Yleisperustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Rakennuksen energiatodistuksen tavoitteena on välittää ymmärrettävästi tietoa rakennuksen energiatehokkuuden tasosta rakennusten keskinäisen vertailun helpottamiseksi sekä esittää suosituksia energiatehokkuuden parantamiseksi kustannustehokkaasti.

Rakennusten energiatehokkuuden parantamiseen on perusteltua kiinnittää huomiota eri keinoin, sillä rakennukset käyttävät noin 40 % Suomessa käytettävästä energiasta. Eniten energiaa kuluttavat lämmitys, ilmanvaihto, lämmin vesi ja valaistus. Rakennusten lämmitys aiheuttaa Suomen kasvihuonekaasupäästöistä noin 40 %. Energiatodistuksen tarkoituksena on ensinnäkin parantaa asunnonostajan mahdollisuuksia arvioida talon energiatehokkuutta ennakollisesti ja toisaalta nostaa energiatehokkuuden merkitystä ostopäätöksen tekemisessä. Tulevaisuudessa energian hinnan noustessa energiatehokkuudesta tulee yhä merkittävämpi asuntomarkkinoihin vaikuttava tekijä.

Valiokunta toteaa, että hallituksen esitykseen sisältyvät uudet energiatodistusta koskevat velvoitteet perustuvat uudelleenlaadittuun direktiiviin rakennusten energiatehokkuudesta (2010/31/EU). Voimassa oleva laki energiatodistuksista on ollut voimassa vuodesta 2008 alkaen, joten energiatodistuksen laatimisvelvollisuudesta on jo kokemusta, joskin soveltamisala on ollut suppeampi. Kokemukset nykyisen lain soveltamisesta ovat olleet pääasiassa myönteisiä. Energiatodistuksia on laajasti pidetty tehokkaina, motivoivina ja helposti ymmärrettävinä energiatehokkuuden jatkuvan parantamisen, ylläpidon ja arvioinnin välineinä. Toisaalta ongelmana on pidetty energiatodistusten kirjavuutta, kun todistus voi olla laskennallinen tai perustua toteutuneeseen kulutukseen, antotapoja ja lomakkeita on monenlaisia ja energiankulutuksen määrittely vaihtelee rakennustyypistä riippuen.

Voimassaolevaa lakia energiatodistuksista on muutettava uudelleenlaaditun direktiivin velvoitteiden täytäntöönpanemiseksi. Lain soveltamisalaa on laajennettava koskemaan uudisrakentamisen ohella myös olemassa olevien pientalojen myynti- ja vuokraustilanteita. Energiatodistus on esityksen mukaan oltava esillä myös vanhaa omakotitaloa julkisesti myytäessä tai vuokrattaessa. Energialuokka on mainittava myös julkisesti esille laitetussa ilmoituksessa, jolla talo ilmoitetaan myyntiin tai vuokrattavaksi. Direktiivi velvoittaa säätämään myös esimerkiksi todistusten käyttöä koskevasta valvonnasta ja seuraamuksista rikkomustilanteissa.

Valiokunta korostaa, että kysymyksessä ei siis ole kokonaan uusi velvoite. Vanhojen pientalojen myynti- ja vuokraustilanteissa velvoite on kuitenkin uusi. Pientalojen kiinteistökauppoja, joihin uusia säännöksiä tullaan soveltamaan siirtymäajan jälkeen, on noin 20 000 vuosittain. Jos kysymyksessä on ennen vuotta 1980 valmistunut pientalo, säännöksiä sovelletaan vasta 1.7.2017 alkaen.

Uusien velvoitteiden täytäntöönpanemiseksi on osin vaihtoehtoisia tapoja. Hallituksen esityksessä ehdotetaan lisäksi, että käyttöön otetaan direktiivin sallimat vaihtoehtoiset neuvontamenettelyt sekä ilmastointijärjestelmien että lämmitysjärjestelmien osalta. Valiokunta puoltaa ehdotettua ratkaisua, sillä vaihtoehtoinen menettely perustuu jo solmittuihin energiatehokkuussopimuksiin, joiden kattavuus on hyvä.

Laskennallinen kulutus energiatodistuksen pohjana

Rakennuksen energiatodistuksessa energiatehokkuus määritetään 1. lakiehdotuksen 10 §:n mukaan rakennuksen laskennallisen kulutuksen perusteella. Tällä pyritään nykyistä yksinkertaisempaan energiatodistusjärjestelmään, kun sekä uusia että vanhoja rakennuksia arvioidaan samalla tavoin.

Energialuokitus perustuu rakennuksen E-lukuun, joka määritetään rakennuksen laskennallisesta vuotuisesta ostoenergiankulutuksesta painotettuna eri energiamuotojen kertoimilla. Käytössä ovat siten samat kertoimet ja määritelmä energiatehokkuudesta, jotka eduskunta on hyväksynyt maankäyttö- ja rakennuslain muutoksella 27.11.2012HE 81/2012 vp — YmVM 5/2012 vp. Energiatodistuksessa on tarkoitus käyttää samaa laskennalliseen kokonaisenergiankulutukseen perustuvaa energiatehokkuusmääritelmää ja rakennuskohtaisia laskentasääntöjä kuin uudisrakentamisen energiamääräyksissä. Tämä mahdollistaa sen, että olemassa olevat rakennukset ja uudisrakennukset ovat vertailukelpoisia. Samoja kertoimia on tarkoitus käyttää myös valmisteilla olevissa korjausrakentamisen energiamääräyksissä, joten ne ja rakennusten energiatodistuslaki muodostavat yhtenäisen kokonaisuuden.

Energiatodistuksen tarkoituksena on tehdä potentiaaliselle ostajalle ja vuokraajalle mahdolliseksi verrata luotettavasti ja yksinkertaisesti eri rakennusten energiatehokkuutta. Laskennallinen energiatodistus tarjoaa rakennuksen teknisiin ominaisuuksiin perustuvaa tietoa, joka ei ole riippuvainen käyttäjien käyttötottumuksista. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan toteutunut kulutus ei sovellu sellaisenaan luokituksen perusteeksi, mutta antaa hyvää lisätietoa rakennuksen käytöstä, jolloin energiansäästötoimenpiteitä voidaan kohdistaa oikein, mikäli rakennuksen käyttötarkoitus ja käyttäjien käyttötottumukset eivät muutu.

Valiokunta toteaa, että intressitahojen kannat laskennalliseen kulutukseen perustuvaan järjestelmään ovat sekä hallituksen esityksen valmisteluvaiheessa että eduskuntakäsittelyn aikana jakautuneet voimakkaasti. Tästä syystä valiokunta on erityisesti selvittänyt perusteita hallituksen esityksessä valitulle järjestelmälle. Valiokunta on edellyttänyt lisäselvitystä myös siitä, miksei Suomessa ole pidetty tarkoituksenmukaisena omaksua Ruotsin mallin mukaista mallia toteutuneeseen energiankulutukseen perustuvasta järjestelmästä olemassa olevien rakennusten osalta, vaikka direktiivi sallii myös sen vaihtoehdon. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että laskennalliseen kulutukseen perustuvalle mallille on Suomessa hyvät perusteet rakennusten energiatehokkuusmääräysten muodostaman kokonaisuuden toiminnan sekä rakennusten vertailtavuuden toimivuuden kannalta. Valiokunta myös katsoo, ettei toteutuneeseen energiankulutukseen perustuvaa malliakaan olisi mahdollista toteuttaa aivan yksinkertaisella tavalla, mistä johtuen malli ei olisi hinnaltaan olennaisesti edullisempi taikka muutoin kustannustehokkaampi.

Valiokunta kuitenkin korostaa, että toteutunutta energiankulutusta koskevat tiedot ovat olennaisia, sillä tutkimuksissa on todettu, että asumisen käyttötottumusten vaikutus asuinhuoneistojen ja talojen energiankäyttöön on helposti 25 prosentin luokkaa. Esimerkiksi uudet mahdollisuudet reaaliaikaiseen kulutuksenmittaukseen edistävät myös järjestelmien säätöjen optimointia, mikä on tärkeää erityisesti kiinteistönpidon kannalta.

Energiatodistuksessa ilmoitetaan 1. lakiehdotuksen 9 §:n 2 momentin mukaan myös toteutunut ostoenergiankulutus, jos tiedot ovat saatavilla. Valiokunta pitää tärkeänä, että toteutunut energiankulutus ilmoitetaan aina silloin, kun tieto on olemassa. Yleensä tiedot ovat olemassa, joten toteutuneen kulutuksen ilmoittamisen energiatodistuksessa tulisi valiokunnan mielestä olla pääsääntö ja siitä poikkeamisen harvinaista. Toteutuneen ostoenergiankulutuksen ilmoittaminen on tärkeä lisätieto ostajalle. Ostoenergiankulutuksen seuraaminen mahdollistaa kiinteistönpidossa energiatehokkuuden parantamista koskevien tavoitteiden asettamisen ja niiden seurannan, mikä kannustaa energiatehokkuuden jatkuvaan ylläpitoon ja parantamiseen.

Korostaakseen toteutunutta energiankulutusta koskevien tietojen merkitystä laskennallisiin tietoihin perustuvan luokituksen ohella valiokunta ehdottaa 9 §:n 2 momentin sanamuodon muuttamista siten kuin yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetään. Isot erot laskennallista ja toteutunutta energiankulutusta koskevissa luvuissa voivat kannustaa eroavaisuuden syiden selvittämiseen, mistä voi olla hyötyä rakennuksen teknisen kunnon kehittämisessä. Valiokunta pitää tärkeänä, että ympäristöministeriö ohjaa asetuksella vastaavasti energiatodistusten laatimista myös toteutuneen energiankulutuksen tietojen ilmoittamisen osalta.

Keskeinen peruste direktiivin edellyttämälle energiatodistukselle on edistää kuluttajien tietoisuutta energiatehokkuusasioista. Pelkkä todistus ei luonnollisesti paranna energiatehokkuutta, ellei energiatehokkuutta parantavia toimia ja säätöjä tehdä. Valiokunta pitää tärkeänä, että kun energiatodistus on myyntitilanteessa joka tapauksessa hankittava, velvoite tulee toteuttaa niin, että se tosiasiallisesti edistää kustannustehokkaasti tehtävissä olevien energiatehokkuustoimenpiteiden tekemistä eikä jää pelkäksi byrokratiaksi. Mahdollisimman kattava informaatio toteutuneesta energiankulutuksesta laskennallisen energialuokituksen ohella ohjaa tähän suuntaan. Tärkeä merkitys on myös todistuksen sisältämillä suosituksilla. Lakiehdotuksen 9 §:n 3 momentin mukaan todistuksessa annetaan suosituksia toimista, joilla voidaan parantaa kustannustehokkaasti rakennuksen energiatehokkuutta. Säästösuositusten sisällyttäminen energiatodistukseen on lähtökohta energiatehokkuuden parantamisessa ja tekee todistuksen antamisen mielekkääksi. Energiatodistuksen laatijoiden pätevyys puolestaan on edellytyksenä laadukkaille säästösuosituksille, joten riittävät siirtymäajat ovat tarpeen myös sen varmistamiseksi, että pätevöityneitä laatijoita on riittävästi.

Valiokunta toteaa vielä, että laskennalliseen energialuokkaan voi vaikuttaa parantavasti esimerkiksi rakennuksessa toteutettu tapeenmukaisen ilmanvaihtojärjestelmän käyttöönotto. Siten ratkaisevaa ei ole yksinomaan päälämmitysjärjestelmän muoto tai tietyntyyppinen rakennustekninen ratkaisu, vaan näiden peruslaskentasääntöjen lisäksi tehdyt energiatehokkuusparannukset voidaan ottaa myös laskennallista järjestelmää käytettäessä huomioon. Tämä on tärkeää järjestelmän oikeasuhtaisuuden ja uskottavuuden kannalta. Tämä ei silti vähennä myös toteutunutta kulutusta koskevien tietojen antamisen tärkeyttä.

Energiatodistuksien laatimistapa ja hinta

Lakiehdotuksen 11 §:n mukaan todistuksen ja siihen sisältyvien suositusten antaminen edellyttää rakennuksen rakennusosien sekä teknisten järjestelmien eli lämmitys-, ilmanvaihto-, käyttövesi-, jäähdytys- ja sähköjärjestelmien energiateknisen kunnon selvittämistä tai arviointia. Tämä selvitys tehdään perehtymällä rakennusta koskeviin asiakirjoihin, havainnoimalla rakennusta paikan päällä sekä tarvittaessa haastattelemalla käyttäjiä. Rakennuksen ominaisuuksien selvittämiseksi paikan päällä käynti on tärkeää. Pelkästään asiakirjojen pohjalta, näkemättä ja havainnoimatta rakennusta, ei ole mahdollista varmistua rakennuksen todellisista ominaisuuksista.

Valiokunta katsoo, että velvoite paikan päällä käyntiin on tärkeä myös energiatodistuksen luotettavuuden ja suositusten korkeatasoisuuden vuoksi. Kun tavoitteena on saada pakollisesta todistuksesta aitoa hyötyä kiinteistön ostajalle, on perusteltua edellyttää käytännön perehtymistä kiinteistöön. Esimerkiksi suositusten sisältöä tullaan myös valvomaan lakiehdotuksen 18 §:n mukaisesti.

Lainvalmistelun lähtökohtana on samanaikaisesti ollut tavoite energiatodistusten kustannusten pitämisestä kohtuullisena, vaikka hinnasta ei olekaan mahdollista säätää, vaan hinta määräytyy lopulta markkinoilla. Voimassaolevan energiatodistuslain kokemusten perusteella hallituksen esityksessä on arvioitu, että pientalon energiatodistuksen laatimiskustannukset tulevat olemaan noin 500—700 euroa ja asuinkerrostalokohteen noin 1 000—1 500 euroa. Hinnat ovat kuitenkin aina tapauskohtaisia, joten tarkkaa keskihinta-arviota ei ole mahdollista antaa. Myös todistuksen laatijan matkakustannukset voivat vaikuttaa hintaan jonkin verran rakennuksen sijainnista riippuen.

Valiokunta pitää hallituksen esityksessä esitettyä arviota hintatasosta korkeana; erityisesti pientalon energiatodistuksen arvioitu keskihinta on kerrostaloa koskevaan arvioon verrattuna suhteellisen korkea. Valiokunta edellyttää, että valtakunnallisesti edistetään yhdenmukaisten, helppokäyttöisten työkalujen ja palvelujen kehittämistä erityisesti pientaloille kustannusten hillitsemiseksi. Hallituksen esitykseen sisältyvät siirtymäajat vaiheittaisesta soveltamisesta erilaisiin rakennuksiin ovat tarpeen myös markkinoiden toimivuuden kannalta ja kustannusten pitämiseksi kohtuullisina. Sääntelyn hyväksyttävyyden kannalta on myös olennaista, että lakiin sisältyy kevennetty energiatodistusmenettely arvoltaan hyvin vähäisille kiinteistöille.

Valiokunta korostaa lisäksi, että energiatodistuksen hankkiminen on tarkoituksenmukaista yhdistää rakennuksen kuntotarkastukseen, jolloin energiatodistuksen hinta synergiahyötyjen vuoksi olennaisesti alenee. Rakennusten kuntotarkastuksia tehdään nykyään jopa 80 %:ssa pientalojen kaupantekotilanteista, joten energiatodistuksen laatimisen yhdistämisellä kuntotarkastukseen voi olla käytännössä todistuksen hintaan huomattava merkitys. Tulevaisuudessa energiatodistusta voidaan pitää ostajan kannalta yhtä merkityksellisenä asiakirjana kuin kuntotarkastusasiakirja jo on. Valiokunta korostaa, että korkeatasoinen energiatodistus säästösuosituksineen on lähtökohtaisesti tarkoitettu ostajan turvaksi, sillä sen sisältämät tiedot ovat luonnollisesti ostajan intressissä tämän tehdessä yleensä elämänsä suurinta yksittäistä hankintaa.

Vapautetut rakennukset ja kevennetty menettely

Energiatehokkuusdirektiivin mukaan rakennuksen omistaja tai haltija vastaa siitä, että energiatodistus hankitaan ja sitä käytetään myynti- ja vuokraustilanteissa. Velvollisuudet koskevat kaikkia muita rakennuksia paitsi direktiivin 4 artiklassa ja vastaavasti 1. lakiehdotuksen 3 §:ssä lueteltuja rakennuksia. Soveltamisalan ulkopuolelle jäävät samat rakennustyypit1. lakiehdotuksen 3 §:n luettelo; esimerkiksi alle 50 m2:n suuruiset rakennukset, loma-asunnot, suojellut rakennukset, väliaikaiset rakennukset, tuotantorakennukset, muut kuin asuinkäyttöön tarkoitetut maatilarakennukset, kasvihuoneet ja väestönsuojat., joita ei koske myöskään energiatehokkuuden parantamisvelvoite maankäyttö- ja rakennuslaissa.

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 17 § sisältää lisäksi kevennetyn energiatodistusmenettelyn tilanteisiin, joissa normaali menettely muodostuisi kokonaisuutena arvioiden kohtuuttomaksi ja olisi haitallista lain tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Kevennetyn energiatodistusmenettelyn mukainen todistus on lakiehdotuksen mukaan mahdollinen, jos myytävä rakennus tai kiinteistö taikka huoneisto tai sen hallintaoikeus enintään kaksi asuinhuoneistoa käsittävässä asuinrakennuksessa on arvoltaan vähäinen taikka jos on olemassa muu erityisen perusteltu syy kevennetyn menettelyn käyttämiseen. Valtioneuvoston asetuksella on tarkoitus täsmentää mainittuja erityisiä syitä.

Valiokunta pitää kevennetyn todistusmenettelyn käyttömahdollisuutta perusteltuna pykäläehdotuksessa kuvattuihin tarkoituksiin. Koska kysymyksessä kuitenkin on tavallaan lain soveltamisalan rajaus, on tärkeää, että velvollisuuden määräytymisen perusteista säädetään riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti lain tasolla ja että asetuksenantovaltuus on myös riittävän täsmällinen ja tarkkarajainen. Poikkeusmenettelyn tulee olla myös riittävän suppea, jotta direktiivi voidaan katsoa riittävällä tavalla toimeenpannuksi.

Valiokunta ehdottaa pykälän tarkentamista edellä esitettyyn viitaten täsmällisemmäksi ja arvon määrittämistä hyvin vähäiseksi vähäisen sijaan siten kuin yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetään. Valiokunta katsoo, että muutokset ovat teknisiä eivätkä muuta säännöksen tavoiteltua sisältöä. Lähtökohtana tulee pitää esityksen mukaisesti arvon määrittämistä asetuksella tarkemmin noin 50 000 euron luokkaan. Arvon vähäisyyttä arvioitaessa tulee ottaa huomioon nimenomaan rakennuksen arvon vähäisyys suhteessa energiatodistusten laatimisesta aiheutuviin kustannuksiin. Pykälän toinen poikkeus liittyy erityisesti kiinteistön luovutuksiin, joissa kauppa tehdään suoraan myyjän ja ostajan välillä ilman, että rakennus on vapaasti myynnissä markkinoilla, esimerkiksi lähisukulaisten välisessä kaupassa, kuolinpesän järjestelyihin liittyvissä kaupoissa tai muutoin tilanteessa, jossa kiinteistöä ei ole annettu julkisesti myyntiin. Lakiehdotuksen sisältämät velvoitteet koskevat ylipäänsä julkisesti esille laitettuja myynti- ja vuokrausilmoituksia, joilla tarkoitetaan kaupallisissa tiedotusvälineissä olevia ilmoituksia. Valiokunta toteaa lisäksi, että velvoitetta hankkia energiatodistus ei sovelleta purettavaksi myytäviin rakennuksiin eikä määräaikaisiin, lyhytaikaisiin vuokrauksiin, mikä todetaan hallituksen esityksen 6 §:n perusteluissa.

Täytäntöönpanon seuranta

Valiokunta tähdentää, että energiatodistusmenettelyn laajentuessa koskemaan vanhoja pientaloja korostuu informaatiotarve eri ratkaisuista, toimintatavoista ja hyvistä käytännöistä. Yhtenäinen energiatodistusjärjestelmä on tarkoituksenmukainen, mutta erityisesti pientaloja koskevien todistusten hintaan kohdistuu voimakkaita paineita. Hintatason pitämiseksi kohtuullisena on edistettävä valtakunnallisesti yhdenmukaisten, helppokäyttöisten työkalujen ja palvelujen kehittämistä erityisesti pientaloille. Valtakunnallisen informaation ja helppokäyttöisten työkalujen ja palvelujen edistämiseen sekä lain valvontaan on osoitettava riittävät resurssit.

Valiokunta korostaa, että lain täytäntöönpanon seurannalla on varmistuttava myös todistusten laatijoiden pätevyydestä ja riippumattomuudesta, todistusten korkealaatuisuudesta ja hintatason kohtuullisuudesta. Edellä esitettyyn viitaten valiokunta edellyttää, että ympäristöministeriö seuraa lain täytäntöönpanoa ja energiatodistuksen hintatason määräytymistä markkinoilla sekä hintatason kohtuullisuutta suhteessa siitä saatavaan hyötyyn ja antaa valiokunnalle selvityksen tilanteesta sekä laatijoiden pätevyydestä ja todistusten laadusta sopivan ajan kuluessa lain voimaantulosta ottaen erityisesti huomioon mahdollisuuden tarkastella pientaloja koskevia käytäntöjä (Valiokunnan lausumaehdotus).