Perustelut
Pohjoinen ulottuvuus
(Kuva vain pdf-muodossa.)
Suomi on EU-jäsenyytensä alkuvaiheista lukien
ajanut pohjoisen ulottuvuuden konseptin omaksumista EU:ssa. Tavoitteenamme
on ollut, osin vastapainona EU:n Välimeri-politiikalle, kiinnittää huomiota
EU:n pohjoisten alueiden erityisolosuhteisiin ja korostaa Venäjän
merkitystä unionin kumppanimaana.
Suomen toiminta tuotti tulosta EU-puheenjohtajuuskautenamme,
ja pohjoiseen ulottuvuuteen (PU) liittyvä toiminta on ollut
nyt käynnissä kuudetta vuotta. Alueellisesti PU
kattaa Itä- ja Jäämeren alueen sekä Luoteis-Venäjän,
joten EU-jäsenmaista alueen piiriin kuuluvat Suomen lisäksi
erityisesti Saksa, Puola, Ruotsi, Tanska, Viro, Latvia ja Liettua.
Määrällisesti kyseessä on yli
100 miljoonan asukkaan markkina-alue. On kuitenkin syytä painottaa,
että PU on koko unionin ohjelma ja esimerkiksi ympäristösektorilla
hankkeita ovat rahoittaneet mm. Belgia, Hollanti, Iso-Britannia
ja Ranska. Lisäksi mukaan kuuluu kumppanimaita (Venäjä,
Norja ja Islanti), tarkkailijamaita (USA ja Kanada), alueellisia
järjestöjä (Itämerenvaltioiden
neuvosto, Barentsin euroarktinen neuvosto, Arktinen neuvosto, Pohjoismaiden
ministerineuvosto), kansainvälisiä rahoituslaitoksia
(EBRD, NIB, EIB), paikallistason toimijoita, yrityksiä, tiedeyhteisöjä ja
kansalaisjärjestöjä. Kun mukaan vielä lisätään
EU:n omat rahoitusinstrumentit (TACIS, INTERREG ja PHARE) on eri toimijoita
vähintäänkin riittävästi.
Nykyinen, vuosille 2004—2006 vahvistettu toimintasuunnitelma
on sisältönsä puolesta laaja. Se kattaa
viisi osa-aluetta, jotka ovat 1) talous, liiketoiminta ja infrastruktuuri,
2) inhimilliset voimavarat, koulutus, tieteellinen tutkimus ja terveydenhuolto,
3) ympäristö, ydinturvallisuus ja luonnonvarat,
4) rajat ylittävä yhteistyö ja aluekehitys
ja 5) oikeus- ja sisäasiat.
Toimintasuunnitelma sisältää pitkän
listauksen erilaisista toimista em. sektoreilla. Käytännön
toiminta on koordinoitu erikseen sovittujen kumppanuusohjelmien
kautta. Ohjelmia on kaksi eli vuodesta 2000 toiminnassa ollut ympäristökumppanuus
(NDEP) ja vuonna 2003 perustettu sosiaali- ja terveyskumppanuus.
Nämä ovatkin, kuten valtioneuvoston kirjelmässäkin
todetaan, PU:n tähän astisen voimassaolon keskeisimpiä saavutuksia.
Lisäksi v. 2002—2004 on ollut toiminnassa Pohjoisen
eUlottuvuuden toimintasuunnitelma (NeDAP).
Venäjä
Pohjoinen ulottuvuus on kohdistunut käytännössä Venäjään
ja yhdessä sen kanssa toteutettuihin hankkeisiin. EU:n
laajentuminen on entisestään vahvistanut tätä suuntausta.
Muodollisesti EU:n ja Venäjän välinen
virallinen yhteistyö tapahtuu kumppanuus- ja yhteistyösopimuksen
(Partnership and Cooperation Agreement, PCA) alla. PCA-sopimuksen
ensimmäinen 10-vuotisjakso päättyy vuonna
2007 jatkuen sen jälkeen vuoden kerrallaan, ellei muuta sovita.
Sopimus kattaa kaupallis-taloudellisen yhteistyön, tiede-
ja teknologia-, energia-, ympäristö-, liikenne-,
avaruus- sekä eräiden muiden siviilialojen yhteistyön,
poliittisen vuoropuhelun sekä yhteistyön oikeus-
ja sisäasioissa.
Vuonna 2003 EU ja Venäjä sopivat ns. neljän yhteisen
alueen luomisesta. Nämä alueet, joiden osalta
neuvottelut ovat edelleen vireillä, ovat 1) yhteinen talousalue,
2) yhteinen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue, 3) ulkoisen
turvallisuuden yhteistyöalue sekä 4) tutkimuksen
ja koulutuksen alue. Vaikka Venäjä ei erityisasemansa
vuoksi kuulu EU:n varsinaisen naapuruuspolitiikan piiriin, on tarkoitus,
että myöhemmin osana Agenda 2007:ää käyttöönotettavaksi
suunniteltua Euroopan naapuruus- ja kumppanuusinstrumenttia (European
Neighbourhood and Partnership Instrument, ENPI) sovellettaisiin
myös Venäjän kanssa tehtävään
yhteistyöhön.
Vaikka yhteistyö on muodollisten puitteidensa osalta
edennyt melko hitaasti, on taloudellinen yhteistyö EU:n
ja Venäjän välillä kehittynyt nopeasti.
EU:n yhteistyö Venäjän kanssa on muuttunut
ja syventynyt monin tavoin PU:n alkuvuosien jälkeen. Taloudellisen
yhteistyön alalla EU:sta on tullut Venäjän
tärkein kauppakumppani. EU:n osuus Venäjän
kokonaiskaupasta on jo yli 50 prosenttia. Venäjä puolestaan on
EU:n 5. suurin kauppakumppani. Myös Suomen ja Venäjän
välinen kauppa on kehittynyt vähintään
yhtä suotuisasti. Venäjä on tällä hetkellä 3.
suurin kauppakumppanimme ja, mikäli kehitys on jatkossakin
yhtä nopeaa, Venäjä tulee muutaman vuoden
kuluttua ottamaan ensimmäisen tilan kauppatilastoissamme.
Useat tahot ovat kuitenkin varoittaneet suomalaisen Venäjä-osaamisen
vähittäin tapahtuvasta häviämisesta. Kielitaitoisten
kauppamiesten lisäksi tarvitaan Venäjän
markkina- ja liiketoimintaosaamista. Tällaisista henkilöistä on
jo nyt puutetta.
Osansa taloudellisten suhteiden kehitykseen tuo parhaillaan
neuvoteltavana oleva Venäjän WTO-jäsenyys.
Mikäli neuvottelut etenevät odotetulla tavalla,
jäsenyys saattaa toteutua jo ensi vuonna.
Nykytilanne
PU on ohjelmana vielä suhteellisen nuori, eikä alkuvaikeuksilta
ole vältytty. Toimintaohjelmaa on kritisoitu epämääräisyydestä ja
konkretian puutteesta. PU:lta on puuttunut selkeä fokus
ja oma profiili. Sen on katsottu lähinnä tekevän
inventaariota jo olemassaolevista projekteista, jotka toteutuisivat
ilman PU:n sateenvarjoakin. Puutteena on pidetty myös sitä,
ettei PU:lla ole ollut omaa rahoitusta sen paremmin kuin täytäntöönpano-
ja seurantaorganisaatiotakaan.
Venäjä on pitänyt ohjelmaa unionin
sisäisenä, eikä ole osoittanut suurta
aktiivisuutta sen eteenpäinviemiseen. Keskushallinnolta
ei ole tahtonut löytyä hankkeille rahoitusta eikä lainatakuitakaan.
Elinkeinoelämä ei ole laajemmassa mittakaavassa
ottanut ohjelmaa omakseen. On katsottu, ettei PU ole pyrkinyt edistämään
kauppaa vaan lähinnä korjaamaan niitä puutteita,
joihin elinkeinoelämältä ei ole muutoin
liiennyt mielenkiintoa.
Toimijoita on ollut paljon ja rahoitus on kerätty monesta
eri lähteestä. Toisaalta valiokunnan asiantuntijakuulemisessa
on painotettu myös PU:n poliittista merkitystä pohjoisten alueiden
ja Venäjän välisen kumppanuuden korostajana
ja katsottu, ettei rahoitukseen liittyvistä kysymyksistä tulisi
muodostua hankkeen tärkeintä elementtiä.
Laajasta toimintaohjelmasta huolimatta PU:n käytännön
toiminta on keskittynyt ympäristösektoriin. Toimintaohjelma
menee myös päällekkäin PCA:n
ja tulevan, neljää yhteistä aluetta koskevan,
sopimuksen kanssa. Mikä on EU:n puitteissa tapahtuvaa toimintaa,
mistä työstä muut alueelliset toimijat
vastaavat, mikä on kahdenvälistä yhteistyötämme
Venäjän kanssa, ja mikä on tai minkä tulisi
olla varsinaista pohjoista ulottuvuutta? Valiokunta kiirehtii tämän
rajanvedon kansallista selvittämistä.
Tulevaisuus
Edellä olevasta kritiikistä huolimatta valiokunnan
asiantuntijakuulemisten perusteella vaikuttaa, että PU-konsepti
on toiminut julkisuuskuvaansa paremmin. Sille katsotaan
edelleen olevan tarvetta, vaikka ohjelma kaipaakin kehittämistä.
Tämä on tarpeen jo senkin vuoksi, että olosuhteet
ovat huomattavasti muuttuneet nykyisen toimintaohjelman voimassaolon
aikana EU:n laajentumisen myötä.
Valiokunta katsoo valtioneuvoston tapaan, että pohjoisen
ulottuvuuden jatkotyön kannalta on olennaisen tärkeää saada
Venäjä nykyistä paremmin sitoutumaan
jatko-ohjelmaan jo sen suunnitteluvaiheessa eli nyt. Tämän
tulee luonnollisesti koskea myös muita PU:n kumppani- ja tarkkailijamaita.
Pohjoinen ulottuvuus on yhteistyötä, ja yhteisiä hankkeita
voisi PU:n puitteissa syntyä myös muualle kuin
Venäjälle. Tätä lisää myös
se tosiasia, että Venäjä on aktivoitunut
myös suorien sijoitusten tekijänä. Pääpaino tulevissa
projekteissa tullee kuitenkin edelleen olemaan Luoteis-Venäjällä.
Asiantuntijakuulemisissa on tuotu esille, että PU voisi
olla tulevaisuudessa EU:n ja Venäjän sopiman neljän
yhteisen alueen alueellista toimeenpanoa. Kuten edellä todettiin,
nämä neljä aluetta kattavat hyvin PU:n
tämänhetkisen toimialan. Myös elinkeinoelämä on
tukenut tämänkaltaista alueellista, mikrotason
yhteistyötä. Loisiko tämä kuitenkaan
riittävässä määrin PU:lle
kaivattua omaa profiilia ja fokusta? Tulisi myös miettiä,
sitoisiko tämä lähtökohta toimenpiteet
liiaksi EU-Venäjä-kontekstiin ja jättäisi
muut kumppanimaat ja kansainväliset rahoituslaitokset toiminnan
ulkopuolelle.
Valiokunta katsookin, että PU:n puitteissa tulisi ensisijaisesti
keskittyä sellaisiin teemoihin, jotka selkeästi
ovat erityisesti PU-alueen intressissä. Tällaisia
ovat jo nyt aktivoituneet ympäristö- sekä sosiaali-
ja terveyssektorit, mutta potentiaalia olisi myös
energiasektorilla, logistiikkapuolella ja infrastruktuurissa ja
tieteellisessä yhteistyössä esimerkiksi
rajat ylittävän yliopistojen ja korkeakoulujen
opiskelija- ja tutkijavaihdon helpottamisen kautta. Nämä sektorit antavat
myös hyvän pohjan yrityksille uusiin hankkeisiin.
Tavoitteena tulee olla aidon taloudellisen aktiviteetin aikaansaaminen.
EU-rahoituksen ja valtioilta saatavan lahjarahoituksen varassa PU:sta
ei tule toimivaa konseptia. Elinkeinoelämän nykyistä laajempi
mukaansaaminen PU-konseptiin onkin yksi jatkotyön keskeisistä haasteista.
Saadun selvityksen perusteella vaikuttaa siltä, että nykyisen
kaltainen erillisiin kumppanuuksiin perustuva toteuttamismalli
voisi olla jatkossakin toimiva. Uusien kumppanuuksien syntymistä tulisi
kuitenkin nykyistä aktiivisemmin edesauttaa, koordinoida
ja seurata. Valtioneuvosto katsoo, että alueneuvostojen
roolia PU-politiikan käytännön tason
toteuttajina tulisi pyrkiä vahvistamaan. Valiokunta katsoo,
että myös komission aktivoituminen on tältä osin
tarpeen. PU:lla tulisi olla komission sisällä oma
kevyt vastuutiiminsä, joka kykenee yli pääosastorajojen
avustamaan eri sektoreille kuluvien hankkeiden käynnistämisessä,
kumppanimaiden ja rahoittajien etsimisessä ja muussa hankkeiden
toteuttamiseen ja seurantaan liittyvässä työssä.
Tämä olisi omiaan luomaan hyviä verkostoja,
yhtenäistämään toimintaa ja
tehostamaan PU-konseptin hyödyntämistä.
Valtioneuvoston lähtökohtana on, että PU:n rahoitus
tultaisiin jatkossa kanavoimaan ENPI:n kautta. Tämä rahoitusinstrumentti
on vielä neuvoteltavana, eikä sen käytännön
toimivuudesta ole kokemuksia. Selvää kuitenkin
on, että se tulee kattamaan huomattavan joukon hankkeita useiden
EU:n naapurimaiden kanssa ja näistä PU:n hankkeet
muodostavat vain pienen osan. Valiokunta katsookin, että jos
ENPI-rahoitus näyttää muodostuvan ainoaksi
realistiseksi rahoituspohjaksi, tulisi kuitenkin pyrkiä siihen, että PU:lle
allokoidaan sen sisällä selkeä oma rahoitusmomenttinsa.
Tulee kuitenkin muistaa, että EU-rahoitus kattaa vain osan
hankerahoituksesta. Lisänä tarvitaan kansainvälisiä rahoituslaitoksia
ja kansallista rahoitusta, jota voitaisiin nykyistä enemmän
pyrkiä muuttamaan julkisen ja yksityssektorin, public-private,
yhteisrahoitukseksi. Pietarin jätevedenpuhdistamohanke
on hyvä käytännön esimerkki
tämänkaltaisesta rahoituksesta.
Valtioneuvosto katsoo, että PU:n jatkotyöstä tulisi
sopia poliittisluontoisen kehysasiakirjan eikä nykyisenlaisen
toimintasuunnitelman pohjalta. Valtioneuvoston selvityksestä ei
tarkemmin käy ilmi, mitä kehysasiakirja tarkemmin
pitäisi sisällään. Nykyisenkaltainen
laaja ja konkretiatasoltaan suhteellisen heikko toimintasuunnitelma
ei valiokunnankaan näkemyksen mukaan puolla enää paikkaansa.
Valiokunta ei kuitenkaan ole täysin vakuuttunut siitä,
että poliittisluonteinen asiakirja toisi PU-konseptiin
sen kaipaamaa lisäkonkretiaa. Jatkotyön kannalta
on tärkeää, että PU:n keskeisistä tavoitteista
ja instrumenteista päätetään
mahdollisimman korkealla poliittisella tasolla.
Suomelta odotetaan jatkotyössä aloitteellisuutta
ja uusia ideoita. Lopullisten ratkaisujen oletetaan tapahtuvan puheenjohtajuuskaudellamme,
ja konkreettisten tulosten aikaansaaminen tuolloin edellyttää tiiviiden
neuvottelujen aloittamista nyt.