Perustelut
Peruslinjaus
Suuri valiokunta yhtyy valtioneuvoston selvityksen peruslinjaukseen,
jonka mukaan Sevillan Eurooppa-neuvoston ei tule pyrkiä ennakoimaan
sellaisia perusratkaisuja, joiden toteuttaminen vaatii perussopimusten
muuttamista. Ennakointi sitoisi todellisuudessa konventin käsiä olennaisten
kysymysten suhteen. Tämä olisi ristiriidassa koko
laajapohjaisen konventin perusidean ja konventille Laekenin Eurooppa-konferenssissa
annetun toimeksiannon kanssa.
EU:n neuvoston työn kehittäminen on tärkeätä ja
sen vuoksi on hyvä, että asia on myös
Sevillan Eurooppa-neuvoston asialistalla. Eurooppa-neuvoston tulee
kuitenkin keskittyä päätöksiin, jotka
eivät vaadi perussopimusten muutoksia. Lisäksi
tulee muistaa, etteivät pelkät päätökset sinänsä tehosta
neuvoston työtä mitenkään vaan että päätökset
on myös pantava täytäntöön.
Sevillan Eurooppa-neuvoston tulisi kiinnittää huomiota
siihen, että Helsingin Eurooppa-neuvoston päätökset
pantaisiin täytäntöön täysimääräisesti.
Vasta sen jälkeen voidaan nähdä, mitä muita
toimia EU:n neuvoston työn tehostamiseksi tarvitaan.
Sevillan Eurooppa-neuvostossa ei tule ennakoida perussopimusten
muuttamista edellyttäviä ratkaisuja myöskään
sen vuoksi, ettei niitä ole valmisteltu asianmukaisesti.
Perusratkaisujen tekemistä olennaisissa institutionaalisissa kysymyksissä,
kuten esimerkiksi EU:n neuvoston puheenjohtajuuden suhteen, ei voida
valmistella pelkästään EU:n neuvoston
pääsihteerin ja jäsenmaiden yhdyshenkilöiden
yhteistyönä ilman, että konkreettisia
ehdotuksia on asianmukaisesti käsitelty ja valmisteltu
sekä EU:n neuvostossa että kansallisesti. Tämä olisi
vastoin avoimuus-, läpinäkyvyys- ja laillisuusperiaatteita,
joita unionissa on nimenomaan pyritty vahvistamaan. Tällainen
toimintatapa estäisi myös kansallisia parlamentteja
ilmaisemasta kantaansa tehdyistä ehdotuksista ja osallistumasta
päätöksentekoon asianmukaisella tavalla.
Unionin ulkoinen toimintakyky
Suuri valiokunta yhtyy arvioon, jonka mukaan Euroopan unionin
ulkoisessa toimintakyvyssä on runsaasti parantamisen varaa.
Osittain kehittämistarvetta aiheuttaa puutteellinen ja
järjestäytymätön valmistelu,
mutta usein kyse on myös puuttuvasta poliittisesta tahdosta.
Eurooppa-neuvoston toiminnan kehittäminen
Suuri valiokunta yhtyy arvioon, jonka mukaan Euroopan unionin
neuvoston tehokkaan toiminnan kannalta Eurooppa-neuvoston oman toiminnan
kehittäminen on tärkeätä. Eurooppa-neuvoston
tulisi keskittyä unionin kehittämiseen ja poliittisiin
suuntaviivoihin. Sen ei tulisi olla elin, johon EU:n neuvosto siirtää sellaiset
omaan päätösvaltaansa kuuluvat vaikeat
ja usein tekniset asiat, joita se ei pysty itse ratkaisemaan.
Valiokunta pitää unionin toiminnan tehokkuuden
kannalta katsottuna sinänsä ymmärrettävänä selvityksessä esitettyä kantaa,
jonka mukaan Eurooppa-neuvoston tulisi käsitellessään EU:n
neuvostossa määräenemmistöllä tehtäviä päätöksiä tehdä myös
omat päätöksensä määräenemmistöllä.
Tällainen ratkaisu olisi kuitenkin ristiriidassa Eurooppa-neuvoston
perustamissopimusten mukaisten tehtävien kanssa. Eurooppa-neuvosto
ei ole osa EU:n neuvostoa vaan perustamissopimusten mukainen erillinen
toimielin, joka antaa unionille sen kehittämiseksi tarvittavat
virikkeet ja määrittelee kehittämisen yleiset
poliittiset suuntaviivat. Määräenemmistöllä tapahtuva
päätöksenteko sopii siihen huonosti.
Ensi sijassa tuleekin pyrkiä siihen, ettei Eurooppa-neuvoston
käsiteltäväksi tule selkeästi
EU:n neuvoston toimivaltaan kuuluvia asioita.
Samoin valiokunta yhtyy selvityksen kantaan, jonka mukaan Eurooppa-neuvoston
kokoukset ovat osa unionin päätöksentekokoneistoa
silloin, kun niissä käsitellään
temaattisia tai sisällöllisiä kysymyksiä.
Tällaiset asiat tulee valmistella asianmukaisella ja yhtenäisyyden varmistavalla
tavalla EU:n neuvostossa. Tämä varmistaa sen,
että kaikki jäsenvaltiot voivat tasavertaisesti
osallistua asioiden valmisteluun. Tällä tavalla
voidaan turvata myös Suomen kannalta EU:n neuvoston toiminnan
legitiimiyden keskeinen periaate eli eduskunnan mahdollisuus osallistua
kantojen valmisteluun.
Selvityksessä esitetään, että Eurooppa-neuvoston
temaattisissa kokouksissa hyväksyttäviin päätelmiin
tulisi sisällyttää ainoastaan asioita,
joita todella käsiteltiin kokouksessa. Valiokunta yhtyy
tähän kantaan, mutta katsoo, että sen
tulisi koskea kaikkia Eurooppa-neuvoston kokouksia eikä vain
temaattisia kokouksia. Kaikkiin Eurooppa-neuvoston päätelmiin
tai muihin mahdollisiin kannanottoihin tulee sisällyttää vain
sellaisia asioita, joita todella käsiteltiin kokouksessa.
Yleisten asiain neuvoston toiminnan kehittäminen
Suuri valiokunta pitää hyvänä EU:n yleisten asiain
neuvoston työn uudistamiseksi tehtyä ehdotusta,
jonka mukaan horisontaalisten ja ulkosuhdeasioiden käsittely
eriytettäisiin siten, että yleisten asiain neuvosto
kokoontuisi kahteen eri kokoukseen omine asialistoineen. Kukin jäsenvaltio
päättäisi itse edustajistaan näissä eri
kokouksissa. Ulkosuhteita käsittelevälle
neuvostokokoonpanolle tulisi tällöin keskittää kaikki
ulkosuhteisiin liittyvät kysymykset, kuten kauppapolitiikka,
kehityskysymykset, kansainvälisiin järjestöihin
liittyvät ulkopoliittiset kysymykset sekä turvallisuus-
ja puolustuspolitiikka. Horisontaalisia kysymyksiä käsittelevä kokoonpano
vastaisi Eurooppa-neuvoston valmistelusta sekä eri neuvostokokoonpanojen
työn yhteensovittamisesta.
Neuvosto lainsäätäjänä
Suuri valiokunta toistaa aikaisemmissa lausunnoissaan (SuVL
4/2001 vp ja SuVL 1/2002 vp) esittämänsä kannan,
jonka mukaan EU:n neuvoston toiminnan avoimuutta ja toimivuutta
tulisi parantaa erityisesti sen toimiessa lainsäätäjänä.
Jälkimmäisessä lausunnossaan valiokunta totesi
seuraavaa: "Avoimuus voi merkitä neuvoston kokousten
avaamista nykyistä enemmän julkisuudelle, mutta
ensi vaiheessa ja ennen kaikkea sitä, että neuvoston
lainsäädäntötyö kaikilla
tasoilla (työryhmät, Coreper, ministerineuvosto)
on seurattavaa. Tämä tarkoittaa mahdollisimman
laajaa julkisuutta esitys- ja asialistojen, päätösehdotusten, äänestysten
ja äänestystulosten, äänestysselitysten
sekä jäsenvaltioiden tai toimielinten antamien
julistusten ja muiden päätökseen liittyvien
asiakirjojen suhteen."
EU:n neuvoston toiminnassa tuleekin sen eri tehtävät
erottaa selkeämmin toisistaan. Kansalaisten oikeuksista
ja velvollisuuksista ei tule päättää samanlaisessa
menettelyssä kuin missä tehdään
jäsenvaltioiden välistä poliittista yhteistyötä.
Erottelun tulisi näkyä myös EU:n neuvoston
toimintaa ohjaavissa säännöksissä,
joista osa on perussopimuksissa, osa alemmanasteisissa säädöksissä,
kuten EU:n neuvoston työjärjestyksessä.
EU:n neuvoston toimintaa on myös arvioitava kokonaisuutena,
johon kuuluvat myös pysyvien edustajien komitea Coreper
sekä työryhmät.
Kun EU:n neuvosto toimii lainsäätäjänä komission
tai joissain tapauksissa jäsenvaltion ehdotuksen pohjalta,
tulisi menettelytavoissa pyrkiä noudattamaan lainsäädäntöelimelle
ominaisia käytäntöjä. Coreper
ja sen alaiset työryhmät, jotka ovat eräänlaisia
EU:n neuvoston "valiokuntia", voisivat kokoontua siten, että tarvittava luottamuksellisuus
säilyy. Kuitenkin niidenkin työn tulisi olla poliittisesti
vastuunalaista ja seurattavaa. Itse EU:n neuvostojen kokousten osalta
tulisi pyrkimyksenä olla yhä suurempi julkisuus.
Asiakirjojen julkisuuden lainsäädäntöasioissa
tulisi olla pääsääntö,
josta voidaan poiketa vain erittäin painavista syistä.
Neuvoston puheenjohtajuus
EU:n neuvoston puheenjohtajuutta koskevat perusratkaisut edellyttävät
perussopimusten muutosta. Sen vuoksi Sevillan Eurooppa-neuvoston ei
tule päättää eikä edes
pyrkiä ennakoimaan mitään niiden osalta.
Valiokunta yhtyy selvityksen kantaan siinä, että mahdollisten
tulevien puheenjohtajuusratkaisujen tulee perustua jäsenmaiden
ehdottomaan tasavertaisuuteen. Suomen hallituksen ja eduskunnan
edustajien tulisi huolehtia tämän periaatteen
toteutumisesta tulevaisuuskonventissa ja sen jälkeen pidettävässä hallitusten
välisessä konferenssissa.
Suuri valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena
varautua myös siihen mahdollisuuteen, että Sevillan
Eurooppa-neuvosto vastoin edellä sanottua kuitenkin ryhtyy
ennakoimaan EU:n neuvoston tulevia puheenjohtajuusjärjestelyjä.
Tämän tilanteen varalta valiokunta painottaa aivan erityisesti
edellä sanottua lähtökohtaa, jonka mukaan
ratkaisujen tulee perustua jäsenmaiden ehdottomaan tasavertaisuuteen.
Tasavertaisuus koskee jäsenmaita kaikissa suhteissa. Esimerkiksi
pieniä ja suuria maita ei saa kohdella eri tavoin niiden
kokoeron vuoksi. Myöskään tulevia jäsenmaita
ei saa kohdella eri lailla kuin nykyisiä jäsenmaita.
Tältä pohjalta erilaisia malleja voidaan pohtia
ennakkoluulottomasti. Valiokunta yhtyy selvityksen kantaan siinä,
että puheenjohtajuudesta huolehtiminen on tulevaisuudessakin
jäsenvaltioiden eikä EU:n neuvoston sihteeristön
tehtävä.
Taustakeskusteluissa esillä ollutta ryhmäpuheenjohtajuutta
harkittaessa on varottava synnyttämästä liian
suuria valtakeskittymiä puheenjohtajamaan ympärille.
Puheenjohtajuusjärjestelyt eivät saa johtaa EU:ta
hajottavien ryhmittymien syntymiseen.
Työryhmien ja komiteoiden puheenjohtajuudesta voidaan
päättää ilman perussopimusten muutosta.
Valiokunta suhtautuu myönteisesti siihen, että niiden
osalta harkitaan puheenjohtajuusjärjestelmän uudistamista
jo ennen tulevaisuuskonventin päättymistä.
Myös tämän uudistuksen edellytyksenä on
jäsenmaiden tasavertaisuus ja niiden poliittisen monimuotoisuuden huomioon
ottaminen. Eräs mahdollisuus on selvityksessä mainittu
esimerkki, jonka mukaan työryhmiin ja komiteoihin valittaisiin
puheenjohtajat kahdeksi vuodeksi kerrallaan niiden jäsenvaltioiden
joukosta, jotka tuona aikana toimivat puheenjohtajina.
Valiokunta korostaa, ettei työryhmien ja komiteoiden
puheenjohtajuuksiin mahdollisesti tehtävien muutosten ole
tarkoitus millään tavoin ennakoida vastaavien
muutosten tekemistä myös EU:n neuvoston puheenjohtajuuksiin
tulevaisuuskonventissa ja sen jälkeisessä hallitusten välisessä konferenssissa.
Valiokunta yhtyy selvityksen kantaan, jonka mukaan jäsenvaltiokohtaisten
puheenjohtajaohjelmien sijasta tulisi laatia useamman vuoden mittaisia
neuvostokohtaisia toimintaohjelmia, joiden toteuttamiseen neuvosto
ja jäsenvaltiot sitoutuvat. Nykymuotoisista puolivuosittaisista puheenjohtajuusohjelmista
voitaisiin luopua kokonaan. Toimintaohjelmat tulisi pyrkiä mahdollisuuksien
mukaan synkronoimaan komission työohjelman kanssa. Sitoutumisen
yhteisen työohjelman toteuttamiseen tulisi koskea kaikkia EU:n
neuvoston toiminnan tasoja.