Perustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana seuraavin huomautuksin.

Yleistä

Hallitustenvälinen ilmastopaneeli IPCC julkaisi marraskuussa 2014 päätöksentekijöille suunnatun yhteenvetoraportin viimeisten viiden vuoden aikana julkaistuista osaraporteistaIntergovernmental Panel on Climate Change, Fifth Assessment Report (AR5), 2014.. Raportissa todetaan, että ihmisen vaikutus ilmastonmuutokseen on kiistaton. Kasvihuonekaasujen pitoisuus on nyt korkeammalla kuin koskaan edeltävän 800 000 vuoden aikana.

Raportissa todetaan, että käynnistyttyään ilmastonmuutos muodostaa ihmiskunnalle uhkan satojen vuosien ajaksi lisäten ihmisiin ja ekosysteemeihin kohdistuvien vakavien ja peruuttamattomien vaikutusten todennäköisyyttä. Ilmastonmuutos etenee kiihtyvästi seuraavat 50 vuotta, ja nyt tehtävillä päästövähennyksillä voidaan vaikuttaa 2060-luvun ilmastoon. Fossiilisista polttoaineista tulee luopua vuosisadan loppuun mennessä, jotta ilmaston lämpeneminen pysyisi alle 2 ½C:n tavoitteessa. Torjunnan kustannukset on arvioitu aikaisempaa alhaisemmiksi.

Valiokunta korostaa, että ilmastonmuutoksen hillitseminen, päästövähennystavoitteiden tiukentuminen ja ilmastonmuutokseen sopeutuminen edellyttävät toimia, joilla voi olla merkittävä vaikutus yhteiskuntaan ja eri alojen toimijoihin. Ilmastonmuutoksen eteneminen edellyttää huomattavien päästövähennysten aikaansaamista. Tarve tätä tarkoittavien toimien kokonaisvaltaista suunnittelua, valmistelua, päätöksentekoa ja vaikuttavuuden seurantaa koskevalle laille kasvaa ilmastonmuutoksen hillitsemisen haasteen kasvaessa ja päästövähennystavoitteiden tiukentuessa. Päästövähennystoimiin on myös ryhdyttävä ripeästi, sillä kuten edellä on todettu, nyt tehtävillä päästövähennyksillä voidaan vaikuttaa vasta vuosisadan loppupuolen ilmastoon. Valiokunta pitää siten lähtökohtaisesti perusteltuna ilmastolakia, jonka avulla ilmastopolitiikkaa voidaan selkeyttää ja tehostaa ja sen vaikuttavuutta arvioida nykyistä paremmin ilmastopolitiikan kustannustehokkuuden varmistamiseksi. Ilmastolaki antaa myös signaalin ilmastopolitiikan toteuttamisen kiireellisyydestä. Lain sisältämällä lakisääteisellä suunnittelujärjestelmällä voidaan vahvistaa erityisesti päästökaupan ulkopuolisen sektorin ilmastopolitiikan ohjausta päästökauppasektorin ollessa EU:n laajuisen päästökauppajärjestelmän ohjauksessa.

Ilmastolaki lakisääteisenä suunnittelujärjestelmänä

Ilmastolakiehdotus sisältää säännökset ilmastopolitiikan valtakunnallisesta suunnittelusta ja seurannasta. Suunnitelmat muodostavat perustan ilmastopolitiikan yksityiskohtaiselle valmistelulle eri hallinnonaloilla. Toimenpiteiden toteuttaminen edellyttää usein laintasoista sääntelyä, ja siten varsinainen päätöksenteko säilyy nykyiseen tapaan eduskunnalla. Lain mukaan valtion viranomaisen tulee edistää toiminnassaan mahdollisuuksien mukaan ilmastolain mukaisten suunnitelmien toteuttamista.

Ehdotuksen mukaan ilmastonmuutoksen hillitsemisestä laaditaan pitkän aikavälin suunnitelma ja keskipitkän aikavälin suunnitelma. Pitkän aikavälin suunnitelmaan sisältyy vuoteen 2050 ulottuva kasvihuonekaasupäästöjen vähennystavoite, joka antaa selkeän suunnan ilmastonmuutoksen hillitsemisen pitkäjänteiselle työlle. Keskipitkän aikavälin suunnitelmaan sisältyvät toimet ovat konkreettisempia ja yksityiskohtaisempia kuin pitkän aikavälin suunnitelman toimet. Ilmastonmuutokseen sopeutumisesta laaditaan oma suunnitelmansa.

Valiokunta toteaa, että ilmastolaki on luonteeltaan valtion viranomaisia koskeva tavoitteellinen puitelaki, johon ei sisälly eri toimialoja koskevaa aineellista lainsäädäntöä, eikä lailla siten ole välittömiä vaikutuksia toiminnanharjoittajiin. Laki koskee vain hallinnollista suunnittelua, eikä se itsessään sisällä tiukentuvia päästövaatimuksia. Sillä ei siten ole välittömiä vaikutuksia esimerkiksi yrityksiin, kansalaisiin tai maanviljelijöihin. Laki ei myöskään pääsääntöisesti koske päästökaupan piiriin kuuluvia päästöjä, joita koskee EU:n lainsäädäntö. Pitkän aikavälin päästövähennystavoite, vähintään 80 prosentin vähennys vuoden 1990 tasosta, koskee kuitenkin kaikkia päästöjä.

Liikenne- ja viestintä-, maa- ja metsätalous- ja talousvaliokunta ovat lausunnoissaan suhtautuneet uuden sääntelyn tarpeeseen kriittisesti ja epäilleet, että ehdotettu lakisääteinen suunnittelujärjestelmä saattaa muodostua hallinnollisesti raskaaksi tai johtaa ilmasto- ja energiapolitiikan eriytymiseen. Kerran vaalikaudessa käsitellyn energia- ja ilmastostrategian on katsottu toimineen hyvin ja riittävän sellaisenaan ilmastopolitiikan perustaksi. Lausuntovaliokunnat ovat myös pitäneet tärkeänä, että ilmastolain velvoitteet kohdistuvat vain viranomaisiin, eivät yrityksiin, ja että myös toimien taloudellisista vaikutuksista esitetään selvitykset.

Valiokunta korostaa, että ilmastolain raportointijärjestelmässä on tarkoitus hyödyntää mahdollisimman pitkälle jo käytössä olevia raportointimenettelyjä, eikä laki siten olennaisesti lisää nykyisin käytössä olevia, EU-lainsäädännön ja kansainvälisten sopimusten edellyttämiä raportointivelvoitteita. Koska eri ministeriöiden vastuualueita ei olla muuttamassa, tarvitaan kuitenkin edelleen tiivistä yhteistyötä eri hallinnonalojen välillä, jotta eri politiikkasektorien tavoitteiden yhdenmukaisuudesta ja yhteensovittamisesta varmistutaan. Ilmastolain suunnitelmat ja muut menettelyt ovat kuitenkin perusteltuja, sillä ilmastopolitiikkaan liittyvien vaikeutuvien haasteiden vuoksi suunnittelun on tarpeen olla määrämuotoisempaa ja parantaa mahdollisuuksia ilmastopolitiikan kokonaisuuden hallintaan. Erityisesti pitkäjänteisen, yli hallituskausien ulottuvan ilmastopolitiikan johdonmukainen kehittäminen ja suuret rakenteelliset muutokset edellyttävät suunnittelujärjestelmän kehittämistä. Valiokunta toteaa myös, että tarvetta hallinnonalojen välisen koordinaation vahvistamiseen ilmastopolitiikassa on korostettu monissa yhteyksissä aikaisempina vuosina. Strategiapohjainen menettely on siten muodostanut hyvän pohjan, mutta myös tarvetta kehittämiselle on.

Päästökauppasektorin jättäminen lain soveltamisalan ulkopuolelle on luontevaa siksi, että EU:n päästökauppajärjestelmään kuuluvat suoraan suuret teollisuuslaitokset ja eräät energiantuotantolaitokset sekä lentoliikenne. Järjestelmä on EU:n laajuinen, eikä siihen sisälly olennaisilta osin kansallisen päätösvallan käyttöä. Päästökauppadirektiivillä säädelty päästökauppajärjestelmä kattaa yli 40 prosenttia EU:n kasvihuonekaasupäästöistä ja Suomessa noin puolet kasvihuonekaasupäästöistä. Kansallista päätösvaltaa on enemmän päästökaupan ulkopuolisella sektorilla, jonka päästöjä Suomen tulee EU:n taakanjakopäätöksen mukaisesti vähentää 16 prosentilla vuoteen 2020 mennessä. Päästökaupan ulkopuolisen sektorin ohjaus päästövähennystavoitteiden tiukentuessa on koettu erityisen haasteelliseksi, ja siksi tätä ohjausta on tarpeen vahvistaa.

Maankäytön, maankäytön muutoksen ja metsätalouden sektori (LULUCF) ei sisälly taakanjakopäätökseen, vaan se muodostaa oman kokonaisuutensa ilmastopolitiikassa ja on perusteltua jättää ainakin tässä vaiheessa ilmastolain soveltamisalan ulkopuolelle. Valiokunta toteaa, että EU:n ilmastolainsäädännön kehittyminen maankäyttösektorin osalta voi aiheuttaa muutostarpeita lain soveltamisalaan myöhemmin.

Valiokunta korostaa, että ilmastopolitiikan suunnitelmat tulee yhteensovittaa muun energia- ja ilmastopoliittisen valmistelun kanssa, eikä laki sinänsä muuta energia- ja ilmastostrategian merkitystä. Nykyisen kaltaisissa energia- ja ilmastostrategioissa tulee jatkossakin linjata energia- ja ilmastopolitiikkaa yhdistävät keskeiset kansalliset numeraaliset tavoitteet yleisellä tasolla. Kuten hallituksen esityksessäkin on todettu, erityisesti keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelman ja nykyisen kaltaisen energia- ja ilmastostrategian sisällöllinen yhteensovittaminen edellyttää kuitenkin myös niiden valmisteluaikataulujen yhteen sovittamista ja yhteistä laskentapohjaa. Päästökauppasektorin ja sen ulkopuolisen sektorin päästöjä käsitellään jatkossakin yhteensovittaen tarvittaessa kokonaisuutena esimerkiksi kansantaloudellisten vaikutusten arvioimiseksi.

Lähtökohtana on, että kun eri hallinnonalojen suunnitelmien yhteensovittamisessa onnistutaan hyvin, myöskään hallinnon voimavaratarpeet eivät olennaisesti kasva. Uuden lain soveltamisessa on luonnollista, että aluksi voi syntyä hallinnollista lisätyötä. Ilmastolain tavoitteena on kuitenkin osaltaan ilmastopolitiikan kokonaisuuden hallintaa vahvistaessaan parantaa suunnittelujärjestelmän toimivuutta ja kustannustehokkuutta niin, että voimavaratarpeet eivät kasva tai jopa pienentyvät. Valiokunta kuitenkin korostaa, viitaten lausuntovaliokuntien vakavaan huoleen mahdollisesta päällekkäisen työn lisääntymisestä ja byrokratian kasvusta, että lain täytäntöönpanossa tulee erityisesti huolehtia hallinnollisen taakan minimoimisesta esimerkiksi olemassa olevia menettelyjä hyödyntämällä ja muovaamalla uuden lain mukaiset yhteensovittamismenettelyt mahdollisimman sujuviksi ja tehokkaiksi. Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus).

Tieteellisen tiedon hyödyntäminen

Ilmastopolitiikan erityisestä, yhteiskunnan useita sektoreita koskettavasta luonteesta johtuen on vuonna 2011 asetettu ilmastopaneeli, jonka tehtävänä on koostaa riippumatonta tieteellistä tietoa ilmastopolitiikan päätöksenteon tueksi sekä edistää tieteen ja politiikan välistä vuoropuhelua ilmastoasioissa. Lakiehdotuksen 16 §:ssä ehdotetaan ilmastopaneelin aseman vakiinnuttamista säätämällä siitä erikseen. Ehdotuksen mukaan valtioneuvosto asettaa ilmastopolitiikan suunnittelun ja sitä koskevan päätöksenteon tueksi tieteellisen ja riippumattoman asiantuntijaelimen, Suomen ilmastopaneelin, joka korvaa nykyisen, ympäristöministeriön päätöksellä asetetun ilmastopaneelin. Paneelissa tulee olla edustus eri tieteenaloilta, ja sen jäsenet nimitetään määräajaksi.

Valiokunta korostaa poliittisen päätöksenteon ja tieteellisen tiedon vuoropuhelun syventämisen tärkeää merkitystä ilmastopolitiikan laaja-alaisuuden johdosta. Suomen ilmastopaneeli voi tuoda lisäarvoa erityisesti monitieteellisenä foorumina, joka arvioi ja jäsentää uusinta tieteellistä tietoa suunnittelujärjestelmässä hyödynnettäväksi. Hallituksen esityksessä on arvioitu, että tiedolliset tarpeet tulevat yhä lisääntymään ilmastopolitiikan tiukentuessa, joten tällainen tehtävä on tarpeen säätää laissa. Valiokunta pitää perusteltuna, että ilmastonmuutosta käsittelevän, monitieteellisen tiedon koostamista ja erittelemistä tekevän toimielimen asemasta ja toimintaperiaatteista säädetään lain tasolla. Suomen ilmastopaneelin olemassaolo korostaa ilmastolain suunnittelujärjestelmän luonnetta tieteelliseen tietoon perustuvana informaatio-ohjausvälineenä. Toisaalta paneelin riippumattomuuden kannalta on samanaikaisesti keskeistä, että paneelilla on vain ilmastonmuutosta koskevan tietopohjan tuottamista, tiedon koostamista ja erittelemistä koskevia tehtäviä. Paneeli ei tee päätöksiä eikä arvioi ilmastopolitiikan ratkaisuja. Ilmastopoliittiset ratkaisut tehdään osana muuta yhteiskuntapolitiikkaa, joten niihin vaikuttavat muutkin näkökohdat.

Ilmastopolitiikan näkyvyys ja painoarvo

Lakiehdotuksen tavoitteena on vahvistaa kansallista ilmastopolitiikkaa lisäämällä sen kokonaisvaltaisuutta, pitkäjänteisyyttä ja määrämuotoisuutta ja siihen liittyvän valmistelun läpinäkyvyyttä. Perusteellinen ja avoin lainvalmistelu on luonnollisesti kaikessa toiminnassa lähtökohtana, mutta ehdotetun kaltainen valtioneuvoston ja eduskunnan työtä tukeva suunnittelujärjestelmä on perusteltu juuri ilmastopolitiikan osalta siihen liittyvien erityisten haasteiden vuoksi. Ilmastopolitiikka kattaa laajasti eri politiikkasektorit, joiden edellytykset toteuttaa vähennystoimia ovat erilaiset ja joiden yhteensovittaminen on kokonaisuuden kustannustehokkuuden varmistamiseksi olennaista. Kysymys ei ole nykyisen ilmastopolitiikan epäonnistumisesta, vaan varautumisesta ilmastonmuutoksesta ja sen hillitsemisestä johtuviin rakenteellisiin muutoksiin, jotka merkittävästi vähentävät riippuvuuttamme fossiilisista polttoaineista ja parantavat energia- ja resurssitehokkuutta. Rakenteellisten muutosten tarve ilmastopolitiikan tiukentuessa edellyttää nykyistä tehokkaampaa ohjausjärjestelmää.

Lakiehdotuksen 6 §:ään sisältyy ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän lähtökohtana pitkän aikavälin päästövähennystavoite, joka on vähintään 80 prosenttia vuoteen 2050 mennessä verrattuna vuoteen 1990. Tavoite ei ole uusi, vaan se sisältyy jo useisiin poliittisella tasolla hyväksyttyihin asiakirjoihin, kuten parlamentaarisen energia- ja ilmastokomitean lokakuussa 2014 hyväksymään mietintöön Energia- ja ilmastotiekartta 2050. Valiokunta pitää tärkeänä tavoitteen kirjaamista lakiin, sillä se antaa selkeän perustan suunnitelmien laatimiselle ja vertailukohdan seurannan tulosten arvioinnille. Lisäksi on huomattava, että vaikka laissa ei aseteta ns. päästövähennyspolkua, keskipitkän aikavälin suunnitelmat perustuvat lähtökohtaisesti pitkän aikavälin päästötavoitteen edellyttämään päästövähennykseen ja seurantavelvoitteen perusteella voidaan päättää tarvittaessa tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavista lisätoimista. Ilmastolakiehdotuksen 14 §:n mukaan valtioneuvoston tulee toimittaa eduskunnalle kalenterivuosittain tiedot päästökehityksestä sekä keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmaan sisältyvien päästövähennystavoitteiden toteutumisesta ja niiden saavuttamisen edellyttämistä lisätoimista.

Valiokunta katsoo, että ilmastopolitiikan valmistelun ja toteuttamisen korostettu avoimuus sekä kansalaisten osallistumismahdollisuuksien varmistaminen on tärkeää ilmastopolitiikan laajan yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden kannalta. Valiokunta pitää tärkeänä, että suunnitelmien valmisteluaineistot taustalaskelmineen ovat yleisölle avoimia niin laajasti ja niin varhaisessa vaiheessa kuin se on mahdollista.

Valiokunta toteaa, että vuoden 2008 ilmasto- ja energiastrategian ja vuoden 2009 tulevaisuusselonteon osalta eduskunta on voinut hallituksen vuosikertomuksen kautta seurata sitä, mihin toimenpiteisiin valtioneuvosto on ryhtynyt eduskunnan selontekojen yhteydessä hyväksymien kannanottojen johdosta. Lakiehdotuksen 11 § velvoittaa valtioneuvoston antamaan eduskunnalle selonteon pitkän aikavälin ja keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmasta. Valiokunta katsoo, että lakisääteinen velvollisuus saattaa ilmastopolitiikan suunnitelmat eduskunnan arvioitaviksi on tärkeää siksi, että ilmastopolitiikan merkittäville linjauksille saadaan lainsäädäntövaltaa käyttävän eduskunnan poliittinen tuki. Suomen ympäristökeskuksen tekemän arvion mukaan eduskunnalle annettava ilmastovuosikertomus ei todennäköisesti aiheuta merkittäviä lisäkustannuksia, sillä sähköiset seurantajärjestelmät mahdollistavat toiminnan yleisseurantaa varten kerättävien tietojen tallentamisen ja käytön vuosikertomuksen muodossaSuomen ympäristökeskuksen raportteja 22/2014, Berg et al., Ehdotetun ilmastolain arviointi. .

Valiokunta katsoo, että ilmastolaki lisää ilmastopolitiikan kokonaishallintaa, yhteiskunnallista näkyvyyttä ja painoarvoa. Lakisääteisestä suunnittelujärjestelmästä säätämällä ja eduskunnan roolia vahvistamalla korostetaan, että ilmastopolitiikka on tärkeää yhteiskunnallista toimintaa. Ilmastopolitiikkakokonaisuuden korostaminen erillisellä ilmastolailla antaa myös kansainväliseen ilmastopolitiikkaan viestin Suomen edelläkävijyydestä ja sitoutumisesta ilmastonmuutoksen hillitsemiseen.

Ilmastolaki voi myös parantaa Suomessa jo vahvan cleantech-sektorin ympäristöteknologiaan perustuvia liiketoimintamahdollisuuksia, jos ilmastopolitiikan ennakoitavuuden parantuminen kannustaa osaltaan kehittämään uusia ratkaisuja ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi. Tanskassa on jo ilmastolaki, ja Ruotsissa ja Norjassa selvitetään parhaillaan ilmastolain säätämistä. Valiokunta katsoo, että mahdollisuus Pohjoismaiden yhtenevään profiloitumiseen arktisen alueen edistyksellisiksi ilmastopolitiikan toimijoiksi edistää myös cleantech-sektorin toimintamahdollisuuksia.

Ilmastonmuutos on globaali uhka, jonka hillitseminen edellyttää maailmanlaajuisia päästövähennystoimia. YK:n ilmastoneuvotteluissa Pariisissa joulukuussa 2015 on tavoitteena sopia uusi maailmanlaajuinen, kaikkia maita sitova ilmastosopimus. Kymmenen suurinta kuormittajaaKiina, USA, Euroopan unioni, Japani, Intia, Brasilia, Meksiko, Iran, Saudi-Arabia ja Etelä-Afrikka. tuottaa yli 70 prosenttia maapallon kasvihuonekaasupäästöistä. Päästöt kääntyvät laskuun vain, jos ne sitoutuvat riittäviin päästövähennyksiin. Valiokunta korostaa, että ilmastolain säätäminen paitsi vahvistaa ilmastopolitiikan kansallista merkitystä, myös nostaa kansainvälisesti Suomen näkyvyyttä edistyksellisten ilmastopolitiikan tekijöiden joukossa. Myös Pohjoismaiden tulisi profiloitua yhtenäisen, kunnianhimoisen ilmastopolitiikan toteuttajina ja edelläkävijöinä pyrkien vaikuttamaan aktiivisesti kansainvälisen ilmastosopimuksen aikaansaamiseen. Kunnianhimoisen kansainvälisen ilmastosopimuksen aikaansaaminen edellyttää myös kaikkien teollisuusmaiden sitoutumista kunnianhimoiseen ilmastopolitiikkaan.

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan, että lakiehdotuksessa ehdotettu valtioneuvostolle lailla säädettävä velvollisuus antaa eduskunnalle selonteko soveltuu huonosti perustuslain 44 §:n mukaiseen tiedonanto- ja selontekomenettelyyn, joka on tarkoitettu valtioneuvoston omaan aloitteeseen ja harkintaan perustuvaksi keinoksi saattaa tärkeänä pitämänsä kysymys eduskunnan keskusteltavaksi ja arvioitavaksi. Perustuslakivaliokunta katsoo kuitenkin, että ilmastolakiehdotuksen yhteydessä on esitettävissä sellaisia, erityisesti ilmastonmuutokseen ja sen yhteiskunnalliseen merkitykseen kytkeytyviä painavia syitä, jotka puoltavat selontekomenettelyä tapana kytkeä eduskunta mukaan ilmastopolitiikan linjauksia koskevaan keskusteluun ja päätöksentekoon. Sääntely ei siten muodostu perustuslain vastaiseksi ja lakiehdotus voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.