestyksessä.

Kansalaisten vaikuttamismahdollisuuksien kehittäminen

Perustuslakiin ehdotetaan otettavaksi kokonaan uusi kansalaisten suoria vaikuttamismahdollisuuksia edistävä väline, kansalaisaloite. Sääntelyllä on läheinen yhteys kansalaisten osallistumista ja osallisuutta korostaviin perustuslain säännöksiin. Kansanvaltaan sisältyy perustuslain 2 §:n 2 momentin mukaan yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen. Perustuslain 14 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa itseään koskevaan päätöksentekoon. Lisäksi julkisen vallan on perustuslain 20 §:n 2 momentin perusteella pyrittävä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Kansalaisaloite voidaan nähdä konkreettisena tapana edistää näiden säännösten tavoitteita nyt myös valtiollisella tasolla.

Kansalaisaloite täydentää edelleen ensisijaisena pidettävää edustuksellista järjestelmää. Eduskunnan lainsäädäntötyö perustuu jatkossakin pääasiallisesti hallituksen esityksiin ja kansanedustajien lakialoitteisiin, mutta kansalaisaloite tuo näiden oheen uuden kansalaisyhteiskunnan aktiivisuuteen nojaavan tavan saada lainsäädäntöasia vireille eduskunnassa. Kansalaisaloite voi toimia myös kanavana avata kansalaiskeskustelua ja nostaa uusia kysymyksiä poliittisen keskustelun kohteeksi. Parhaimmillaan kansalaisvaikuttamisen kehittäminen voi osaltaan yleisesti ehkäistä poliittista vieraantumista.

Kansalaisaloitteesta ehdotetaan säädettäväksi perustuslain tasolla suhteellisen väljästi. Aloite tehdään eduskunnalle, ja sen edellytyksenä on 50 000 allekirjoitusta äänioikeutetuilta Suomen kansalaisilta. Aloite kohdentuu lainsäädäntöasioihin. Kansalaisaloitteen yksityiskohdat määräytyvät tarkemmin kansalaisaloitteesta annettavassa lainsäädännössä. Siinä säädettävät menettelyt tulevat olemaan keskeisiä kansalaisaloitteen käyttökelpoisuuden kannalta. Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että kansalaisaloitteen tekemiselle ei täydentävässä lainsäädännössä aseteta liian tiukkoja muodollisia vaatimuksia. Lisäksi kansalaisaloitetta tukevien allekirjoitusten kerääminen luotettavalla ja henkilötietojen suojan turvaavalla tavalla myös sähköisesti tietoverkossa on syytä olla mahdollista. Tällöin vähintään 50 000 allekirjoittajan vaatimus ei muodostu tosiasialliseksi esteeksi vakavasti otettavan ja laajaa kannatusta nauttivan aloitteen saamiseksi vireille.