VALTIONEUVOSTON SELVITYS
Ehdotus
E 85/2017 vp Muuttoliikeagendan puolivälitarkastelu
Kaksi vuotta muuttoliikeagendan toimeenpanosta: saavutukset ja haasteet
Komissio antaa tiedonannossaan kokonaisvaltaisen kuvan muuttoliikeagendan toimeenpanon tilanteesta. Tiedonannossa todetaan, että EU kohtasi vuonna 2015 suuren mittakaavan muuttoliikekriisin, jonka hallitsemiseksi käynnistettiin erilaisia toimenpiteitä. Komissio antoi keväällä 2015 ensin kymmenen askeleen toimeenpanosuunnitelman ja sitten muuttoliikeagendan, jonka tarkoituksena oli vastata sekä lyhyen aikavälin tarpeisiin että pitkän aikavälin rakenteellisiin haasteisiin.
Kriisiin vastaaminen ja kovimman muuttopaineen alle joutuneiden maiden tukeminen
Komissio toteaa, että muuttoliikeagenda sisältää toimenpiteitä liittyen neljään eri osa-alueeseen: laittoman maahanmuuton torjunta, rajavalvonta, turvapaikkapolitiikka ja laillinen maahanmuutto. Tiedonannon mukaan toimenpiteet ovat mahdollistaneet muuttoliikekriisin tehokkaamman hallinnan, joskin toimeenpano on turvattava myös pitkällä aikavälillä kestävän lopputuloksen aikaansaamiseksi.
Lyhyen aikavälin toimenpiteet, kuten rajavalvontaoperaatiot Triton ja Poseidon sekä hotspot-pisteiden perustaminen Kreikkaan ja Italiaan, ovat olleet oleellinen osa muuttoliikekriisin akuuttia hallintaa keskisen ja itäisen Välimeren reittien osalta. Tiedonannon mukaan hotspot-pisteet ovat osoittautuneet tarpeellisiksi ja joustaviksi välineiksi, joita voidaan tarvittaessa perustaa eri jäsenmaihin. Komissio julkistaa myöhemmin syksyllä ohjeet perustuen Italian ja Kreikan kokemuksiin, joiden avulla voidaan jatkossa tarvittaessa nopeastikin perustaa hotspot-pisteitä kuormittavan maahantulon ensikäden hallinnoimiseksi.
Kreikan ja Italian kohtaamaan muuttopaineeseen on vastattu turvapaikanhakijoiden sisäisin siirroin jäsenmaiden välillä (28 500 sisäisesti siirrettyä henkilöä 20.9.2017 mennessä). Nykyinen siirtojärjestely on nyt päättymässä, ja pysyvämmästä taakanjaosta pyritään sopimaan Dublin-järjestelmän uudistuksen yhteydessä. Tiedonannossa todetaan, että itäisen Välimeren muuttoliikepaineeseen on suhteellisen onnistuneesti vastattu etenkin yhteistyöllä Turkin kanssa, joka johti EU-Turkki-julkilausumaan vuonna 2016 ja sen jatkuvaan toimeenpanoon etenkin uudelleensijoittamalla syyrialaispakolaisia Turkista vastineeksi sinne Kreikasta palautetuista syyrialaisista. Näillä keinoin ihmishenkien menetyksiä itäisellä Välimerellä on saatu tehokkaasti vähennettyä. Jatkossa uudelleensijoittamisen Turkista olisi tarkoitus tapahtua valmisteilla olevan vapaaehtoisen humanitaarisen maahanpääsyn järjestelmän kautta edellyttäen, että myös Turkki hoitaa osuutensa ja jatkaa laittoman maahanmuuton torjuntaa.
Keskisen Välimeren osalta tiedonannossa mainitaan erityisesti Libyan tukemiseen tähtäävät toimenpiteet esimerkiksi rajavalvonnan tehostamiseksi ja humanitaarisen tilanteen kohentamiseksi.
Rajavalvontaan liittyvät toimenpiteet
Rajavalvontaan liittyvät toimenpiteet ovat tehostaneet palautusten toimeenpanoa sekä rajoittaneet osaltaan turvapaikkajärjestelmän ylikuormittumista. Euroopan raja- ja merivartioviraston perustaminen (käytännössä Frontexin mandaatin vahvistaminen) on ollut oleellinen toimenpide, jolla on voitu paremmin valvoa ulkorajoja sekä tehostaa palautusprosesseja.
Laittoman maahanmuuton torjunta
Tiedonannossa todetaan, että muuttoliikkeen perimmäisiin syihin pureutumalla voidaan parhaiten vaikuttaa pitkän aikavälin tavoitteiden toteutumiseen. EU:lla on mahdollisuuksia helpottaa tilannetta lähtö- ja kauttakulkumaissa. EU on saanut kehityspolitiikan alalla paljon aikaan viimeisten kahden vuoden aikana muuttoliikettä koskien: on käynnistetty mm. mittavia hankkeita Afrikka-hätärahaston kautta ja hyväksytty uusi kehityspoliittinen konsensus. Muuttoliikkeiden perimmäisten syiden parempi huomioiminen EU-kehityspolitiikassa on esillä seuraavia EU-rahoituskehyksiä suunniteltaessa, ja lisäpanostukset ovat todennäköisesti tarpeen. EU:n ulkosuhdeyhteistyö perustuu vahvaan perus- ja ihmisoikeuksien kunnioittamiseen.
Tiedonannossa todetaan, että EU on toiminut ihmissalakuljetusta ja ihmiskauppaa vastaan sekä lähtö-, kauttakulku-, että päämäärämaissa eri toimenpiteiden ja ohjelmien kautta. Tiedonvaihdon merkitystä korostetaan etenkin jäsenmaiden eri toimijoiden välillä. Lisäksi viestintäkampanjat esimerkiksi Nigerin, Sudanin ja Etiopian suuntaan olisivat tarpeellisia, jotta totuudenmukainen tieto muuttoliikkeen haasteista ja mahdollisuuksista välittyisi kansalaisille. Lisäksi tiedonvaihtoa halutaan lisätä ottamalla käyttöön rajanylitystietojärjestelmä (Entry-Exit) sekä EU:n matkustustieto- ja lupajärjestelmä (ETIAS), joiden avulla voidaan myös havaita mahdollisia haasteita muuttoliikkeiden osalta ja edistää sitä kautta Euroopan unionin ennalta varautumista ja turvallisuutta.
Palautusten osalta tiedonannossa korostetaan, että jäsenmaiden tulee noudattaa jo sovittuja toimenpiteitä, joilla kehitetään ja harmonisoidaan palauttamiskäytäntöjä. Palauttamisaste on EU:ssa edelleen alhainen: nyt vain 36 % laittomasti oleskelevista saadaan palautettua. Tämä johtuu komission mukaan puutteellisista instrumenteista sekä kansallisella että unionin tasolla. Kolmansien maiden kanssa solmittavien takaisinottosopimusten osalta edistystä on jossain määrin tapahtunut, mutta niiden täysi toimeenpano on edelleen haasteellista. Laittoman maahanmuuton kitkemiseksi pitkällä aikavälillä EU:n tulee arvioida kaikki ilmiöön vaikuttavat tekijät ja osoittaa toimenpiteet näiden mukaisesti.
Tiedonanto painottaa, että jokaisen Schengen-maan tulee osallistua yhteistyöhön muuttoliikkeiden hallinnoimiseksi osoittaen solidaarisuutta ja vastuunkantoa. EU:n prioriteettina raja-alueilla on edelleen hengenmenetyksien estäminen. EU on etenkin Frontexin kautta toteuttanut toimenpiteitä, joiden avulla on voitu pelastaa monia ihmishenkiä Välimeren reiteillä, kuten operaatiot Triton ja Poseidon.
Eurooppa kansainvälisen suojelun tarjoajana
Tiedonannossa painotetaan, että jokaisen jäsenmaan tulee täyttää velvoitteensa vuonna 2015 sovituissa turvapaikanhakijoiden sisäisissä siirroissa. Italia ja Kreikka ovat edelleen ylikuormittuneita muuttoliikekriisin vuoksi, minkä vuoksi muiden jäsenmaiden tulisi jakaa niiden taakkaa. Komissio on valmis allokoimaan lisäresursseja jäsenmaille, jotka jatkavat sisäisiä siirtoja nykyisten siirtojärjestelyiden päättymisen jälkeen.
Yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistaminen seitsemällä säädösehdotuksella pyrkii vastaamaan lainsäädännölliseen ja rakenteelliseen uudistustarpeeseen pitkällä aikavälillä. Näiden toimenpiteiden tavoitteena on harmonisoida jäsenmaiden lainsäädäntöjä ja käytäntöjä liittyen esimerkiksi turvapaikanhakijoiden vastaanottoon, hakemus- ja valitusmenettelyihin sekä suojelua saavien oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Lisäksi pyritään luomaan pysyvä oikeudellinen kehys pakolaisten uudelleensijoittamiseksi kolmansista maista. Ehdotusten käsittely on edennyt vaihtelevassa tahdissa, ja etenkin Dublin-järjestelmää koskevat neuvottelut ovat jumiutuneet taakanjakoa koskevan keskustelun vuoksi. Pakolaisten uudelleensijoittaminen kolmansista maista on osa kokonaisvaltaista vastausta muuttoliikekriisiin. EU:ssa uudelleensijoittamista on tehty sekä neuvoston päätelmien että EU-Turkki-julkilausuman puitteissa, ja komissio pyytää parhaillaan jäsenmaiden arvioita uudelleensijoittamisesta vuosina 2018—19.
Komissio antoi syyskuussa 2017 suosituksen, jolla tavoitellaan 50 000 pakolaisen uudelleensijoittamista EU:hun lokakuun 2019 loppuun mennessä. Suositukseen sisältyy komission aiemmin käynnistämä vuoden 2018 uudelleensijoittamisohjelma. Näiden toimenpiteiden avulla on saatu mukaan kokonaan uusia uudelleensijoittajamaita, ja EU-rahoitus kannustaa myös perinteisiä uudelleensijoittajia aktiivisemmiksi. Vuosina 2015—2017 on EU-ohjelmien puitteissa uudelleensijoitettu yhteensä noin 23 000 henkilöä.
Laillisten maahantuloväylien kehittäminen
Tiedonannon mukaan oikea-aikainen ja tarkoituksenmukainen työperäinen maahanmuutto osaltaan auttaa Euroopan unionin huoltosuhteen korjaamisessa. Komissio on esittänyt ns. sinisen kortin direktiivin uudistamista vaikuttavammaksi ja tehokkaammaksi erityisosaajien maahantulon välineeksi ja kehottaa jäsenmaita jatkamaan ehdotusta koskevia neuvotteluja tavoitteellisesti. Euroopan unionin yhteisen viisumipolitiikan avulla voidaan helpottaa matkailua ja liike-elämää, mutta myös osaltaan ehkäistä laitonta maahantuloa. Viisumipolitiikkaa tulisi kehittää vastaamaan uudenlaisia muuttoliikehaasteita ja hyödyntäen edistyneitä tietoteknisiä ratkaisuja. Komissio esitteleekin tammikuussa 2018 näkemyksensä viisumipolitiikan uudistamistarpeista.
Maahanmuuttajien kotouttamiseen liittyvät kysymykset kuuluvat lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden toimivaltaan, mutta komissio on esittänyt erilaisia toimenpidesuunnitelmia ja aloitteita kotouttamisen edistämiseksi.
Seuraavat askeleet muuttoliikeagendan toimeenpanossa
Maahanmuutto on jatkossakin tärkeä ja ajankohtainen aihe EU:ssa. Meneillään olevien toimenpiteiden tulee jatkua tavoitteiden saavuttamiseksi. Yhä tehokkaampaa toimeenpanoa tarvitaan etenkin seuraavilla osa-alueilla: yhteisen turvapaikkajärjestelmän säädösuudistukset, laittoman maahanmuuton kitkeminen ja laillisen maahantulon edistäminen, palautusten toimeenpano sekä yhteistyö lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa kansainvälisten toimijoiden tuella.
Tiedonannon mukaan yhteisen turvapaikkajärjestelmän tulee kestää mahdollisia tulevia muuttoliikekriisejä ja sen tulee pystyä vastaamaan nopeasti muuttuviin tilanteisiin. Tämä vaatii kansallisten menettelyjen yhdenmukaistamista. Komissio on valmis joustavuuteen, mikäli sovitut toimenpiteet vastaavat nykyisiin haasteisiin osoittaen solidaarisuutta jäsenmaiden kesken. Komissio kannustaakin kiireelliseen etenemiseen etenkin Dublin-uudistuksen mutta myös muiden ehdotusten osalta.
Tiedonannon mukaan uudelleensijoittaminen nähdään EU:ssa tärkeänä väylänä tarjota kansainvälistä suojelua sitä eniten tarvitseville. Jäsenmaiden tulisi tiedonannon ja tuoreiden komission suositusten mukaan uudelleensijoittaa vielä 50 000 henkilöä vuoden 2019 lokakuuhun mennessä. Komissio on varannut tähän tarkoitukseen yhteensä 500 miljoonaa euroa, jolla voidaan tukea jäsenmaita sitoumusten toteuttamisessa. Komissio tukee uudelleensijoittamisen jatkamista ensisijaisesti Turkista ja sen lähialueilta sekä Pohjois-Afrikasta ja Afrikan sarvesta. Nämä prioriteetit tukevat muuttoliikkeen hallintaa sekä itäisellä että keskisellä Välimerellä. Tiedonannossa todetaan, että uudelleensijoittamisessa on siirryttävä tilapäisistä järjestelyistä kohti pysyvää mekanismia asetusehdotuksen mukaisesti.
Komissio tukee lisäksi vaihtoehtoisten väylien käyttöönottoa kansainvälisen suojelun tarjoamista varten ja laillisen maahanmuuton tukemiseksi. Komissio esittää Euroopan unionin turvapaikkavirastolle mahdollisuuden koordinoida pilottiprojektia, jossa uudelleensijoittaminen tapahtuisi yksityissektorin sponsoriohjelmien kautta. Komissio on myös valmis tukemaan lähtömaita pilottiprojektien kautta, joiden avulla voitaisiin vastaanottaa tietty henkilömäärä työperäisen maahanmuuton väylien kautta.
Tiedonannossa korostetaan, että näiden aloitteiden toteutumiseksi yksityissektorin osallisuus on ensiarvoisen tärkeää. Tiedonannossa todetaan, että maahanmuuton ulkosuhteiden osalta on tärkeää jatkaa aloitettua työtä ja kokonaisvaltaista lähestymistapaa kumppanuuskehyksen ja Vallettan prosessin periaatteiden mukaisesti. Libyan osalta on pyrittävä vastaanotto-olosuhteiden parantamiseen ja humanitaarisen suojelun varmistamiseen, paikallisyhteisöjen tukemiseen, rajavalvonnan kehittämiseen sekä yhteistyöhön kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM) ja UNHCR:n kanssa suojelutoimien, evakuointien ja vapaaehtoisen paluun edistämiseksi.
E 103/2017 vp Muuttoliikkeen hallinta
Muuttoliikkeen hallintaan tarvitaan toimien kokonaisuus, jolla muuttoliikepainetta voidaan kestävällä tavalla käsitellä ja vähentää.
Muistiossa tarkastellaan toimia siten, että muuttoliikkeen tehokkaassa hallinnassa edetään kolmansissa maissa toteutettavista toimista (perimmäisiin syihin vastaaminen, uudelleensijoittaminen pakolaisleireiltä) ulkorajavalvonnan kautta kohti EU:n sisäisiä toimia (solidaarisuus ja vastuunkanto poikkeustilanteessa, palauttaminen, Schengen-järjestelmä).
Jos ulkoisten toimien toteuttamisessa onnistutaan, tarve sisäisiin toimiin vähenee. Toimien lähtökohtana tulee olla ihmisoikeuksien täysimääräinen turvaaminen ja kunnioittaminen kansainvälisten velvoitteiden mukaisesti. Haavoittuvimmassa asemassa olevien oikeuksiin tulee kiinnittää erityistä huomiota. Humanitaarisen tilanteen parantaminen muuttoliikereittien varrella entistä tiiviimmässä yhteistyössä kolmansien lähtö- ja kauttakulkumaiden sekä IOM:n, UNHCR:n ja muiden keskeisten kansainvälisten toimijoiden kanssa on tärkeää.
Vaikka paine muuttoliikereiteillä on helpottunut vuosiin 2015—2016 verrattuna, muuttoliikevirtoja aikaansaavat peruskysymykset ja niiden seuraukset eivät ole poistuneet.
Valtioneuvoston kanta
E 85/2017 vp Muuttoliikeagendan puolivälitarkastelu
Suomi pitää tervetulleena kattavaa ja realistista tilannekatsausta siitä, mitä on viimeisten kahden vuoden aikana muuttoliikepolitiikassa tehty ja mitkä ovat tärkeimmät jatkotoimenpiteet.
Suomi tukee komission käsitystä siitä, että yhteisen turvapaikkajärjestelmän kehittäminen on muuttoliikkeen hallinnassa avainasemassa yhdessä toimivan palautuspolitiikan ja siihen tähtäävän tavoitteellisen ulkosuhdeyhteistyön kanssa. Suomi pitää myönteisenä sitä, että tiedonanto painottaa jo käynnistettyjen hankkeiden läpiviemistä ja toimeenpanoa.
Suomi korostaa, että turvapaikkajärjestelmän uudistus muodostaa kokonaisuuden ja kaikkien ehdotusten osalta on pyrittävä viivytyksettömään neuvotteluratkaisuun.
Suomi pitää välttämättömänä tehokasta ja toimivaa palautuspolitiikkaa. Vain näin voimme ylläpitää uskottavaa kokonaisvaltaista maahanmuuttopolitiikkaa sekä estää laittoman maassa oleskelun lisääntymisen. Operatiivista yhteistyötä on lisättävä jäsenvaltioiden viranomaisten ja Frontexin välillä.
Ulkosuhteissa on hyödynnettävä kaikki politiikan alat palauttamisten helpottamiseksi. EU:n ja kolmansien maiden kanssa käytäviä palauttamista ja takaisinottoa koskevia neuvotteluprosesseja tulee jatkaa ja vireillä olevat takaisinottoneuvottelut tulee saattaa päätökseen. Myös uusia neuvotteluja keskeisten kolmansien maiden kanssa tulee aloittaa. Suomen näkökulmasta keskeisiä lähtömaita ovat Irak, Afganistan ja Somalia.
Suomi tukee komission tavoitetta lisätä pakolaisten uudelleensijoittamista EU:n alueelle. Suomi jatkaa aktiivisena uudelleensijoittajamaana ja pyrkii huomioimaan EU:n tavoitteet ja alueelliset prioriteetit kansallista kiintiöpakolaisten valintaa valmisteltaessa. Uudelleensijoittaminen voi olla osa ratkaisua myös keskisen Välimeren tilanteeseen. Siksi alueelliset kohdennukset olisi tehtävä strategisesti ja siten, ettei luotaisi vetotekijöitä.
Suomi korostaa, että muuttoliiketilanteen kehittymisestä tulee ylläpitää ajantasaista tilannekuvaa. Tarvittaessa on ryhdyttävä pikaisiin toimiin EU-tasolla, mikäli uusia reittejä avautuu.
Suomi pitää tärkeänä kokonaisvaltaista lähestymistapaa muuttoliikkeiden hallintaan ja painottaa tarvetta vaikuttaa hallitsemattoman muuttoliikkeen perimmäisiin syihin. Erityisesti EU:n ulkosuhdeyhteistyön osalta perimmäisiin syihin puuttuminen lähtöalueilla korostuu, ja yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan näkökulmasta kysymys on myös varautumisesta mahdollisiin tuleviin muuttoliikepaineisiin.
Laillisen maahanmuuton osalta Suomi korostaa erityisosaajadirektiivin uudistuksen tavoitteellista läpivientiä ja jo hyväksytyn lainsäädännön tehokkaampaa toimeenpanoa. Komission suunnittelemat pilottiprojektit kiinnostuneiden jäsenmaiden ja keskeisten kolmansien maiden kesken voivat osaltaan tukea olemassa olevien laillisten väylien käyttöä.
E 103/2017 vp Muuttoliikkeen hallinta
1. Perimmäisiin syihin vastaaminen
Kun EU:n muuttoliiketoimia rahoitetaan tällä hetkellä lukuisista eri lähteistä, on tärkeää kehittää kokonaiskoordinaatiota eri rahoitusinstrumenttien välillä, jotta päällekkäisyyksiä voidaan välttää ja toimintaa tehostaa. Rahoituksen tuloksellisuuteen ja vaikuttavuuteen on kiinnitettävä erityistä huomiota.
Muuttoliikkeen perimmäisiin syihin vastaaminen näkyy vahvasti Suomen kehitysrahoituksessa. Suomi vaikuttaa määrätietoisesti siihen, että EU:n kehitysrahoitusta kohdennetaan myös seuraavalla EU:n rahoituskehyskaudella nykyistä enemmän muuttoliikkeen perimmäisiin syihin vaikuttamiseen erityisesti Afrikassa ja Lähi-idässä.
Seuraavalla EU:n rahoituskehyskaudella muuttoliikkeen perimmäisiin syihin vastaaminen on huomioitava paremmin EU:n kehityspolitiikassa. On keskeistä, että kehitysrahoituksen maantieteellinen fokus on Afrikassa.
Laaditaan konkreettinen suunnitelma siitä, miten nämä Suomen tavoitteet toteutuisivat tulevissa EU:n rahoituskehyksissä. Suunnitelma laaditaan tammikuun 2018 loppuun mennessä. Lisäksi laaditaan muistio siitä, miten muuttoliikkeen perimmäisiin syihin vaikutetaan kansallisella kehitysyhteistyöllä.
2. Uudelleensijoittaminen pakolaisleireiltä
Elinolosuhteita pakolaisleireillä tulee edellä kohdassa 1 mainittua rahoitusta hyväksi käyttäen parantaa siten, että kotiinpaluun odottamisesta leireillä tulee entistä varteenotettavampi vaihtoehto. Suomella on tarjota leirien olosuhteiden kohentamiseen muun muassa asiantuntija-apua eri sektoreilta.
Jotta uudelleensijoittamisella voitaisiin ainakin osittain korvata spontaania turvapaikanhakua, tulisi uudelleensijoittamisen olla laajemmin käytetty EU:n politiikan väline.
Suomen etujen mukaista on, että kiintiöpakolaisten uudelleensijoittaminen EU:ssa laajenee ja vakiintuu siten, että yhä useampi jäsenmaa osallistuu uudelleensijoittamiseen. Tämän myötä ja kun muuttoliikkeen hallinnan keskeiset toimet (ulkorajavalvonta, Dublin-järjestelmä ja palautukset) ovat tehokkaassa käytössä ja laiton muuttoliike EU:hun on paremmin hallinnassa, myös Suomella on omalta osaltaan valmius siihen, että uudelleensijoittamisen käyttöä lisätään ja siitä tehtäisiin pääasiallinen keino saada kansainvälistä suojelua EU:sta. Tämän myötä tavoite on, että turvapaikanhakijamäärät EU:ssa vähenevät ja samalla kansainvälisen suojelun tarpeen arvioinnin painopiste siirtyy lähemmäs lähtö- ja kauttakulkumaita.
3. Ulkorajavalvonta
Tehostetaan edelleen EU:n ulkorajavalvontaa ja varmistetaan, että se toimii myös kriisitilanteessa.
Tähän kuuluvat laittomasti EU:n alueelle pyrkivien kiinniotto, tunnistaminen ja rekisteröinti, edelleen liikkumisen rajoittaminen ja kansainvälisen suojelun tarpeen nopea arviointi. Toimia ihmissalakuljetuksen ja -kaupan sekä niiden seurannaisilmiöiden torjumiseksi tulee tehostaa.
On tärkeää, että meripelastus Välimerellä toimii. Etenkin keskisen Välimeren reitillä on varmistettava, että meripelastustoiminnassa keskitytään sen perimmäiseen tarkoitukseen ja noudatetaan täysimääräisesti siihen liittyvää sääntelyä ja toimintaohjeistusta.
4. Solidaarisuus ja vastuunkanto poikkeustilanteessa
Uudistettaessa EU:n yhteistä turvapaikkajärjestelmää tulee turvapaikkamenettelyä tehostaa, jotta kansainvälisen suojelun tarve voitaisiin arvioida nykyistä yksinkertaisemmin ja nopeammin. Osana kehittämistyötä voitaisiin tarkastella myös kokonaisvaltaisempia uudistusvaihtoehtoja turvapaikkamenettelyn tehostamiseksi.
Jatkossakin normaaliolosuhteissa lähtökohtana on, että Dublin-järjestelmä perustuu ensimmäisen tulomaan vastuuseen.
Jos muuttoliiketilanteen kriisiytyminen uhkaa EU:ta kaikista edellä mainituista toimista huolimatta, tulee tällaisessa poikkeustilanteessa olla käytettävissä ennalta sovitut keinot, joilla tilanne saadaan nopeasti ja tehokkaasti takaisin hallintaan.
Suomen on turvattava etunsa varauduttaessa tilanteeseen, jossa olemme EU:n läpi kulkevien muuttoliikevirtojen viimesijainen kohdemaa tai ensimmäinen tulomaa.
Ylivoimaisen muuttoliikepaineen kriisitilanteessa, kun ennalta määritellyt kynnykset on ylitetty, etsitään ratkaisua tilanteeseen ensi sijassa vapaaehtoisesti.
Hallitusohjelmassa todetaan, että turvapaikanhakijoiden EU:n sisäiset siirrot perustuvat jäsenvaltioiden vapaaehtoisuuteen.
Suomi kantaa oman vastuunsa edellyttäen, että kaikki jäsenvaltiot osallistuvat taakanjakoon myös ottamalla vastaan turvapaikanhakijoita muista jäsenvaltioista. On huomioitava, että päättyneellä ohjelmakaudella Suomi kantoi vastuunsa, samalla kun osa jäsenvaltioista ei ottanut turvapaikanhakijoita lainkaan, mikä vie pohjan taakanjaon toiminnalta.Mikäli uusi kriisimekanismi luodaan, tulee Suomen ja muiden jäsenmaiden aiemmin suorittamat siirrot ottaa huomioon.
Jotta yhdessä ennalta sovittuja sääntöjä jatkossa noudatettaisiin, järjestelmään on luotava seuraamukset, jotka ovat taloudellisilta vaikutuksiltaan riittävän merkittävät täytäntöönpanon varmistamiseksi.
Neuvoteltaessa solidaarisuudesta on Suomen etujen takaamiseksi tärkeää asemoitua siten, että Suomi on vaikuttamassa neuvotteluissa tavoitteittensa saavuttamiseksi.
5. Palauttaminen
On välttämätöntä saada aikaan toimivat EU:n palautusjärjestelyt Suomelle keskeisten kolmansien maiden, Afganistanin, Irakin ja Somalian, kanssa.
Kaikki relevantit EU:n politiikka-alat (kauppa, kehitys ja viisumi) ja sekä positiiviset että negatiiviset kannustimet on hyödynnettävä palautus- ja takaisinottojärjestelyistä sopimisessa.
EU:n yhteinen turvallisten alkuperämaiden luettelo ja turvallisten kolmansien maiden luettelo on hyväksyttävä mahdollisimman nopeasti, ja ellei tähän päästä, on kansallisella tasolla harkittava mahdollisuutta määritellä se, mitkä ovat turvallisia maita.
6. Schengen-järjestelmä
Edellä mainituissa muuttoliikkeen hallinnan toimissa Suomi varmistaa, että vapaasta liikkuvuudesta saatavat hyödyt ovat jatkossakin mahdollisimman pitkälle Suomen, sen kansalaisten ja yritysten hyödynnettävissä. Suomi on mukana Schengen-järjestelmän kehittämistä koskevissa keskusteluissa.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Johdanto
Eurooppaan on saapunut kahden viimeisen vuoden aikana suuria määriä turvapaikanhakijoita. Taustalla vaikuttavat konfliktit, epävakaus, väestönkasvu, köyhyys ja ilmastonmuutos eri puolilla maailmaa. EU:n rajavalvonta- ja turvapaikkajärjestelmät ovat syntyneessä tilanteessa osoittautuneet etenkin unionin eteläisillä rajoilla huonosti toimiviksi. Syntynyt maahanmuuttokriisi on haastanut unionin keskeisiä rakenteita ja yhtenäisyyttä. EU:n kansalaisten vapaan liikkuvuuden mahdollistavan Schengen-alueen eheys ja samalla tulevaisuus on joutunut kyseenalaiseksi.
Komissio on eri toimin pyrkinyt saamaan tilanteen hallintaan tekemällä muun muassa ehdotukset eurooppalaisen raja- ja merivartioston perustamisesta ja Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän toteuttamisesta (CEAS). Euroopan raja- ja merivartiosto ovat sittemmin aloittaneet toimintansa, mutta yhteistä turvapaikkajärjestelmää koskevia säännöksiä ei asian kiireellisyydestä huolimatta ole kyetty hyväksymään. Tavoite yhtenäisestä järjestelmästä on asetettu jo vuonna 1999 Suomen puheenjohtajuuskaudella Tampereen ohjelmassa, mutta toteutus on jäänyt varsin puutteelliseksi.
Tiettyä edistystä maahanmuuttokriisin hallitsemiseksi on kyetty samaan aikaan, kuten Turkin ja EU:n välinen järjestely. Paljon on kuitenkin vielä haasteita ja ongelmia. Eikä hallitsematon muuttopaine Eurooppaan ole nähtävissä olevassa tulevaisuudessa vähenemässä ainakaan ilman merkittäviä unionitason toimenpiteitä sekä yhteistyötä lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa, vaan paine pyrkiä Eurooppaan kasvaa entisestään vastaisuudessa. Euroopan yhtenäisyyden ja vakauden säilyttäminen edellyttävät hallitsemattomien muuttovirtojen sijaan turvallisia ja hallittuja maahantuloväyliä niille, joilla on laillinen oikeus jäädä unionin alueelle. Tämä ei onnistu yksittäisten jäsenvaltioiden omin toimenpitein eikä osa-optimoinnein, vaan edellyttää yhteisiä määrätietoisia toimenpiteitä. Kysymys ei ole Suomen kannalta esimerkiksi vain sisäministeriön hallinnonalan toimenpiteistä, vaan vähintäänkin eri hallinnonalojen vastuullisesta ja koordinoidusta yhteistoiminnasta.
Laillinen muuttoliike tapahtuu kolmansista maista, joiden kansalaiset eivät ole viisumivapaita, etukäteen anottavalla viisumilla. Turvapaikkajärjestelmä on tarkoitettu kansainvälisen suojelun antamista varten. Vaikka noin puolet Eurooppaan pyrkivistä ei täytä kansainvälisen suojelun edellytyksiä, heistä kyetään vain hieman yli kolmasosa palauttamaan. Tässäkin suhteessa merkittävä osuus on vapaaehtoisella paluulla. Valiokunnalle muodostuneen käsityksen mukaan käytännössä turvapaikkamenettelyn hyväksi käyttämisestä on tullut väylä päästä ja jäädä Eurooppaan myös niille, jotka eivät ole kansainvälisen suojelun tarpeessa. Tässä yhteydessä puhutaan myös paperittomista, vaikka kysymys on laittomasti Euroopassa oleskelevista.
Valiokunta antaa yhteisen lausunnon komission tiedonannosta koskien muuttoliikeagendan puolivälitarkastelua (E 85/2017 vp), ja valtioneuvoston muuttoliikkeen hallintaa koskevasta selvityksestä (E 103/2017 vp). Muuttoliikeagendasta hallintovaliokunta on antanut alun perin lausuntonsa HaVL 6/2015 vp. Kaikkiaan maahanmuuttokriisin johdosta hallintovaliokunta on antanut vuoden 2015 valtiopäivistä lähtien lukuisia lausuntoja. Vaikka tiettyä edistystä on tapahtunut, tilanne ei ole vieläkään hallinnassa.
Tässä lausunnossa valiokunta nostaa erityisesti esiin 1) EU:n rajavalvontajärjestelmän, 2) EU:n turvapaikkajärjestelmän, 3) kielteisen oleskelulupapäätöksen saaneiden palauttamisen, 4) yhteistyön kolmansien kauttakulkumaiden kanssa, 5) kansainvälisen suojelun toimenpiteiden painottumisen vastaisuudessa EU:n ulkopuolelle ja 6) muuttopaineiden perimmäisiin syihin vaikuttamisen.
Yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä ei ole toteutunut
Suomen puheenjohtajuuskaudella vuonna 1999 hyväksytyn monivuotisen sisäasioiden toimintaohjelman, Tampereen ohjelman, tavoitteisiin on kuulunut yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän luominen. Unionitasolla päätetyistä säännöksistä ja tehdyistä muista toimenpiteistä huolimatta todellinen edistyminen yhtenäisen järjestelmän aikaan saamiseksi on edennyt valitettavan hitaasti. Tämä seikka on käynyt selväksi, kun maanosaamme jo pidempään kohdistunut muuttopaine on voimistunut vuonna 2015 seurauksin, että Euroopassa on syntynyt laaja ja hallitsematon maahanmuuttokriisi. Tässä tilanteessa Euroopan unionin voimassa oleva maahanmuuttosäännöstö on osoittautunut käytännössä toimimattomaksi.
Komissio onkin ryhtynyt omalta osaltaan ripeästi toimenpiteisiin antamalla lainsäädäntö- ja toimenpide-ehdotuksia nykyisen järjestelmän parantamiseksi ja muuttoliikkeen saamiseksi hallintaan. Osa tähän kokonaisuuteen liittyvistä toimenpiteistä, kuten muuttoliikkeen hallintaa tukeva uusi Euroopan unionin meri- ja rajavartiojärjestelmä (HaVL 2/2016 vp), on hyväksytty, ja säännöstö on tullut voimaan lokakuun 2016 alussa. Tehdyissä ulkorajatarkastuksissa on kuitenkin ilmennyt monessa jäsenmaassa merkittäviä puutteita ulkorajavalvonnan toimeenpanossa. Hallintovaliokunta painottaa tiukkojen, yhtenäisten ja selkeiden ulkorajavalvontaa koskevien standardien ja sääntöjen luomista sekä niiden tehokasta valvontaa EU:n ulkorajavalvonnan kehittämistyössä.
Etenkin maahanmuuttokriisin yhteydessä Eurooppaan pyrkiviä on päässyt liikkumaan hallitsemattomasti ympäri maanosaa. Osa heistä on hakenut turvapaikkaa, mutta osa on päässyt unionin alueelle ohi viranomaiskontrollin hakematta turvapaikkaa. Näistä syistä hallintovaliokunta katsoo, että ulkorajavalvontaa on tarpeen täydentää myös vapaan liikkuvuuden alueen sisällä toteutettavalla ulkomaalaisvalvonnalla.
Komissio on antanut keväällä 2016 tiedonannon aidon yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän luomisesta (Common European Asylum System). Tiedonannossa tarkoitettu ensimmäinen CEAS-lainsäädäntöpaketti, joka koskee Dublin-asetusta (HaVL 34/2016 vp — U 31/2016 vp), Eurodac-rekisteriä (HaVL 31/2016 vp — U 30/2016 vp) ja Euroopan unionin turvapaikkavirastoa (HaVL 33/2016 vp — U 29/2016 vp), on annettu vuoden 2016 toukokuussa.
Sen lisäksi komissio on antanut toisen säädösehdotuskokonaisuuden heinäkuussa 2016. Tämä kokonaisuus muodostuu määritelmäasetuksesta (HaVL 36/2016 vp — U 35/2016 vp), menettelyasetuksesta (HaVL 35/2016 vp — U 34/2016 vp), vastaanottodirektiivistä (HaVL 37/2016 vp — U 37/2016 vp) ja asetuksesta uudelleen sijoittamisesta (HaVL 38/2016 vp).
Yhteensä kuuden asetusehdotuksen ja yhden direktiiviehdotuksen muodostaman kokonaisuuden käsittely on saadun selvityksen mukaan edennyt, mutta yhtenäisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän toimeenpanon kiireellisyydestä huolimatta lainsäädäntötyö on vielä unionissa kesken. Valiokunnan edellinen CEAS -pakettiin liittyvä lausunto koskee vastaanottodirektiiviä (HaVL 26/2017 vp).
Hallintovaliokunta uudistaa yhteisen turvapaikkajärjestelmän hyväksymiseen liittyvät peruskannanottonsa tiivistettynä seuraavasti:
ulkorajavalvonnan on oltava tehokasta ja kattavaa; myös tietojärjestelmätarkastukset on tehtävä täysimääräisesti
kaikilta turvapaikanhakijoilta on otettava sormenjäljet ja talletettava ne Eurodac-järjestelmään — Eudodac-järjestelmää ja muita yhteisiä tietojärjestelmiä on hyödynnettävä tehokkaasti turvapaikkaprosessissa
turvapaikkahakemus on käsiteltävä siinä jäsenmaassa, johon turvapaikanhakija ensin saapuu; toiseen jäsenmaahan siirtymään päässeet on palautettava joutuisasti takaisin turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavaan valtioon
vapaan liikkuvuuden periaate ei koske turvapaikanhakijoita, eikä heillä ole oikeutta liikkua unionin jäsenmaasta toiseen; he eivät voi myöskään valita maata, jossa he hakevat turvapaikkaa
turvapaikkahakemukset tulee käsitellä viivytyksettä eri jäsenmaissa yhtenäisten periaatteiden mukaisesti
kansainvälistä suojelua saaviin on tarpeen kohdistaa tehokkaita kotoutumistoimenpiteitä
kielteisen päätöksen saaneilla ei ole oleskeluoikeutta unionin alueella, ja heidän tulee poistua viipymättä unionin alueelta
ellei henkilö, joka ei ole saanut oleskelulupaa, poistu vapaaehtoisesti, hänet tulee poistaa maasta pakolla
yhteinen turvallisten alkuperä- ja kauttakulkumaiden luettelo tulee hyväksyä ripeiden palautusten toimeenpanemiseksi
niitä jäsenmaita, joihin kohdistuu erityisiä maahantulopaineita, on tuettava unionin, sen virastojen ja jäsenmaiden toimin taloudellisesti, käytännön asiantuntijatuella ja muulla yhteistyöllä
yhtenäinen onnistunut turvapaikkapolitiikka edellyttää yhtenäistä toimeenpanoa ja yhteisvastuuta — maakohtainen osa-optimointi johtaa maahanmuuttokriisin jatkumiseen ja mahdollisesti pahenemiseen.
Palautukset ja takaisinotto eivät toimi — koko järjestelmä ontuu
Kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneiden palautusaste on pysynyt matalana. Komission mukaan vain noin 36,5 prosenttia ilman laillista oikeutta unionin alueella oleskelevista on kyetty palauttamaan. Jos palautuksia Länsi-Balkanin maihin ei oteta huomioon, EU:n palautusaste on vieläkin alhaisempi, ainoastaan 27 prosenttia.
Palautusten toteuttamiseksi on laadittu ja pantu täytäntöön vapaaehtoisen paluun ohjelmia, joihin on käytetty taloudellisia panostuksia. Takaisinottosopimuksia on pyritty myös solmimaan, mutta neuvottelut eivät ole komissionkaan mukaan edenneet odotusten mukaisesti. Lisäksi komissio on tehnyt ehdotuksia siitä, miten palautuksia voidaan tehostaa tukkimalla porsaanreiät ja puuttumalla kansallisten palautuskäytäntöjen kirjavuuteen.
Suomen kannalta palautukset Irakiin ovat osoittautuneet ongelmallisiksi. Samalla Suomen noin 60—70 prosentin palautusaste on kääntynyt laskuun, kun tavoitteena tulee olla kattava ilman laillista oikeutta maassa olevien palauttaminen. Saadun selvityksen mukaan Irak on vastoin kansainvälisen oikeuden periaatteita haluton ottamaan vastaan takaisin maasta lähteneitä kansalaisiaan muutoin kuin vapaaehtoisen paluun pohjalta. Turvapaikanhakijat ovat ilmeisen tarkoituksella hävittäneet matkustusasiakirjansa, eikä Irak ole halukas antamaan uusia tilalle pakkopalautustilanteissa. Henkilön palauttaminen ei saadun tiedon mukaan onnistu ilman kansalaisuutta todistavaa matkustusasiakirjaa. Sinänsä matkustusasiakirjojen hävittäminen osaltaan johtaa kysymään tällaisen menettelyn motiiveja. Suomi ei perustuslakimme mukaan voi kieltäytyä maan kansalaisen ottamisesta takaisin maahan.
Hallintovaliokunta tähdentää, ettei maahanmuuttokriisin hallinta ja palautuspolitiikka voi kansallisesti olla yksinomaan sisäasiainhallinnon vastuulla. Kysymys on yhteiskuntaamme laajalti koskettavasta asiasta, joka edellyttää muun muassa kokonaiskoordinaatiota ja kaikkien hallinnon-alojen vastuullista yhteistoimintaa. Kaikki käytettävissä olevat toimenpiteet eri toimenpide- ja politiikkalohkoilla on otettava käyttöön palautusten onnistumiseksi. Esimerkiksi ulkosuhteissa on olennaista nostaa eri yhteyksissä ja muun muassa kahdenvälisessä kanssakäymisessä Irakin kanssa esiin kysymys Irakin kansalaisten vastaanottamisesta takaisin lähtömaahansa. Irakin vastaanottohalukkuuden lisäämiseksi tarvitaan konkreettisia yhteistyöaloitteita, kuten esimerkiksi sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan osaamisen tarjoamista Irakin terveydenhuollon kehittämiseksi taikka opetus- ja kulttuuriministeriön tukea koulutuslaitoksen saamisesta kyseiseen maahan. Tällaiset toimenpiteet saattavat maksaa miljoonia euroja, mutta panostus on todennäköisesti Suomen etujen mukainen, jos sillä saadaan laittomasti oleskelevat irakilaiset palautettua maahansa. Samalla annetaan signaali siitä, ettei Suomeen voi jäädä, ellei täytä kansainvälisen suojelun saamisen edellytyksiä. Tällainen tieto hillitsee uusien turvapaikkahakemusten tekemistä. Nyt annetaan aivan toisenlainen viesti kertomalla, että henkilö voi jäädä Suomeen laittomasti, vaikka hän ei ole suojelun tarpeessa.
Valiokunta pitää välttämättömänä, että komission ja neuvoston puolelta ryhdytään kaikin käytettävissä olevin keinoin päättäväisiin toimiin palautusten toteuttamiseksi niiden kolmansien maiden kanssa, joista Eurooppaan on saapunut turvapaikanhakijoita. Suomen osalta tarvitaan komission tukitoimenpiteitä pakkopalautusten toimeenpanemiseksi Irakiin. Samanaikaisesti hallituksen tulee omalta osaltaan myös osoittaa päättäväisyyttä palautusten edistämiseksi ja toteuttamiseksi. Jos palauttaminen ei toimi, ei myöskään yhtenäinen eurooppalainen turvapaikkapolitiikka tule toimimaan.
Palautusten tulee olla mahdollisia myös turvallisiin kauttakulkumaihin, minkä vuoksi jäsenmaiden yhteisen turvallisten maiden luettelon hyväksyminen on tärkeää.
Tärkeää on myös tiedostaa, että lainvoimaisen kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneiden jääminen laittomasti unionin alueelle — tässä yhteydessä puhutaan myös harhaanjohtavasti paperittomista — johtaa helposti heidän monenlaiseen rikolliseen hyväksikäyttämiseensä. Kun heille ei ole laittomasti maassa oleskelevina perusteltua myöntää laillista asemaa, he jäävät helposti yhteiskunnan ulkopuolelle esimerkiksi harmaaksi työvoimaksi tai ajautuvat rikollisuuden polulle. Tällaista kehitystä pitää EU:ssa torjua, vaikka saadun selvityksen perusteella osassa jäsenmaita on saatettu jo tähän mennessä hyödyntää näitä ihmisiä halpatyövoimana. Yhteiskunnan ulkopuolelle jääminen synnyttää myös kansalliseen turvallisuuteen ulottuvia turvallisuusriskejä. Näistäkin syistä tehokkaat palautukset ovat välttämättömiä.
Hallittu saapuminen unionin alueelle
Hallittu maahantulo
Komissio toteaa, että on löydettävä ratkaisut sääntöjen vastaisten ja hallitsemattomien muuttovirtojen korvaamiseksi turvallisilla ja hallituilla maahantuloväylillä. Tähän kokonaisuuteen kuuluu uudelleensijoittaminen EU:n ulkopuolelta pakolaisleireiltä. Uudelleensijoittamisella, jossa ovat mukana UNHCR ja IOM, voidaan vähentää laittoman maahantulon painetta ja päästä hallitumpaan ja ennakoitavampaan maahantuloon. Samalla voidaan auttaa kaikkein haavoittuvimmassa asemassa olevia, kuten naisia ja lapsia.
Laajemminkin on noussut esiin näkemyksiä siitä, että painopistettä on eri toiminnoissa siirrettävä unionin ulkopuolelle yhteistyöhön kolmansien maiden ja lähtömaiden kanssa sekä pyrkiä hillitsemään hallitsematonta maahanmuuttoa.
Uudelleensijoittaminen pakolaisleireiltä
Pakolaisleireiltä uudelleensijoitettavat ovat UNHCR:n pakolaisiksi katsomia henkilöitä, joiden turvallisuus- ja muut selvitykset sekä haastattelut tehdään jo leireillä. Kansainvälisen suojelun tarpeen arviointi toteutetaan ennen henkilön saapumista Suomeen. Komissio on tehnyt syyskuussa 2017 suosituksen, jossa tavoitellaan 50 000 kansainvälisen suojelun tarpeessa olevan uudelleen sijoittamista lokakuuhun 2019 mennessä. Komissio osoittaa tähän tarkoituksen 500 miljoonaa euroa. Turvalliset lähtö- ja turvapaikkamaat ovat olennaisen tärkeitä koko uskottavan kansainvälisen suojelun järjestelmän kannalta.
Perusteettomasti turvapaikkaa hakevien määrän vähentäminen on olennaisen tärkeää. Sen vuoksi on kyettävä puuttumaan ihmissalakuljettajien toimintaan tarpeellisella yhteistyöllä EU:n ulkopuolella. Myös lähtömaihin on saatava oikeaa viestiä turvapaikanhakijoiden näkymistä Euroopassa ja siitä, että jäsenmaiden vastaanottomahdollisuudet ovat varsin rajalliset.
Turvapaikkahakemusten käsittelykeskukset EU:n ulkopuolella
Eri yhteyksissä mukaan lukien unionin neuvosto on saadun selvityksen mukaan noussut esiin ajatus turvapaikkahakemusten käsittelykeskusten perustamisesta EU:n ulkopuolelle. Asiantuntijoiden keskuudessa asia on saanut ristiriitaisen vastaanoton. Joka tapauksessa on selvää, että nykyinen turvapaikkajärjestelmä toimii huonosti ja on liian altis laajamittaisiin väärinkäytöksiin. Jäsenmaat näyttävät myös olevan kykenemättömiä ja haluttomia yhtenäiseen ja yhteisvastuulliseen toimintaan. Maahantulopaineiden ei myöskään odoteta vähenevän, vaan lisääntyvän.
Valiokunta pitää tärkeänä, että kysymystä EU:n ulkopuolisista turvapaikkahakemusten käsittelykeskuksista selvitetään kansallisesti tarkemmin ja että Suomi nostaa asian selvittelytarpeen myös sopivassa yhteydessä keskusteluun unionitasolla. Keskukset voisivat olla esimerkiksi pakolaisleirien kaltaisia ja turvapaikkahakemukset käsiteltäisiin ennen kuin Eurooppaan voisi päästä. Laillisesti ja hallitusti tapahtuva saapuminen edistäisi myös kotoutumista ja myönteistä vastaanottoa kyseisessä jäsenmaassa. Asiassa on arvioitava ja ratkaistava monia eri kysymyksiä, joihin kuuluvat muun muassa käsittelykeskusten perustamisesta sopiminen asianomaisen kolmannen maan kanssa, suojelua saavien sijoittaminen jäsenmaihin sekä keskusten olosuhteista huolehtiminen kunnolla niin, että niissä ovat inhimilliset olosuhteet.
Perimmäiset syyt
Sääntöjen vastaisen muuttoliikkeen perimmäisiä syitä tarkasteltaessa voidaan komission mukaan todeta, että EU ja sen jäsenvaltiot ovat yhdessä maailman suurin kehitysavun antaja. Vuonna 2016 niiden antaman avun määrä on ollut 75,5 miljadia euroa, mikä on lähes 60 prosenttia OECD:n jäsenten yhteenlasketun avun määrästä. Rahoituksella tuetaan kumppanimaiden taloutta nuorten tulevaisuuden turvaamiseksi, varmistetaan ruoka- ja ravitsemusturvaa ja energian saantia sekä pyritään vakiinnuttamaan hyvä hallintotapa ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, myös Afrikassa. Ulkoministeriön näkemyksen mukaan kehitysapu on johtanut muuttopaineen vähenemiseen kohdemaissa.
Muuttoliikeasioissa sovellettavaan yhteistyöhön kumppanuuskehyksellä on kaksi tavoitetta: puuttua sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen perimmäisiin syihin kehitysyhteistyötä tekemällä ja kannustaa kolmansia maita lisäämään yhteistyötä kaikissa muuttoliikkeeseen liittyvissä asioissa, myös ihmissalakuljetuksen torjunnassa mukaan lukien salakuljetusverkostojen hajottaminen ja ihmiskaupan torjunta sekä omien kansalaisten takaisin otossa. Komission tiedonannossa selostetaan tiiviisti niitä toistaiseksi tehtyjä toimenpiteitä ja sitä rahoitusta, joka on ollut käytettävissä.
Valtioneuvoston E -kirjeessä E 103/2017 vp todetaan, että apu tulisi antaa mahdollisimman lähellä alkuperämaita. Näin voidaan myös vähentää tarvetta lähteä liikkeelle taloudellisista syistä.
Kun EU:n muuttoliiketoimia rahoitetaan tällä hetkellä lukuisista eri lähteistä, valiokunta korostaa kokonaiskoordinaation tärkeyttä eri rahoitusinstrumenttien suhteen, jotta päällekkäisyyksiä voidaan välttää ja toimintaa tehostaa.
Muuttoliikkeen perimmäisiin syihin vaikuttamisen tulee näkyä vahvasti myös Suomen kehitysrahoituksessa. Suomen tulee lisäksi vaikuttaa määrätietoisesti siihen, että EU:n kehitysrahoitusta kohdennetaan vastaisuudessa entistä enemmän muuttoliikkeen perimmäisiin syihin vaikuttamiseen erityisesti Afrikassa ja Lähi-idässä. Tarvitaan EU-tasolla samoin kuin kansallisesti konkreettisia suunnitelmia ja toimenpiteitä sekä niiden aikatauluttamista sekä tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden jatkuvaa arviointia.
Perimmäisiin syihin vaikuttamisen päämääränä tulee olla, ettei ihmisillä ole tarvetta pyrkiä Eurooppaan nykyisistä lähtömaista niiden olosuhteista johtuen. Keskeistä on myös, että toimenpiteillä saavutetaan todellista etenemistä tavoitteiden saavuttamiseksi sekä että tuloksista raportoidaan tarkemmin. Tällä hetkellä saatu kuva on muodostunut yleispiirteiseksi kuvaukseksi erilaisista toimenpidekokonaisuuksista ilman tietoa vaikuttavuudesta ja todellisista tuloksista. Sinänsä on ymmärrettävää, että ainakin osa työstä on pitkäjänteistä eikä näkyviä tuloksia ole välttämättä nopeasti saatavilla. Tällaisia pitkäkestoisia toimia vaativia ovat usein esimerkiksi aseellisten konfliktien saaminen rauhoittumaan ja sen jälkeen olojen normalisoimisen onnistuminen.
Muuttopaine liittyy ensisijaisesti niihin olosuhteiseen, jotka lähtömaissa vallitsevat, kuten ilmastonmuutokseen, väestönkasvuun, konflikteihin ja kriiseihin, ihmisoikeusloukkauksiin, väkivaltaan, työttömyyteen ja ylipäänsä toimeentulomahdollisuuksien puuttumiseen. Toimeentulomahdollisuuksien puuttumiseen vaikuttaa osaltaan voimakas väestönkasvu.
Rauha, demokratia, yhteiskunnan vakaus, oikeusturva, hyvä hallinto, luottamus viranomaisiin, tasa-arvo sekä perus- ja ihmisoikeudet ovat tärkeitä perimmäisiin syihin vaikuttamisen tavoitteita. Osaksi myönteiseen kehitykseen näiden asioiden suhteen voidaan vaikuttaa siviilikriisinhallinnalla, jossa Suomella on osaamista. Sen lisäksi kunnossa oleva yhteiskunnan talous, koulutusmahdollisuudet ja työpaikat sekä terveydenhuolto vaikuttavat ihmisten elinmahdollisuuksiin ja hyvinvointiin. Väestönkasvun hillitsemiseen voidaan vaikuttaa ainakin osaksi naisten opiskelumahdollisuuksia parantamalla ja lisäämällä heidän panostaan työelämässä. Edellä kuvatussa sinänsä vaativassa asiakokonaisuudessa tulisi kyetä etenemään ainakin siinä määrin, että nykyisissä lähtömaissa on edellytykset suhteellisen hyvään elämään ilman tarvetta lähteä etsimään suojaa tai parempaa elintasoa muualta. Tarpeen on myös huolehtia siitä, että pettymysten välttämiseksi potentiaalisissa lähtömaissa on oikeaa tietoa niistä oloista ja mahdollisuuksista, joita Euroopassa on näköpiirissä.