Yleishyödylliset palvelut

Komissio julkaisi 12.5.2004 valkoisen kirjan yleishyödyllisistä palveluista. Valkoinen kirja on jatkoa toukokuussa 2003 julkaistulle vihreälle kirjalle yleishyödyllisistä palveluista (KOM(2003) 270 lopullinen) sekä siitä järjestetylle julkiselle kuulemiselle.

Komissio määrittelee antamassaan valkoisessa kirjassa sitä lähestymistapaa, jota Euroopan unioni aikoo noudattaa tukeakseen johdonmukaisesti korkealaatuisten yleishyödyllisten palveluiden kehittämistä. Lisäksi komissio esittelee Euroopan parlamentin antaman päätöslauselman mukaisesti päätelmät, jotka on tehty vihreän kirjan perusteella järjestetystä laajasta julkisesta kuulemisesta.

Valkoisessa kirjassa korostetaan, että yleishyödyllisiin palveluihin liittyvät vastuualueet on jaettu unionin ja jäsenvaltioiden kesken. Lisäksi siinä painotetaan kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten osuutta yleishyödyllisten palveluiden määrittelyssä, organisoinnissa, rahoittamisessa ja seurannassa. Yhteisöllä on komission näkemyksen mukaan tällä hetkellä riittävät ja asianmukaiset valtuudet yleishyödyllisten palveluiden osalta, jotta toimivia palveluja voidaan ylläpitää ja kehittää koko unionin alueella. Komissio onkin valkoisessa kirjassa periaatteessa sitä mieltä, ettei yhteisölle ole tarpeen antaa yleishyödyllisiin palveluihin liittyviä lisävaltuuksia.

Komissio toteaa yhtenä keskeisenä johtopäätöksenä, että toistaiseksi ei ole saatu riittävää näyttöä lisäarvosta, joka saataisiin nykyisten alakohtaisten puitteiden täydentämisestä monialaisella puitelainsäädännöllä eikä valkoisessa kirjassa siten ehdoteta yleishyödyllisiä palveluja koskevaa yleistä puitelainsäädäntöä. Komissio pitää kuitenkin tervetulleena EU:n perustuslaillisen sopimuksen III-6 artiklaa, joka tarjoaa sopimuksen tultua voimaan uuden oikeusperustan yleishyödyllisiin palveluihin liittyville yhteisön toimille.

Komissio aikoo jatkossakin tehdä tarvittaessa alakohtaista sääntelyä koskevia ehdotuksia ainoastaan sellaisilla aloilla, jotka ovat luonteeltaan selvästi yleiseurooppalaisia ja joilla yleiseurooppalaisen yleisen edun käsitteen määritteleminen olisi vahvasti perusteltua. Tällöinkin yhteisön toimin määritellään lähtökohtaisesti pelkästään sääntelypuitteet, joita jäsenvaltiot voivat toteuttaa ja täsmentää oman tilanteensa pohjalta.

Lisäksi komission on tarkoitus tehostaa toimiaan varmistaakseen, että yhteisön politiikka yleishyödyllisten palvelujen alalla on johdonmukaista. Komissio aikookin tehdä arvion yleishyödyllisten palvelujen tilanteesta Euroopan unionissa ja raportoida tuloksista Euroopan parlamentille ja neuvostolle vuoden 2005 loppuun mennessä.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta komission näkemyksen mukaan tarvitaan systemaattista lähestymistapaa, jonka avulla voidaan kartoittaa ja tunnustaa yleishyödyllisten sosiaali- ja terveyspalvelujen erityispiirteet, selkeyttää niiden toimintaympäristöä ja ajanmukaistaa niitä. Komissio aikoo antaa vuoden 2005 kuluessa tiedonannon, jossa tarkastellaan näiden yleishyödyllisten sosiaali- ja terveyspalvelujen tarjoamiseen liittyvää politiikkaa. Lisäksi siinä kuvaillaan näiden palvelujen organisointia ja toimintaa jäsenvaltioissa. Komissio aikoo laatia kuvauksen tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa.

Yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevat valtiontukisäännöt

Euroopan komissio on 27.2.2004 antanut jäsenvaltioiden huomautuksia varten kolme säädösehdotusta, jotka liittyvät yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevien valtiontukisääntöjen soveltamiseen:

1. komission päätös perustamissopimuksen 86 artiklan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnettävään valtiontukeen,
2. julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevat yhteisön suuntaviivat,
3. komission direktiivi .../...EY, jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta annetun direktiivin 80/723/ETY muuttamisesta.

Komission tavoitteena on kyseisillä sääntöehdotuksilla selkeyttää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille julkisen palvelun velvoitteesta maksettavien korvausten ja valtiontuen hyväksyttävyyden edellytyksiä, lisätä oikeusvarmuutta, yksinkertaistaa hallintomenettelyjä sekä edelleen varmistaa, etteivät julkisen palvelun tehtävistä maksettavat korvaukset vääristäisi kilpailua yritysten välillä.

Sääntöehdotusten taustalla on EY-tuomioistuimen asiassa Altmark Trans C-280/00 antama ratkaisu, jossa tarkennetaan ne edellytykset, joiden täyttyessä yrityksille julkisen palvelun velvoitteesta maksetut korvaukset eivät ole valtiontukea. Mikäli nämä edellytykset eivät täyty, korvaukset tulee arvioida valtiontukinäkökohdista. Komission esittämien arvioiden mukaan on ilmeistä, että suuri osa tapauksista ei täyttäisi ns. Altmark-kriteereitä.

Yleistä

Komission päätösehdotuksessa tarkennetaan ne edellytykset, joiden perusteella julkisen palvelun velvoitteesta maksettavat korvaukset ovat 86 artiklan 2 kohdan mukaista valtiontukea. Päätösluonnoksen mukaan tietyt pienimuotoiset tuet (kriteereinä korvauksen määrä ja toimijan liikevaihto), tuet sairaalatoimintaan ja sosiaaliseen asuntotuotantoon (molemmat ilman raja-arvoja) sekä saarten meriliikenneyhteydet (matkustajamäärä korkeintaan 100 000 matkustajaa/vuosi) vapautettaisiin perustamissopimuksen mukaisesta valtiontukia yleisesti koskevasta ennakkoilmoitusvelvollisuudesta, mikäli korvaukset myönnettäisiin päätösehdotuksen mukaisesti.

Päätösehdotuksen perusteluosiossa on todettu, että jäsenvaltioilla on oikeuskäytännön perusteella runsaasti harkintavaltaa sen osalta, millaiset palvelut luokitellaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviksi palveluiksi. Komission tehtävänä on kuitenkin valvoa, että mainittuja perustamissopimuksen määräyksiä sovelletaan ilman ilmeisiä virheitä.

Ehdotetut säännökset koskevat tai ainakin saattaisivat koskea varsin laaja-alaisesti Suomessa kuntasektoria, koska kunnat vastaavat lakisääteisinä tehtävinään merkittävissä määrin yleishyödyllisten palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta. Suomen kuntia edustavan Suomen Kuntaliiton samoin kuin eri ministeriöiden asiasta antamien lausuntojen mukaan päätösehdotuksen käytännön soveltamisesta on vaikea saada ehdotetussa muodossa selkeää ja perusteltua kuvaa. Ongelmallista on myös sen käytännön merkityksen arviointi, koska tämä edellyttäisi tarkkaa sektorikohtaista valmistelua.

Oikeusperustasta

Valtioneuvosto pitää alustavan arvion mukaan ongelmallisena sitä, että asiasta ollaan säätämässä komission päätöksellä, suuntaviiva-asiakirjalla ja komission direktiivillä ilman varsinaista lainsäädäntöprosessia.

Perustamissopimuksen 86 artiklan 3 kohdan perusteella komissio esittää kaikkia jäsenvaltioita koskevan päätöksen antamista. Suomi nostaa esille kysymyksen siitä, onko tällaisen sääntelyn antaminen komissiolle 86 artiklan 3 kohdassa annetun toimivallan rajoissa vai tulisiko tällainen sääntely antaa pikemminkin yleisten valtiontuki- ja kilpailusääntöjen antamismenettelyn puitteissa.

Valtioneuvosto kiinnittää komission huomiota myös siihen, tulevatko eri tahojen, kuten korvausten saajien/toimijoiden ja kolmansien osapuolien, muun muassa kilpailijoiden, oikeusturvanäkökohdat riittävästi huomioiduiksi nyt esitetyssä mallissa. Tämä koskee erityisesti päätösehdotusta; voisiko joku muu yhteisön säädöstyyppi olla tarkoituksenmukaisempi vaihtoehto.

Yleispoikkeussektorit

Päätösehdotuksen mukaan sairaalat, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä sosiaalisesta asuntotuotannosta vastaavat yritykset, joille on annettu tehtäväksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottaminen, kuuluvat päätöksen soveltamisen piiriin ilman kynnysarvoja. Vaikka niille maksettavat korvaukset saattavat olla hyvinkin suuria, uhka kilpailun vääristymisestä on komission arvion mukaan vähäisempi, ja tämän vuoksi kyseiset sektorit on vapautettu ilmoitusvelvollisuudesta ilman korvaus- ja liikevaihtorajoja. Muilta osin päätöksen ehdot tulevat sovellettaviksi myös näiden sektoreiden osalta. Päätösehdotuksesta jää kuitenkin epäselväksi, miksi juuri nämä sektorit on valittu yleispoikkeuksen piiriin ja miten ne tarkemmin määritellään.

Yleispoikkeussektoreiden valintaan liittyy myös kysymys taloudellisen ja ei-taloudellisen toiminnan määrittämisestä, mikä on ensisijaisesti jäsenvaltion oikeus. Tulkintaongelmiin tullaan pyrittäessä yhteisön tasolla ratkaisemaan, millä sektorilla/toimialalla on yleispoikkeusten piiriin kuuluvia yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, kun yleishyödyllisten palveluiden toteutus- ja rahoitustavat poikkeavat eri jäsenvaltioissa merkittävästi toisistaan.

Sosiaali-, terveys- ja koulutuspalvelut

Suomen voimassa olevan lain mukaan kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat palvelut mm. itse, yhdessä muiden kuntien kanssa tai hankkimalla palvelut valtiolta, toiselta kunnalta, kuntainliitolta tai muulta julkiselta tai yksityiseltä palvelun tuottajalta. Hankittaessa palveluita yksityiseltä palvelun tuottajalta kunnan on varmistuttava, että hankittavat palvelut sisällöltään ja laadultaan vastaavat tasoa, jota edellytetään vastaavalta kunnalliselta toiminnalta.

Sairaalat ovat Suomessa pääasiassa kuntien ja kuntayhtymien omistuksessa. Ne tuottavat lakisääteisiä julkisia terveydenhuoltopalveluita, ja palvelut rahoitetaan pääasiassa verovaroin (kuntien keräämin veroin ja valtionosuuksin). Kunnat järjestävät verorahoituksella myös muita lakisääteisiä terveydenhuoltopalveluita sekä opetus- ja kulttuuripalveluita (mm. teatterit, orkesterit, museot ja kirjastot). Kuntien ja kuntayhtymien tuottamat sosiaali- ja terveydenhuollon sekä opetus- ja kulttuuritoimen palvelut eivät kuuluisi käsiteltävänä olevan päätösehdotuksen soveltamisalaan.

Suomen lainsäädännön mukaan koulutusta voi Suomessa järjestää myös sellainen yksityinen yhteisö tai säätiö, jolle asianomainen ministeriö on myöntänyt koulutuksen järjestämisluvan. Yksityiseen koulutuksen järjestäjään sovelletaan kuitenkin kaikilta osin samoja säännöksiä kuin koulutuksen järjestäjinä toimiviin kuntiin ja kuntayhtymiin. Opetus on opiskelijoille lakisääteisesti maksutonta, eivätkä opiskelijoiden oikeudet ja velvollisuudet poikkea muutoinkaan siitä, mitä ne ovat kunnallisissa oppilaitoksissa. Myös yksityiset oppilaitokset rahoitetaan verovaroin (valtionosuusjärjestelmän kautta). Suomen lainsäädännön mukaan tällaista opetusta ei myöskään saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi. Myös tältä osin näyttäisi siltä, että nämä palvelut eivät kuuluisi päätösehdotuksen soveltamisalaan.

Päätösehdotuksen soveltuminen tulisi käsityksemme mukaan harkittavaksi niissä tapauksissa, joissa edellä mainitut palvelut hankitaan viranomaissektorin ulkopuoliselta taholta.

Valtioneuvosto katsoo, että siltä osin kuin yksityisille edellä mainittuja palveluja tuottaville tahoille kohdennettu julkinen rahoitus katsotaan komission päätösehdotuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaiseksi valtiontueksi, tulisi päätöksen yleispoikkeussektoreiden piiriin lisätä sairaaloiden lisäksi myös muut lakisääteiset terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelut sekä perusopetus ja kulttuuritoimen palvelut. Tämä olisi mielestämme tarpeen yleisen toimivaltajaon selkeyden ylläpitämiseksi ja vahvistamiseksi.

Sosiaalinen asuntotuotanto

Sosiaalisen asuntotuotannon osalta (päätöksen yleispoikkeuksen piirissä) ehdotuksia voidaan pitää lähtökohtaisesti kannatettavina. Päätösehdotus vähentäisi perustamissopimuksen 88 artiklan mukaista ennakkoilmoitusvelvollisuutta ja siihen liittyvää hallinnollisesti raskasta prosessia ja selkiyttäisi 86 artiklan 2 kohdan suhdetta muihin artikloihin. On tarkoituksenmukaista tarkastella järjestelmiä, ei yksittäisiä päätöksiä ennakkoilmoitusmenettelyssä. Sosiaalista vuokra-asuntotuotantoa koskevat säädökset Suomessa täyttävät päätösehdotuksen 4—6 artiklassa asetetut edellytykset.

Liikennesektori

Liikennesektorin osalta päätösehdotusta sovellettaisiin tietyin edellytyksin saarten meriliikenneyhteyksiin, kun matkustajamäärä on alle 100 000 matkustajaa/vuosi. Suomen osalta kyseeseen tulisi lähinnä Ahvenanmaan liikenne. Päätösehdotuksessa esitetty liikenteen määrittely rajaisi kuitenkin Ahvenanmaan liikenteen suurelta osin päätöksen soveltamisalan ulkopuolelle.

Lopuksi

Ehdotetut valtiontukisäännökset liittyvät keskeisesti yleishyödyllisistä palveluista parhaillaan käytävään keskusteluun (vihreä ja valkoinen kirja, uusi perustamissopimus) ja siinä yhteydessä esitettyihin kannanottoihin samoin kuin muihin kilpailu- ja sisämarkkinasäännöksiin (palveluista sisämarkkinoilla koskevaan direktiiviehdotukseen, julkisten hankintojen direktiiveihin ml. palvelukonsessiot, erilaisia kumppanuussopimuksia koskevaan komission esitykseen). Näiden eri kokonaisuuksien valmistelun ja soveltamisen yhteensovittamiseen tulisi kiinnittää erityistä huomiota ristiriitaisuuksien ja tulkinnanvaraisuuksien välttämiseksi. Erityisen tärkeää olisi varmistaa, ettei jo kertaalleen julkisten hankintojen kilpailuttamissääntöjen puitteissa tehtyjä järjestelyjä ja siten markkinamekanismin kautta muotoutunutta korvaustasoa enää uudelleen arvioitaisi valtiontukinäkökulmasta. Tästä syystä olisi tärkeää huomioida mm. palvelukonsessioiden ja erilaisten kumppanuusjärjestelyjen toteutustavat.

Ehdotettujen säännösten käytännön soveltaminen jää epäselväksi. Pääosin tämä johtuu sekä yleishyödyllisten palveluiden määritelmien "epäselvyydestä" että yleishyödyllisten palveluiden erilaisista järjestämistavoista eri jäsenvaltioissa.

Ongelmana komission ehdotuksessa on, että yleishyödyllisten palveluiden samoin kuin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen määritelmät ovat Euroopan valtioiden hyvinvointijärjestelmissä olevista, EU:n tunnustamista eroista johtuen toisistaan poikkeavia, minkä vuoksi ehdotettujen säännösten soveltamisala jää näin ollen varsin epäselväksi.

Tärkeää olisi pyrkiä paitsi selkeisiin myös jäsenvaltioiden kansallisten järjestelmien erityispiirteet huomioon ottaviin ratkaisuihin. Nyt on muodostumassa varsin monitahoinen rakennelma, jossa kokonaiskuvan hahmottaminen ja ehdotusten merkityksen arviointi kansallisella tasolla on ainakin tässä vaiheessa vaikeaa.

Lopuksi valtioneuvosto toteaa, että komission ehdotuksilla, joilla pyritään säädösperusteisesti täsmentämään perustamissopimuksen määräyksiä, on suurta periaatteellista merkitystä jäsenvaltioiden poliittisen liikkumavaran ja tulkintaoikeuksien tosiasiallisen kaventumisen myötä. Haluamme tuoda esille myös sen, että komission ehdotusten mukainen julkisen palvelun velvoitteesta maksettavan sisämarkkinoille soveltuvan valtiontuen tarkempi, komission antamiin yleisesti sovellettaviin säädöksiin perustuva määrittely on merkittävä periaatteellinen ratkaisu. Nykyään yksinomaan perustamissopimuksen ja sen nojalla annetun tuomioistuinkäytännön varassa olevan asian yksityiskohtainen sääntely rajaisi todennäköisesti jatkossa jäsenvaltioiden tosiasiallisia toimintamahdollisuuksia. Kyse ei olisi vain hallinnollisesta yksinkertaistamisesta, vaan myös jäsenvaltioiden poliittisen liikkumavaran ja omien kansallisten tulkintamahdollisuuksien rajoittamisesta.