Perustelut

Yleisarvio

Jätestrategian lähtökohtana on YK:n kestävän kehityksen Johannesburgin huippukokouksessa sovittu toimintasuunnitelma jätehuollon parantamiseksi, jossa keskeistä on kestävän kehityksen tavoitteeseen perustuva tarve purkaa yhteys talouskasvun, resurssien käytön ja jätteiden syntymisen välillä. Jätestrategia on viimeinen osa kokonaisuudesta, jonka muodostavat luonnonvarojen käyttö (luonnonvarastrategia), tuotantovaihe (johon EU-lainsäädäntö on perinteisesti painottunut), tuotteiden kulutus ja käyttö (yhdennetty tuotepolitiikka) ja lopulta jätehuolto.

Tiedonannon tarkoituksena on löytää keinoja jätepolitiikan kehittämiseksi yhteisön vuonna 1989 hyväksytyn jätestrategian mukaisesti. Keskeisiä lähtökohtia jätehuollon kehittämisessä ovat edelleen ns. jätehuollon hierarkia, aiheuttamisperiaate sekä ympäristöllisen haitattomuuden periaate. Tiedonannossa keskitytään keinoihin, joilla voidaan edistää kestävän kehityksen mukaista jätehuoltoa vähentämällä jätteiden ympäristövaikutuksia ottaen samalla huomioon taloudelliset ja yhteiskunnalliset näkökohdat. Tavoitteena on löytää kustannustehokkain toimien ja tavoitteiden yhdistelmä kokonaisvaltaisen jätestrategian kehittämisessä. Tiedonannossa korostetaan tarvetta kehittää sellainen ohjauskeinojen yhdistelmä, jossa sekä lainsäädännölliset, vapaaehtoiset että taloudelliset ohjauskeinot ovat edustettuna tarkoituksenmukaisella tavalla yhteisön jätehuoltopolitiikan tehostamiseksi.

Ympäristövaliokunta pitää hyvänä tiedonannon kattavaa lähestymistapaa. Valiokunta katsoo, että kattavan lähestymistavan lähtökohtana on pidettävä nykyistä vahvemmin ekotehokkuuden parantamista eli tuottamalla enemmän vähemmästä. Yksi Johannesburgin huippukokouksen keskeisistä saavutuksista oli sitoutuminen kestävän kehityksen vastaisten tuotanto- ja kulutustapojen muuttamiseen 10-vuotisen toimintaohjelman keinoin. Tässä yksi keskeinen tekijä liittyy jätehuoltoon; tuotanto- ja kulutustapojen muuttamiseen nykyistä kestävämpään suuntaan siten, että jätettä syntyy vähemmän, ja jätenäkökulman huomioon ottamista jo tuotesuunnittelussa niin, että tuotteen materiaalit ovat mahdollisimman hyvin hyödynnettävissä tuotteen päädyttyä jätteeksi.

Valiokunta pitää tärkeänä kokonaisvaltaisen jätestrategian kehittämistä siten, että erilaiset ohjauskeinot ovat käytettävissä. Tämä on välttämätöntä, koska jätehuollon eri osa-alueiden hoitamiseen tarvitaan eri keinoja; sekä pakottavaa lainsäädäntöä että vapaaehtoisia sopimuksia ja taloudellisia ohjauskeinoja. Kulttuuriset ja alueelliset olot eri jäsenmaissa ovat myös niin suuret, että tavoitteiden saavuttamiseksi ovat erilaiset vaihtoehdot tarpeen. Haasteena onkin riittävän yhtenäisen järjestelmän kehittäminen, jossa sallitaan myös alueellisia eroja. Tiedonannon yhtenä tavoitteena on tietojen kerääminen jäsenmaista, sillä koordinoitua tietoa esimerkiksi keinoista jätteiden syntymisen ehkäisemiseksi ei ole. Komissiota tuleekin informoida Suomessa toteutetuista onnistuneista hankkeista jätteen ehkäisemiseksi.

Yksittäisiä kannanottoja

Jätteen määritelmä

Komissio ilmoittaa tiedonannossa olevansa valmis keskustelemaan siitä, onko nykyinen jätteen määritelmä tarkoituksenmukainen. Määritelmä on keskeinen, koska koko jätelainsäädännön soveltamisala määräytyy sen mukaan, mitä pidetään jätteenä ja mitä ei. Jätedirektiivin mukaan jätteellä tarkoitetaan ainetta tai esinettä, jonka sen haltija poistaa käytöstä, aikoo poistaa käytöstä tai on velvollinen poistamaan käytöstä. Määritelmästä on ollut koko sen olemassaoloajan eriäviä näkemyksiä erityisesti sen suhteen, tuleeko erilaisia teollisuuden sivutuotteita pitää jätteenä, ja toisaalta siitä, koska tuote muuttuu jätteeksi ja mahdollisen käsittelyn jälkeen jälleen tuotteeksi.

EY:n tuomioistuin on antanut vuosien mittaan tulkintoja siitä, mitä on pidettävä jätteenä ja mitä ei. Ratkaisuista on muodostunut linja, jonka mukaan erilaiset sivutuotteet ja uusioraaka-aineet varsin usein tulkitaan jätteeksi. Ellei sivutuotetta käytetä välittömästi samassa prosessissa uudelleen, sitä pidetään jätteenä. Tuomioistuimen mukaan jätteen käsitteelle on annettava laaja, arkikielestä poikkeava merkitys, koska käsitteen tulkinnassa on ensisijaisesti otettava huomioon jätedirektiivin tavoite eli korkean ympäristönsuojelun tavoite sekä ennalta varautumisen ja ennalta ehkäisemisen periaate.

Jätteen käsittelytoimien ja jätteen hyödyntämistoimien määritelmä on jätteen määritelmän tavoin keskeinen kysymys, sillä sovellettavat normit määräytyvät sen mukaan, onko kysymys jätteen hävittämisestä vai hyödyntämisestä. Määrittelyllä on edelleen vaikutus siihen, mitkä toiminnot voidaan laskea mukaan esimerkiksi hyödyntämistavoitteiden saavuttamiseen.

Viimeaikaisen oikeuskäytännön perusteella voidaan komission mukaan yleistää tulkintaohje, jonka mukaan jätteenkäsittelytoimintoa on pidettävä hyödyntämisenä silloin, kun käsittelyn perustavoitteena on se, että jäte korvaa primääriluonnonvaran (C-6/00 Abfall Service AG (ASA)). Toisen linjauksen mukaan jätteen käyttämistä polttoaineena sementtiuunissa pidetään hyödyntämisenä silloin, kun siitä syntyy ylimääräistä lämpöä, joka käytetään prosessissa. Sen sijaan silloin, kun jätteet poltetaan tarkoitusta varten rakennetussa jätteenpolttolaitoksessa, on ensisijaisena tarkoituksena jätteiden hävittäminen ja kysymys jätteenkäsittelystä, vaikka sivutuotteena syntyisi energiaa, joka käytetään hyväksi (C-458/00 Komissio v. Luxemburg).

Toisaalta lähtökohtana on, että hyödynnettäviksi tarkoitettuja jätteitä on pidettävä tuotteina, joita koskee tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaate (perustamissopimuksen 28—30 artiklat.) Kansallisia toimenpiteitä, jotka voivat haitata hyödynnettäviksi tarkoitettujen jätteiden vaihtoa, voidaan pitää vapaan liikkuvuuden periaatteen vastaisina, elleivät toimet ole ympäristön kannalta perusteltuja ja oikeassa suhteessa tavoitteeseen.

Jätteen käsitteen muuttamisella olisi laajakantoiset seurausvaikutukset kansallisiin lainsäädäntöihin ja kansainvälisiin sopimusjärjestelyihin. Muutosmahdollisuuksia tulee siten pohtia huolellisesti. EY-tuomioistuin on vuosien kuluessa antanut useita ratkaisuja, joista on muodostunut nykyisen määritelmän yhteneväinen tulkintalinja. Määritelmän muuttamismahdollisuuden ohella tulee valiokunnan mielestä pohtia mahdollisuuksia lisätä jätelainsäädännön joustoa lisäämällä esimerkiksi jätteen laadun mukaan mahdollisuuksia tapauskohtaiseen harkintaan ja kevyempiin hallinnollisiin menettelyihin. Jouston lisäämisen tavoitteena olisi erityisesti sen varmistaminen, että lainsäädäntö ei tarpeettomasti vaikeuta jätteiden kierrätystä ja hyödyntämistä. Jätteen määritelmän selkeyttämiseen on syytä myöhemmin palata.

Määrälliset ja laadulliset tavoitteet

Jätteen määrän vähentämisen tavoitetta ei ole saavutettu sen paremmin yksittäisissä jäsenmaissa kuin koko yhteisönkään tasolla. Päinvastoin yhdyskuntajätteen määrän arvioidaan yhä kasvavan elintason nousun myötä. Tämä on keskeinen ongelma ja haaste, kun jätehuollon hierarkian lähtökohtana on ensisijaisesti jätteen syntymisen ehkäiseminen ja siten syntyvän jätteen määrän vähentäminen. Jätteen määrää koskevat arviot vaihtelevat, ja koko EU:n kattavat jätetilastot ovat komissionkin näkemyksen mukaan vielä epäluotettavia. Siksi jätteen määrän vähentämistä koskevia määrällisiä tavoitteita ei ole perusteltua asettaa. Komissio esittääkin sen sijaan kierrätystavoitteiden tehostamista ja erityisesti materiaalikohtaisten tavoitteiden asettamista.

Ympäristövaliokunta pitää jätteiden määrän vähentämistä keskeisenä tavoitteena, johon on panostettava uusin ohjauskeinoin, koska kehityssuunta näyttää vahvasti päinvastaiselta. Jätteiden syntymisen ehkäisemisen on oltava ensisijainen tavoite sen ylivertaisten ympäristöhyötyjen vuoksi. Tavoitteen toteuttamisessa on yksi lähtökohta luonnonvarojen käytön absoluuttinen vähentäminen, ja siten yhteys komission luonnonvarastrategiaan on vahva. Määrällisten tavoitteiden asettaminen on kuitenkin vaikeaa, koska kysymyksessä on sääntelytarve, joka liittyy kulutustottumuksiin, luonnonvarojen käyttöön ja tuotesuunnitteluun. Laadullinen ehkäiseminen ja kierrätystavoitteiden asettaminen on tarpeellista. Kulutustottumusten osalta merkitystä on ympäristökasvatuksella, ja tuotesuunnitteluun voitaneen vaikuttaa vapaaehtoisin keinoin ja sopimuksin. Nämä seikat perustelevat useiden erilaisten ohjauskeinojen käyttämisen tarpeellisuuden.

Valiokunta kiinnittää huomiota julkisten hankintojen merkitykseen jätteiden vähentämisessä. Julkiset hankinnat edustavat laajaa markkinasektoria, jota voidaan ohjata ottamaan huomioon jätteiden määrän vähentämisen ja kierrätyksen tavoitteet.

Valiokunta katsoo, että samalla kun jätteiden määrän vähentämiseen pyritään vaikuttamaan aikaisempaa tehokkaammin, tulee ohjaus ympäristöllisen tehokkuuden kannalta keskittää ensisijaisesti haitallisimpiin jätteisiin. Tuoteveroilla on ollut tehokas vaikutus siellä, missä niitä on käytetty. Laadullisilla tavoitteilla on osaltaan yhteys yhteisön kemikaalipolitiikkaan. Valiokunta pitää tärkeänä, että jätestrategian valmistelussa otetaan huomioon YK:n Johannesburgin kestävän kehityksen huippukokouksessa hyväksytty 10-vuotisohjelma kestävän kehityksen vastaisten kulutus- ja tuotantotapojen muuttamisesta sekä EU:n luonnonvarastrategia, yhdennetty tuotepolitiikka ja kemikaalipolitiikka siten, että ne perustuvat samoihin lähtökohtiin ja tukevat toisiaan.

Kattavan kierrätysstrategian kehittäminen

Komissio pitää keskeisenä ongelmana kattavan kierrätysstrategian puuttumista. Olemassa oleva sääntely pakkauksista, romuajoneuvoista ja sähkö- ja elektroniikkaromun kierrätystavoitteista kattaa vain marginaalisen osan jätevirrasta. Kokonaisstrategian kehittämiseksi komissio esittää sopivaa keinoyhdistelmää, jossa lainsäädännön, tuottajan vastuun, taloudellisen ohjauksen ja vapaaehtoisten sopimusten keinoin pyrittäisiin kierrätyksen edistämiseen. Komissio toteaa, että kierrätyksen esteenä on sen kalleus suhteessa muihin jätteen käsittelytapoihin, esimerkiksi kaatopaikkakäsittelyyn. Ratkaisuksi ehdotetaan esimerkiksi kaatopaikkaveron käyttöön ottamisen selvittämistä; kun kaatopaikkakäsittely kallistuu, kierrätyksestä tulee houkuttelevampaa. Valiokunta pitää tätä kannatettavana ja viittaa edempänä lausunnossa taloudellisista ohjauskeinoista lausumaansa. Suomen kokemukset kaatopaikkaveron vaikutuksista tulisi saattaa komission tietoon.

Ympäristövaliokunta pitää velvoittavaa lainsäädäntöä kerättävistä jakeista välttämättömänä, jotta kierrätysjärjestelmästä tulisi kustannuksiltaan kannattava. Kierrätys- ja hyödyntämislaitoksiin ei investoida, ellei keräyksen tuotosta ja jatkuvuudesta ole riittävää varmuutta. Lisäksi tarvitaan tutkimusta siitä, kuinka laajat kierrätysjärjestelmät ovat perusteltuja kokonaisympäristövaikutusten kannalta. Ympäristövaliokunta painottaa erityisesti, että lähtökohtana tulee olla yhteisön jätehuollon hierarkian mukainen lähestymistapa eli että ensisijainen tavoite on jätteen määrän vähentäminen, sitten jätteiden materiaalikierrätys ja vasta viimeiseksi jätteiden hyödyntäminen energiana polttamalla.

Logistiikkakysymyksillä on tärkeä merkitys. Suomessa kuljetuksen osuus on yhdyskuntajätteiden osalta yli puolet jätemaksusta. Kuljetusmatka saattaa olla yli 100 km. Pitkät kuljetusmatkat saattavat johtaa siihen, että esimerkiksi pakkausjakeiden kuljettaminen kierrätykseen aiheuttaa enemmän ympäristökuormitusta kuin raaka-aineen uudelleenkäyttö sitä vähentää. Elinkaariajattelun täysimääräinen soveltaminen myös logistiikkakysymysten osalta on siten olennaista, jotta kierrätys on tarkoituksenmukaista ja perusteltua. Tätä koskevan tutkimuksen suorittamista vaikeuttaa se, että kokonaisarvioon vaikuttaa aina muun jätteenkäsittelyn hinta. Valiokunta pitääkin hyvänä, että komissio on käynnistänyt tutkimuksen kierrätykseen liittyvistä kustannus-hyötyskenaarioista erilaisten lainsäädäntöoletusten pohjalta. Eri jätehuoltovaihtoehtojen hintatason todellinen selvittäminen on välttämätöntä, jotta jätteiden syntymistä pystytään tehokkaasti estämään ja laatimaan tarkoituksenmukainen kierrätysstrategia.

Jätehuollon ns. läheisyys- ja omavaraisuusperiaate ja kierrätyksen lisääminen saattavat olla ristiriidassa keskenään. Esimerkiksi Suomessa syntyy niin vähän jäteöljyjä, että regenerointilaitokseen investoiminen ei ole taloudellisesti tarkoituksenmukaista, vaan Suomen tulisi investoida esimerkiksi yhdessä Ruotsin kanssa asianmukaiseen laitokseen. Laitoksen käyttäminen kuitenkin edellyttäisi jäteöljyjen kuljettamista pitkiäkin matkoja, mistä aiheutuu paitsi ympäristövahingonvaaraa myös lisää logistiikkakustannuksia siten, että kierrätyksen kannattavuus saattaa joutua kyseenalaiseksi.

Biohajoavan jätteen sijoittamista kaatopaikoille on Suomessa rajoitettu valtioneuvoston päätöksellä vuodesta 2005 alkaen. Tarkistettu valtakunnallinen jätesuunnitelma edellyttää, että vuonna 2010 kaatopaikoille sijoitetaan enää 20 % silloin syntyvästä orgaanisen ja biohajoavan jätteen määrästä. Viimeisteltävänä oleva biojätestrategia asettaa omat vaatimuksensa myös jätteiden syntypaikkalajittelulle, joka on avainasemassa kierrätysjärjestelmien toimivuuden ja kustannustehokkuuden kannalta.

Valiokunta korostaa, että jo tuotesuunnitteluvaiheessa tulee ottaa jätenäkökohdat huomioon. Huolta on herättänyt se, että tuotesuunnittelussa ei välttämättä pidetä ympäristönäkökohtien huomioon ottamista kovinkaan arvokkaana, vaan huomio kiinnittyy muihin tekijöihin. Tuottajan vastuun osalta olisi selvitettävä, onko sillä vaikutusta tuotteiden suunnitteluun ja mikä on sen vaikutus kilpailuun sekä yksilöllisen ja kollektiivisen tuottajan vastuun vaikutus näihin. Jos tuottajan vastuu on kollektiivinen, sen on katsottu vähentävän tuottajan kiinnostusta vähentää ympäristövaikutuksia tuotesuunnittelun keinoin, kun kollektiivisessa järjestelmässä joutuu vastaamaan samoista kustannuksista, olipa panostanut tuotesuunnitteluun tai ei. Toisaalta yksilöllisen tuottajan vastuujärjestelmän ylläpitäminen on väistämättä kalliimpaa kuin kollektiivisen, ja se johtaa järjestelmien voimakkaaseen hajautumiseen. ISO- ja EMAS-järjestelmät ovat myönteinen esimerkki teollisuuden vapaaehtoisista jätteiden vähentämiskäytännöistä.

Valiokunta pitää tärkeänä jätehuollon kokonaisstrategian omaksumista. Tavoitteet on asetettava korkealle ympäristövaikutusten vähentämiseksi ja luonnonvarojen käytön vähentämiseksi, mutta samalla tulee varmistua siitä, että jätelainsäädännön tiukoilla vaatimuksilla ei ole päinvastaista vaikutusta kuin on haluttu. Jätenormit eivät saa tarpeettomasti vaikeuttaa jätteiden kierrätystä ja hyödyntämistä.

Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että nykyisessä tilanteessa säännösten epäselvyys ja tulkinnanvaraisuus eräiltä osin vaikuttavat kielteisesti jätehuoltotavoitteiden toteuttamiseen. Tuottajan vastuulle perustuvien järjestelmien sisällyttäminen jätehuoltoon on tuonut kolmannen toimijatahon aikaisempien kahden, julkisen sektorin ja yksityisten yritysten, rinnalle ja hämärtänyt kokonaisuuden toimintaa. Tuottajien jätehuoltovastuun, kuntien vastuun ja yksityisten jätehuoltoyritysten väliseen vastuujakoon liittyvän epäselvyyden väitetäänkin olevan kierrätystä edistävien investointien suurin este. Valiokunta pitää tärkeänä, että hyvien käytäntöjen levittämistä edistetään eri valtioiden välillä. Niinikään kansainvälistä tutkimusta eri kierrätysvaihtoehtojen ympäristövaikutuksista tulee edistää ja niiden tuloksia julkaista.

Taloudelliset ohjauskeinot

Valiokunta toteaa, että Suomessa on jätehuollossa kustannusvastaavuusperiaate käytössä. Yhteiskunta ei subventoi jätehuoltoa, vaan kiristyneiden jätehuoltovaatimusten kustannukset näkyvät suoraan jätemaksuissa. Yhdyskuntajätteen käsittelymaksut ovat jatkuvasti nousseet. Vuonna 2002 ne nousivat keskimäärin 14 %. Kustannusten nouseminen kiristyviä vaatimuksia vastaavasti vaikuttaa jätteen syntypaikkalajittelun onnistumiseen ja jätteen määrän vähentämiseen. Edellytyksenä on kuitenkin se, että kuluttaja voi käyttäytymisellään vaikuttaa jätehuollosta perittävän maksun suuruuteen. Maksun tulisi siten ollakseen kannustava perustua tuotetun jätteen määrään.

Taloudelliset ohjauskeinot voivat olla erittäin tehokas tapa vaikuttaa markkinoilla oleviin tuotteisiin ja ihmisten kulutustottumuksiin. Suomessa virvoitusjuomapullojen panttijärjestelmä toimii erittäin tehokkaasti ja juomapakkausverollakin on ollut ympäristöllisesti positiivinen vaikutus. Erilaisten kansallisten ohjauskeinojen käyttömahdollisuudet ovat kuitenkin yhteismarkkinoilla rajalliset. Valiokunta katsoo, että Suomen tulisi toimia aktiivisesti yhteisötason taloudellisten ohjauskeinojen käyttöön ottamiseksi.

Jäteveron ympäristöpoliittista ohjaavuutta on pyritty edistämään korottamalla jäteveroa. Valiokunta toteaa, että Suomen kasvihuonekaasujen vähennysvelvoitteesta jätehuollon osuus on noin ¼ eli kansallisen ilmastostrategian mukaisilla jätehuollon toimilla on tarkoitus toteuttaa noin 3,3 miljoonan CO₂-ekvivalenttitonnin vähennys. Keskeinen strategian mukainen keino jätehuollon kehittämiseksi on jäteveron asteittainen korottaminen. Jäteveron korottamista on pidetty perusteltuna erityisesti tehokkaan ohjausvaikutuksen aikaansaamiseksi. Valiokunta katsoo, että jäteverotuksen kehittämistä tulisi selvittää sekä neuvontaa, koulutusta ja tiedottamista lisätä. Tämä on tärkeää sekä jätteen määrän vähentämiseksi että kansallisen ilmastostrategian toteuttamiseksi.

Tällä hetkellä jätevero koskee vain yhdyskuntajätteen kaatopaikkoja. Teollisuuskaatopaikoille sijoitettavaan biohajoavan jätteen määrään on puututtu vuonna 2002 tarkistetussa valtakunnallisessa jätesuunnitelmassa. Valiokunta pitää sitä perusteltuna, mutta katsoo, että jäteveron soveltamisalan laajentamismahdollisuuksia sekä teollisuuden yksityisiin kaatopaikkoihin kohdistuvan ympäristöperusteisen ohjauksen riittävyyttä tulee selvittää ja tarkastella osana yhteisön jätestrategiaa. Tämä on erityisen perusteltua niissä EU-maissa, joissa käytännöt ovat kehittymättömiä. Suomi on jo tässä kohdin edennyt.