Viimeksi julkaistu 19.3.2021 11.40

Valiokunnan lausunto LiVL 5/2021 vp U 6/2021 vp  Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (digitaalisia markkinoita koskeva säädös)

Liikenne- ja viestintävaliokunta

Suurelle valiokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (digitaalisia markkinoita koskeva säädös) (U 6/2021 vp): Asia on saapunut liikenne- ja viestintävaliokuntaan lausunnon antamista varten. Lausunto on annettava suurelle valiokunnalle. 

Asiantuntijat

Valiokunta on kuullut: 

  • johtava asiantuntijaHanneleTimonen
    työ- ja elinkeinoministeriö
  • neuvotteleva virkamiesTuomasKaivola
    liikenne- ja viestintäministeriö
  • yksikön päällikkö, johtajaRainerLindberg
    Kilpailu- ja kuluttajavirasto
  • lakimiesJarmoRiikonen
    Liikenne- ja viestintävirasto
  • asiantuntijaSanna-MariaBertell
    Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry
  • johtajaRiikkaTähtivuori
    Medialiitto ry
  • lakimiesAskoMetsola
    Tietoliikenteen ja tietotekniikan keskusliitto FiCom ry

Valiokunta on saanut ilmoituksen, ei lausuttavaa: 

  • Finanssiala ry

VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ

Ehdotus

Komissio antoi 15.12.2020 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi toimivista ja oikeudenmukaisista markkinoista digitaalialalla (KOM(2020) 842 lopullinen). Ehdotus pohjautuu komission digitaalisten sisämarkkinoiden strategian toimeenpanoon sekä politiikkatavoitteisiin, jotka komissio esitti helmikuussa 2020 antamassaan tiedonannossa ”Euroopan digitaalista tulevaisuutta rakentamassa”. Ehdotuksen taustalla vaikuttaa myös pitkään käyty keskustelu kilpailusääntöjen keinovalikoiman riittävyydestä digitaalisilla markkinoilla sekä komission kilpailusääntöjen täytäntöönpanon yhteydessä tekemät havainnot. Ehdotus perustuu myös heinäkuussa 2020 alkaen sovellettavaksi tulleeseen verkkoalustojen ja niiden yrityskäyttäjien välisiä suhteita koskevaan asetukseen (EU) 2019/1150 sekä komission perustaman, akateemisista asiantuntijoista koostuvan EU:n verkkopohjaisen alustatalouden seurantakeskuksen havaintoihin. 

Asetuksella säädetään yhdenmukaisista unionin digitaalialan säännöistä, joilla varmistetaan oikeudenmukaiset markkinat digitaalisektorilla puuttumalla portinvartijan asemassa olevien ydinalustapalveluita (core platform service) tarjoavien toimijoiden epäreiluihin käytänteisiin. 

Soveltamisalaan kuuluisivat ainoastaan sellaiset suuret yritykset, jotka ovat ehdotuksessa esitettyjen objektiivisten kriteerien tai komission asetuksen nojalla suorittaman markkinatutkimuksen mukaan portinvartijoita. Näillä yrityksillä on ainakin yksi ydinalustapalvelu, kuten hakukone, verkkoyhteisöpalvelu, tietty viestipalvelu, käyttöjärjestelmä tai verkossa toimiva välityspalvelu. Asetusta sovellettaisiin EU:n alueella sekä EU:n ulkopuolella toimiviin yrityksiin, joilla on loppukäyttäjiä EU:n alueella. 

Asetuksella täydennetään EU:n kilpailuoikeutta, eikä sillä estetä kilpailuoikeudellisen sääntelyn soveltamista. Jäsenvaltiot eivät saa määrätä asetuksessa säädetyn lisäksi lainsäädännöllisiä tai hallinnollisia velvoitteita portinvartijoille käyttäen perusteena toimivien ja oikeudenmukaisten markkinoiden varmistamista. Asetus ei estä jäsenvaltiota antamasta kansallista sääntelyä yleiseen etuun nojaten, kunhan säännöt ovat yhdenmukaiset EU:n sääntelyn kanssa. Kansalliset viranomaiset eivät saa tehdä päätöksiä, jotka ovat ristiriidassa asetuksen perusteella tehdyn komission päätöksen kanssa. 

Komissio ja jäsenvaltiot vastaavat läheisessä yhteistyössä asetuksen soveltamisen valvonnasta. Päätös toimiin ryhtymisestä kuuluu komissiolle, ei kansallisille viranomaisille. 

Asetus on suoraan sovellettavaa oikeutta unionin jäsenvaltioissa. Asetus soveltuisi vain verkkoalustoihin, joilla on merkittävä vaikutus sisämarkkinoihin ja jotka toimivat asetuksessa tarkoitettujen ydinalustapalveluiden osalta vähintään kolmessa jäsenmaassa. Suomalaiset alustayritykset olisivat mahdollisesti enemmänkin asetuksen tarjoaman suojan kohteena. 

Ehdotuksen tavoitteena on edistää kilpailua ja pienten yritysten pääsyä markkinoille puuttumalla ”portinvartijoina” toimivien alustojen tietyistä käytänteistä aiheutuviin kielteisiin seurauksiin yrityksille ja kuluttajakäyttäjille. Portinvartijoiden velvoitteet muun muassa datan jakamisessa ja yhteentoimivuudessa eri alustoilla edistäisivät myös suomalaisten yritysten kilpailukykyä ja pääsyä markkinoille sekä mahdollisuuksia uudenlaiselle liiketoiminnalle. 

Suomessa ei ole kansallista sääntelyä suurten verkkoalustojen toiminnasta markkinoilla. Kilpailulaki 948/2011 on elinkeinonharjoittajiin sovellettava yleislaki, ja se sisältää muun muassa määräävän markkina-aseman väärinkäytön kiellon, niin sanotun kartellikiellon sekä kansalliset säännöt yrityskauppavalvonnasta. Asetusehdotuksen sisältö täydentää voimassa olevaa lainsäädäntöä. 

Asetus edellyttää tietyiltä osin kansallisia täytäntöönpanotoimia. Asetuksen täytäntöönpanon yhteydessä Suomessa olisi säädettävä toimivaltaisesta viranomaisesta, joka avustaisi komissiota asetuksen noudattamisen valvonnassa. Asetus ei vaikuttaisi kuitenkaan velvoittavan perustamaan uutta erillistä viranomaista, mutta asia on varmistettava neuvottelujen kuluessa. Jos toimivaltaiseksi viranomaiseksi nimettäisiin jokin olemassa oleva viranomainen, asetuksen myötä kyseiselle viranomaiselle kertyisi lisätyötä komission tietopyyntöihin ja neuvoa-antavan komitean menettelyyn osallistumisesta.  

Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvosto katsoo, että talouden kasvun edellytyksiä tulee vahvistaa tehostamalla sisämarkkinoiden toimintaa ja hyödyntämällä digitalisaation luomia mahdollisuuksia. Eurooppalaisen lainsäädäntöympäristön tulee olla kilpailukykyinen ja innovatiivisen yritystoiminnan kehittymistä tukeva myös nopeasti muuttuvilla alustatalouden markkinoilla. 

Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti asetusehdotuksen tavoitteisiin lisätä digitaalisten palveluiden avoimuutta yritys- ja kuluttajaloppukäyttäjille sekä edistää pienempien alustayritysten markkinoille pääsyä ja kuluttajien valintamahdollisuuksia digitaalisessa toimintaympäristössä. Lähtökohtaisesti digitaalisen toimintaympäristön sääntelyn tulisi perustua yleissääntelylle. Valtioneuvosto kuitenkin pitää asetusehdotusta perusteltuna, koska portinvartijoina toimivien yritysten ydinalustapalveluita käyttävien yritysten ja kuluttajien kohtaamiin ongelmiin ei ole mahdollista puuttua riittävän tehokkaasti sisämarkkinoilla esimerkiksi nykyisten kilpailu- tai kuluttajansuojalainsäädännön keinoin. 

Valtioneuvosto korostaa, että asetuksen sääntelyn tulee olla selkeää mutta samalla joustavaa, jotta alustayritysten ja markkinoiden yksilölliset ominaisuudet voidaan ottaa tarpeellisella tavalla huomioon. Portinvartija-alustoille asetettavien velvoitteiden tulee olla perusteltuja ja oikeasuhtaisia. EU-sääntelyn on oltava tarkoituksenmukaista ja laadukasta. Tarpeetonta hallinnollista taakkaa vältetään. 

Valtioneuvosto pitää pääosin kannatettavana määritellä portinvartijoilta kielletyt käytänteet sekä niille asetetut velvoitteet ehdotuksen mukaisesti. Toimet saattavat merkitä huomattavia muutoksia joidenkin alustayritysten toimintaan, mutta valtioneuvosto pitää säädöksiä kilpailun edellytysten parantamisen näkökulmasta lähtökohtaisesti oikeasuhtaisina digitaalialalla esiintyneisiin kilpailuongelmiin nähden. Jatkovalmistelussa tulisi kuitenkin vielä arvioida, ovatko ehdotetut velvoitteet tarpeellisia ja oikeasuhtaisia kaikkien portinvartijoiden osalta. 

Valtioneuvosto pitää yleisesti ottaen kannatettavina portinvartijoille ehdotettuja velvoitteita datan jakamisen ja yhteentoimivuuden edistämiseksi eri verkkoalustojen kesken. Tällä voitaisiin tukea yleistä tavoitetta hajautetusta datan hallintomallista ja edistää markkinoiden toimivuutta yritysten ja kuluttajien kannalta, kun markkinat eivät keskittyisi vain yhden toimijan hallintaan. On tärkeää, että data on hyödynnettävissä syrjimättömin, kohtuullisin ja oikeudenmukaisin ehdoin siinä laajuudessa ja muodossa kuin se on portinvartija-asemassa toimivan itsensä hyödynnettävissä silloin, kun kyse ei ole henkilötiedoista. Valtioneuvosto kuitenkin katsoo, että datan maksuttomuuteen liittyvä velvoite vaatii tarkempaa arviota. 

Valtioneuvosto kiinnittää huomiota siihen, että edellä mainitun datan jakamisvelvoitteen lisäksi asetusehdotus sisältää muutakin henkilötietojen suojaan liittyvää sääntelyä. Asetuksen jatkovalmistelun aikana on huolellisesti varmistuttava siitä, että henkilötietojen käsittelyä koskeva sääntely on yhdenmukaista EU:n yleisen tietosuojasääntelyn kanssa. Valtioneuvoston mielestä asetuksen jatkovalmistelussa on tärkeää huolehtia siitä, että asetus kunnioittaa muutenkin perusoikeuksia. 

Valtioneuvosto katsoo, että portinvartija-aseman määritelmän sitominen ensisijaisesti selkeisiin kynnysarvoihin on kannatettavaa sääntelyn selvyyden näkökulmasta. Toisaalta sääntelyn ennustettavuutta toimijoille vähentäisi komission mahdollisuus määrätä markkinatutkimusten nojalla portinvartijoiksi sellaisiakin toimijoita, jotka eivät ylitä kaikkia kvantitatiivisia kynnysarvoja. Tätä kuitenkin puoltaisi tehokas täytäntöönpano ja se, etteivät alustat voisi kiertää asetuksen soveltamista esimerkiksi rajoittamalla yrityskäyttäjien määrää kynnysarvon alapuolelle. 

Asetusehdotus antaa komissiolle merkittäviä puuttumiskeinoja, kuten mahdollisuuden määrätä sakkoja enintään 10 % portinvartijan liikevaihdosta. Valtioneuvosto painottaa, että komission ehdottamat rakenteelliset korjaustoimenpiteet portinvartijoille ovat kilpailuoikeudenkin mahdollistamia merkittäviä omaisuudensuojaan puuttuvia toimivaltuuksia. Niiden käyttöedellytysten tulee olla tarkkarajaisia ja oikeasuhtaisia ottaen huomioon rakenteellisten korjaustoimenpiteiden raskaus niiden kohteille. Komission ehdottama toimenpiteiden käyttöä rajaava lähestymistapa vaikuttaa perustellulta. Puuttumiskeinojen osalta jatkovalmistelussa kiinnitetään huomiota siihen, ettei samasta tapauksesta tulisi määrättäväksi sanktiota sekä ehdotetun että muun sääntelyn perusteella (ne bis in idem). 

Portinvartijoiksi katsottujen yritysten tehokas oikeusturvan toteutuminen asetuksen nojalla toteutettavissa menettelyissä on varmistettava, sillä portinvartijoita koskevat velvoitteet vaikuttavat merkittävästi alustojen toimintaan. On tärkeää, että valmistelun aikana alustoilla on muutoksenhakumahdollisuus komission päätökseen portinvartijan asemasta sekä mahdollisuus sakko- ja uhkasakkopäätösten muutoksenhakuun. Asetuksessa tulisi määritellä tarkemmin, millaisten perustelujen voitaisiin katsoa olevan portinvartija-aseman kumoamisen kannalta riittäviä tai olennaisia. 

Valtioneuvosto tukee komission ehdottamaa valvontarakennetta, jossa komissio toimii asetuksen päävastuullisena täytäntöönpanoviranomaisena ja valvovana tahona. Komission ja kansallisten viranomaisten roolien asetuksen täytäntöönpanossa tulee olla selkeät ja niiden välisen yhteistyön tehokasta. Valtioneuvosto pitää viranomaisten välisen yhteistyön kehittämistä tärkeänä sisämarkkinasääntöjen yhdenmukaisen täytäntöönpanon edistämiseksi. Valtioneuvosto katsoo, että yksinomaan verkkoalustoja valvovalle viranomaiselle ei ole tarvetta kansallisella tai EU:n tasolla, vaan sisämarkkinoita koskevan lainsäädännön valvonta kuuluu komissiolle ja kansallisille viranomaisille.  

Valtioneuvosto katsoo, että tietyiltä osin ehdotus vaatii selvennystä. Jatkovalmistelussa on tarkasteltava, mihin tarkoituksiin asetuksen perusteella saatuja tietoja voidaan käyttää ja voidaanko niitä käyttää esimerkiksi kilpailuoikeuden puolella kilpailunrajoitusten ja yrityskauppavalvonnan tapauksiin ja vastaavasti, voidaanko kilpailupuolelta saatuja tietoja käyttää asetuksen tarkoituksiin.  

Komissiolle on ehdotettu melko suurta harkintavaltaa portinvartija-aseman osoittamisessa käytettyjen kynnysarvojen täyttymisen arvioinnissa sovellettavien menetelmien määrittelemiseen ja yksittäisen alustan nimeämiseen portinvartijaksi. Lisäksi komissiolle on ehdotettu laajaa harkintavaltaa sanktioiden määräämisessä ja asetusehdotuksessa säädettyjen velvoitteiden päivittämisessä. Valtioneuvosto katsoo, että komissiolle delegoiduilla säädöksillä siirrettävän toimivallan laajuutta ja asianmukaisuutta tulee arvioida huolellisesti jatkovalmistelun aikana.  

Tavoite sääntelyn hajautumisen ehkäisemisestä luomalla yhtenäinen säädösympäristö suurten alustojen sääntelyyn on tärkeää niin suurille verkkoalustoille kuin niiden käyttäjille. Tavoite säädösympäristön selkeydestä ja yhtenäisyydestä tulee pyrkiä turvaamaan neuvotteluissa. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että komissio jatkossakin seuraa digitaalisten markkinoiden kehitystä. 

Suoraan sovellettavan asetuksen säännösten selkeyteen on lisäksi kiinnitettävä huomioita paremman sääntelyn periaatteiden mukaisesti. Lisäksi asetuksen yhteensopivuus muun lainsäädännön kanssa tulee varmistaa.  

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Valiokunta kiinnittää huomiota ehdotuksen selkeyttämisen tarpeeseen jatkoneuvotteluissa. Asetuksen jatkovalmistelussa tulisikin kiinnittää huomiota siihen, että portinvartijoiksi määritellyille alustayhtiöille asetettavien velvoitteiden nettovaikutukset kuluttajien asemaan ja markkinoiden toimivuuteen ovat positiivisia. Jatkovalmistelussa tulisi myös harkita, missä määrin ehdotetut velvoitteet ovat perusteltuja ja oikeasuhtaisia kaikkien portinvartijoiden kannalta ottaen huomioon erityisesti alustayhtiöiden ja markkinoiden kulloisetkin ominaispiirteet sekä kilpailun luonne. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan portinvartijan määritelmä ei ole aivan yksiselitteinen siinä mielessä, että komissio voisi ehdotuksen mukaan määritellä yrityksen portinvartijaksi, vaikka kaikki kynnysarvot eivät täyttyisikään. Valiokunta korostaa, että jatkoneuvotteluissa on pyrittävä varmistamaan oikeusvarmuus sekä soveltamisen ennakoitavuus ja oikeasuhtaisuus. 

Jatkotyössä tulee arvioida, miten portinvartijoiden velvoitteet tukevat yrityskäyttäjien tasapuolisempaa neuvotteluasemaa tilanteissa, joissa portinvartijayritys käyttää yrityskäyttäjien kautta kerrytettyä dataa tai sisältöä omassa liiketoiminnassaan. 

Alustatalouden toimijoille kertyy huomattava määrä dataa. Asiantuntijakuulemisessa on pidetty tärkeänä, että kaikilla tämän datan syntyyn ja keräämiseen osallistuneilla toimijoilla on mahdollisuus saada pääsy tähän dataan. Tämän vuoksi valiokunta pitää portinvartijoille ehdotettuja velvoitteita datan jakamisen ja yhteentoimivuuden edistämiseksi eri verkkoalustojen kesken kannatettavina. On tärkeää, että data on hyödynnettävissä syrjimättömin, kohtuullisin ja oikeudenmukaisin ehdoin siinä laajuudessa ja muodossa kuin se on portinvartija-asemassa toimivan itsensä hyödynnettävissä silloin, kun kyse ei ole henkilötiedoista. 

VALIOKUNNAN LAUSUNTO

Liikenne- ja viestintävaliokunta ilmoittaa,

että se yhtyy asiassa edellä esitetyin täsmennyksin valtioneuvoston kantaan. 
Helsingissä 4.3.2021 

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

puheenjohtaja
SunaKymäläinensd
varapuheenjohtaja
AriTorniainenkesk
jäsen
PekkaAittakumpukesk
jäsen
SandraBergqvistr
jäsen
SeppoEskelinensd
jäsen
JanneHeikkinenkok
jäsen
JuhoKauttovas
jäsen
JouniKotiahops
jäsen
JohanKvarnströmsd
jäsen
JoonasKönttäkesk
jäsen
SheikkiLaaksops
jäsen
JenniPitkovihr
jäsen
MirkaSoinikoskivihr
jäsen
KariTolvanenkok
jäsen
PaulaWerningsd

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos
MikaBoedeker