Yleisperustelut

Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä, että ammattikorkeakoululainsäädännön kokonaisuudistus on edennyt siihen vaiheeseen, että ehdotettu uusi ammattikorkeakouluja koskeva laki voi tulla voimaan vuoden 2015 alusta.

Ehdotetut muutokset hallintoon ja rahoitukseen tukevat sivistysvaliokunnan arvion mukaan ammattikorkeakoulujen autonomiaa ja antavat ammattikorkeakouluille vakaat toimintapuitteet pitkällä aikavälillä. Uusi lainsäädäntö selkeyttää myös mahdollisuuksia jatkaa ammattikorkeakoulukentän rakenteellista kehittämistä. Valiokunta korostaa ammattikorkeakouluverkon kattavuutta ja koulutuksen korkean laadun merkitystä maamme koulutustason korottamiseksi vastaamaan tulevaisuuden haasteisiin.

Sivistysvaliokunta korostaa erityisesti työelämälähtöisyyden ja alueellisten kehittämistarpeiden merkitystä ammattikorkeakoulujen perustehtävien hoidossa. Työ- ja elinkeinoelämän edustus ammattikorkeakoulun hallituksessa muodostaa tärkeän linkin korkeakoulun ja työelämän välille. Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Ammattikorkeakoulut osana korkeakoululaitosta

Sivistysvaliokunta korostaa, että maamme korkeakoululaitos muodostuu jatkossakin yliopistoista ja ammattikorkeakouluista, joilla on omat, toisiaan täydentävät tehtävänsä, profiilinsa ja tutkintonsa. Korkeakoulujen mahdollisuudet strategisiin valintoihin ja profiloitumiseen monipuolistavat korkeakoulujen toimintaa sektoreiden sisällä. Lakiesityksellä ei ole tarkoitus muuttaa yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen keskinäistä suhdetta.

Ehdotettu itsenäinen oikeushenkilöasema parantaa valiokunnan saaman selvityksen mukaan ammattikorkeakoulujen mahdollisuuksia tehdä yhteistyötä eri tahojen kanssa mm. yksinkertaistamalla yhteistyöhön liittyvää päätöksentekoa. Valiokunta kannattaa vaikuttavuuden ja kustannustehokkuuden kannalta perusteltua tukitoimintojen tai muun vastaavan toiminnan yhteistä järjestämistä ammattikorkeakoulujen ja yliopistojen kesken tai muiden organisaatioiden kanssa. Valiokunta pitää tärkeänä, että opiskelijat voivat jatkosssa entistä laajemmin hyödyntää koko korkeakoulukentän opintotarjontaa. Valiokunta toteaa kuitenkin, että ammattikorkeakoulut tai yliopistot eivät voi delegoida lakisääteisiä tehtäviään korkeakoulun ulkopuolelle.

Ammattikorkeakouluosakeyhtiö

Hallituksen esityksen mukaan valtioneuvosto myöntäisi jatkossa toimiluvan ammattikorkeakouluna toimimiseen osakeyhtiölle. Toimiluvan saaneesta tulisi itsenäinen ammattikorkeakouluosakeyhtiö. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että uudistuksesta johtuvat toimiluvan siirrot nykyisiltä ylläpitäjiltä ammattikorkeakouluosakeyhtiöille toteutetaan vuoden 2015 alusta siten, että kaikkien ammattikorkeakoulujen toiminta voi jatkua esteettä.

Valiokunta korostaa, että vaikka ammattikorkeakouluille on säädetty julkinen tehtävä, jota rahoitetaan julkisella rahoituksella, olisi ammattikorkeakoulujen oikeushenkilöasema osakeyhtiölain mukainen osakeyhtiö. Osakeyhtiömuoto on valiokunnan saaman selvityksen mukaan nopeasti yleistynyt ammattikorkeakoulujen ylläpitomuotona. Kolmelle kuntayhtymälle ja 21 osakeyhtiölle on myönnetty voimassa olevan lain mukainen toimilupa ylläpitää ammattikorkeakoulua.

Ammattikorkeakoulun erityispiirteistä johtuen ammattikorkeakoululakiin sisältyisi säännöksiä hallinnosta, toimielimistä ja niiden päätösvallasta sekä toimielinten valinnasta, jotka syrjäyttäisivät osakeyhtiölain mahdolliset vastaavat säännökset. Valiokunta korostaa erityisesti, että ammattikorkeakouluosakeyhtiön yhtiökokouksen osakeyhtiölain mukaista toimivaltaa rajoitetaan hallituksen esityksessä estämällä merkittävässä määrin hallitukselle kuuluvien tehtävien siirto yhtiökokouksen päätettäväksi.

Sivistysvaliokunta pitää erittäin tärkeänä korostaa, että julkisesti rahoitettujen lakisääteisten tehtävien takia ammattikorkeakoulut olisivat voittoa tavoittelemattomia yhtiöitä. Ammattikorkeakoulut eivät voisi jakaa voittoa omistajilleen tai tuottaa muuta taloudellista etua toimintaan osallistuville. Yhtiötä purettaessa varat tulisi käyttää vastaavaan toimintaan.

Hallituksen esityksessä korostetaan, että henkilöstö ja opiskelijat otetaan huomioon uuden ammattikorkeakoulun hallinnon järjestämisessä. Sivistysvaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että johtosääntö ja muut vastaavat ammattikorkeakoulun sisäiset määräykset valmistellaan avoimesti yhteistyössä opiskelijoiden ja henkilöstön kanssa. Näin toimien luodaan perusta korkeakouluyhteisön tulevalle hyvinvoinnille ja toiminnalliselle tehokkuudelle.

Ammattikorkeakoulujen rahoitus

Vastuu ammattikorkeakoulujen perusrahoituksesta ehdotetaan siirrettäväksi kokonaan valtiolle. Opetus- ja kulttuuriministeriö myöntäisi ammattikorkeakouluille perusrahoitusta ammattikorkeakoululaissa säädettyjen tehtävien toteuttamiseksi laskennallisin perustein ottaen huomioon toiminnan laatu, vaikuttavuus ja laajuus. Lisäksi rahoitusta myönnettäisiin muiden koulutuspolitiikan ja tutkimus-, kehittämis- ja investointipolitiikan tavoitteiden perusteella. Sivistysvaliokunta kannattaa rahoitusuudistusta ja pitää erittäin tärkeänä hallituksen esitykseen sisältyvää lupausta, että valtio turvaa ammattikorkeakouluille riittävän perusrahoituksen lakisääteisten tehtävien turvaamiseksi. Valiokunta korostaa rahoitusuudistuksen kokonaisvaikutusten selvittämisen tärkeyttä ja ehdottaa siitä lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus 2).

Ammattikorkeakoulujen perusrahoitus ehdotetaan sidottavaksi kustannustason nousuun. Rahoituksen tarkistaminen sidottaisiin indeksiin, joka ottaa huomioon ammattikorkeakoulun kustannusrakenteen ja on toisaalta riittävän yksinkertainen. Valiokunta kannattaa perusrahoituksen sitomista indeksillä kustannustason nousuun samalla tavalla kuin yliopistojen rahoituksen osalta on tehty. Valiokunta ehdottaa yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevällä tavalla eräitä täsmennyksiä indeksiä koskevaan sääntelyyn.

Sivistysvaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että hallituksen esityksellä yhdenmukaistetaan ammattikorkeakoulujen ja yliopistojen arvonlisäverokohtelu.

Valiokunnan asiantuntijaselvityksessä on korostettu ammattikorkeakoulujen rahoitusjärjestelmän uudistamisen tärkeyttä korkeakoulusektoreiden välisen yhteistyön parantamiseksi. Rakenteellisen kehittämisen myötä yliopistot ja ammattikorkeakoulut ovat entistä tiiviimmässä yhteistyössä keskenään erilaisten tukipalvelujen, kuten kirjastojen tai opiskelijapalvelujen, osalta. Yhteisten palvelujen, infrastruktuurien tai rakennusten rahoitusjärjestelyt ovat helpompia toteuttaa, kun molempien osapuolten rahoitusperusta on sama.

Valiokunnalle on tuotu esiin, että tilauskoulutukseen liittyvistä ongelmakohdista on laadittu selvityksiä, mutta ongelmakohtiin ei ole vielä puututtu. Valiokunnan mielestä tilauskoulutuksen esteet tulee pikaisesti selvittää.

Opiskelijoiden terveydenhuolto

Esitys ammattikorkeakoululaiksi sisältää ehdotuksen, joka tarkoittaisi opiskelijoiden automaatiojäsenyyttä opiskelijakunnassa (41 §). Opiskelijakuntaan kuuluisivat ammattikorkeakoulun opiskelijat, jotka on otettu opiskelijoiksi tutkintoon johtavaan koulutukseen, lukuun ottamatta tilauskoulutukseen osallistuvia opiskelijoita. Ehdotuksen erityisenä tarkoituksena on mahdollistaa jäsenmaksuilla opiskelijoiden terveydenhuollon järjestäminen vastaavalla tavalla kuin yliopisto-opiskelijoiden osalta on tehty. Sivistysvaliokunta on useaan otteeseen kiinnittänyt huomiota ammattikorkeakouluopiskelijoiden terveydenhuollon järjestämiseen liittyviin epäkohtiin.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on pitänyt lausunnossaan PeVL 24/2014 vp opiskelijakunnan pakkojäsenyyteen perustuvaa ehdotusta merkityksellisenä perustuslaissa turvatun yhdistymisvapauden kannalta. Lausunnon mukaan yhdistymisvapauteen sisältyy perustuslain 13 §:n 2 momentin mukaan oikeus ilman lupaa perustaa yhdistys, kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen ja osallistua yhdistyksen toimintaan. Perustuslain säännöksellä on siten nimenomaisesti turvattu myös negatiivinen yhdistymisvapaus eli oikeus olla kuulumatta yhdistykseen. Tästä huolimatta säännös ei sen esitöiden mukaan (HE 309/1993 vp, s. 60) ehdottomasti estä perustamasta lainsäädäntöteitse julkisoikeudellisia yhdistyksiä julkista tehtävää varten eikä säätämästä lailla jäsenyydestä tällaisessa yhdistyksessä. Toisaalta esitöissä todetaan yhdistymisvapautta turvaavan perustuslainsäännöksen tällöinkin puoltavan pidättyvää suhtautumista pakkojäsenyyteen.

Perustuslakivaliokunta on arvioinut ammattikorkeakoulun opiskelijakunnan pakkojäsenyyttä kahdesti aiemmin ja katsonut, etteivät säännösehdotukset opiskelijakunnan pakkojäsenyydestä olleet sopusoinnussa perustuslaissa turvatun yhdistymisvapauden kanssa (PeVL 74/2002 vp, PeVL 39/2004 vp).

Käsiteltävänä olevasta hallituksen esityksestä annetun perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan opiskelijakunnalle ehdotetut uudet tehtävät ovat sinänsä opiskelijakunnalle soveltuvia julkisia tehtäviä. Niiden hoitaminen, tai opiskelijoiden terveydenhuoltomaksun periminen, ei kuitenkaan edellytä, että jäsenyyden opiskelijakunnassa tulisi olla pakollista. Ehdotettu negatiivisen yhdistymisvapauden rajoitus ei valiokunnan mielestä täytä perusoikeusrajoituksiin kohdistuvaa oikeasuhtaisuuden vaatimusta, koska sinänsä hyväksyttävät päämäärät ovat saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Säännös opiskelijakunnan pakkojäsenyydestä on näin ollen vastoin perustuslaissa turvattua yhdistymisvapautta. Sääntelyä on lausunnon mukaan siksi tarkistettava niin, että jäsenyys opiskelijakunnassa on ammattikorkeakoulun opiskelijalle vapaaehtoista. Tämä on lausunnon mukaan edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Sivistysvaliokunta ehdottaa mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa perustuslakivaliokunnan lausunnosta aiheutuvat muutokset 1. lakiehdotukseen. Valiokunta pitää kuitenkin edelleen välttämättömänä, että ammattikorkeakouluopiskelijoiden terveydenhuolto järjestetään uudelleen vastaamaan tasoltaan yliopisto-opiskelijoille järjestettyä terveydenhuoltoa. Vaihtoehtoisten ratkaisujen hakeminen edellyttää valiokunnan saaman selvityksen mukaan hallinnonalarajat ylittävää valmistelua eri ministeriöiden kesken. Valmistelussa on otettava tarpeellisessa määrin huomioon myös valtakunnalliset hankkeet sosiaali- ja terveydenhuollon uudelleen järjestämiseksi. Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus 3).